第一节 非政府公共部门概述

一、非政府公共部门的界定

非政府公共部门（Non-Governmental Public Sector）是指政府以外的不以营利为目的并向社会提供公共物品和服务的部门。它主要致力于促进经济和社会发展的公益性活动，专门提供那些政府和企业不能、不愿或不能充分提供的公共服务。除了“非政府公共部门”一词外，还有一系列的名称用以描述这一类的部门或组织，如，“第三部门”（The Third Sector）、“非营利组织”（Non-Profit Organization, NPO）、“非政府组织”（Non-Governmental Organization, NGO）、“慈善组织”（Philanthropy Organization）、“志愿者组织”（Voluntary Organization）、“免税组织”（Exemption Organization）、“民间组织”（Civil Group）、“公民社会组织”（Civil Society Organization）等。由于不同的非政府公共部门在组织形式、内部结构和活动方式各有特点，加上各国在历史、文化和法律等方面又不尽相同，因此，目前在非政府公共部门的界定上还未形成一种普遍认可的方式。就目前看，有关非政府公共部门的界定方式主要有以下几种。

（一）依法律界定

世界上有很多国家有专门的法律对介于政府和企业之间的非政府公共部门作了特别规定。例如，美国税法501（26）条规定，凡是有资格免交联邦所得税的组织，如社团组织、商业联盟（行业协会）、慈善组织、科研机构等都是非政府公共部门的组成部分。根据这种界定方式，所谓非政府公共部门就是一个国家的法律明文规定为非政府公共部门的那些社会组织。

（二）依经济界定

这种界定方式不强调组织的法律形式，而是强调非政府公共部门的收入来源。例如，根据联合国国民经济核算体系的规定，凡不是依赖于在市场上出售商品和服务为生，而是把它们的会员的会费和支持者的捐赠作为其资金来源的组织即为非政府公共部门。

（三）依职能界定

依职能界定的方式强调非政府公共部门的职能是促进“公共利益”或“公共目的”。例如，在英国1601慈善使用权法规的序文中有这样的规定，非政府公共部门是从事扶弱济贫、资助教育、维修桥梁、道路、港口等公益性活动的组织。依据这种界定方式，非政府公共部门就是那些致力于公益性活动的社会组织。

由于各自的观察角度和侧重点不同，上述三种有关非政府公共部门的界定方式各有利弊。综合考虑，我们认为应从以下几个方面来界定非政府公共部门。

1．非营利性

也就是说，从事公益事业不以营利为目的。这是非政府公共部门最重要的特征。首先需要说明的是，非政府公共部门在很多情况下是营利的。非营利性主要体现在非政府公共部门所获得的利润必68须是用于所从事的公益事业，而不能在其成员之间分红（有关法律也禁止它们把利润分配给组织的经营者，例如美国税法501（c）（3）规定，非政府公共部门的净收入不能用于私人受惠）。该特征是就非政府公共部门本身而言的，并不涉及其成员。作为非政府公共部门的成员，既可以是以营利为目的的企业，也可以是个人。该特征是非政府公共部门同营利性企业相互区别的一个重要标志。它不仅使得非政府公共部门愿意进入营利性企业不愿涉足的领域，如无利可图的慈善使用和环保事业；而且也使得人们对非政府公共部门的信任大大高于营利组织，从而为它们能更好地开展活动奠定了基础。

2．民间性和自治性

也就是非政府公共部门同政府相分离，独立运作。非政府公共部门来自于民间，服务于公众或其成员的组织。它不是政府部门的组成部分，也不由政府官员所掌握的“委员会”所控制。但是这并不意味着它们得不到或不接受政府的资助，也不意味着政府官员不能参加董事会（理事会）。这里的关键在于非政府公共部门的基本结构是民营的。但它是一个独立的组织，不受政府和企业的控制，而是按照自己的运营机制独立运作。

3．正式性

也就是说，要有一定程度的制度化。非政府公共部门一般是指国家法律许可、登记注册的社团法人或财团法人。经过登记之后，该组织就获得了合法地位。正式性还可以从其他方面体现出来，如制定章程、定期举行董事会、管理制度等。应当指出的是，非正式的临时性集会不能作为非政府公共部门，尽管这些临时性集会在人们的生活中占有十分重要的地位。否则，非政府公共部门的范围就会过于宽泛。

4．志愿性

即志愿参加组织的活动。它是指成员的参加特别是在资源的集中上不是强制性的，而是志愿性的。非政府公共部门的工作人员不一定都是志愿者，但在其组织的活动中会有一定比例的志愿者参加。

5．非政治性

即不是政党组织和国家政权组织。非政府公共部门活动的目的不是为了影响立法，也不参加竞选等政治活动。

6．非宗教性

即不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。

据此我们认为，凡是符合正式性、非营利性、非政府性、志愿性、自治性、非政治性、非宗教性这七个特征，并从事公益活动的组织就是非政府公共部门。