第三章 中西方社会福利模式变迁概述

第一节 西方社会福利体系变迁概述

一、救济时代（中世纪）

西方传统社会的社会救济主要依靠教会、行会和个人的慈善行为。宗教无论在西方还是在中国都是社会救济思想的重要来源，也是早期社会举办社会救济的重要组织。如在宗教改革之前，英国教会中“什一税”的1/3都用于慈善事业，许多贫民都得到了教会的庇护。而行会组织也发挥了互助和保护性的重要作用，为其会员提供贫困、疾病、死亡、衰老等救济，比较典型的行会组织如木匠行会、织匠行会、瓦匠行会、商人行会等。该时期的“福利”还未形成体系，国家的福利责任非常有限，而社会组织却发挥了极其重要的作用。

二、济贫法时代（16—19世纪）

济贫法时代可以被分为旧济贫法时代（16—18世纪）和新济贫法时代（19世纪）。

济贫法制度是在从农业社会向工业社会转变的过程中所产生的，与劳动力的自由流动、教会组织的瓦解、流民的增加等密切相关。1536年，《亨利济贫法》的出台，标志着英国政府开始为解决社会贫困问题承担一定的责任。1601年《伊丽莎白济贫法》的颁布，该法将贫民分为身体健全者、没有劳动能力的成年贫民和贫困儿童三种类型实行分类救济。救济法对贫民实行比较严格而带有耻辱烙印的救济办法，且实行院外救济制度的原则。

19世纪，工业革命导致大量社会问题特别是贫困和失业的问题出现，这导致传统济贫法制度下政府开支的不断增加，许多经济学家开始反对这种政策。自由放任政策得以流行，从节约政府开支并促进劳动力就业的角度出发，英国开始颁布新的济贫法。1834年《新济贫法》出台，它最鲜明的特点是：院内救济、更苛刻的救济条件和限制。

该时期国家福利责任的变动方向是不稳定的，从资本主义经济发展的角度来看，旧济贫法凸显了国家的底线保障责任，尽管极其有限且带有耻辱烙印，目的是为了激发贫民工作，但它毕竟是一种国家意义的救济制度。新济贫法将国家福利责任进行了削减，无论在救济范围和水平上都大大削弱，其背后的主要原因在于经济增速的下滑以及社会福利意识形态的变化以及受此影响政府财政能力的变化、政府福利意识形态的转变等。

三、社会保险时代（19世纪末—第二次世界大战）

随着资本主义的进一步发展，特别是大规模的工业经济的突飞猛进，传统的救济制度越来越不能适应新的社会形势。

社会保险制度最早产生于德国。19世纪后30年，资本主义国家开始第二次工业革命，工业经济的发展不仅催生和放大了工人阶级的贫困、疾病、失业与伤残，也使工人阶级的保障方式无法再依赖传统的农民式的土地保障，他们要求并且需要新的有效的保障方式。正是在这种情况下社会保险制度得以产生，一方面它可以满足工人的需求，另一方面则可以作为控制工人阶级的有效手段。德国铁血宰相俾斯麦是推动建立社会保险制度的重要人物，统一德国后，他对工人阶级采取“胡萝卜加大棒”的政策，认为社会保险制度是控制社会的有效手段。“一个期待着养老金的人是最守本分的，也是最容易被驯服的”，伤残保险和养老保险是削弱革命的投资”。德国率先于1883年、1884年、1889年分别颁布了《疾病保险法》《工伤事故保险法》和《养老、残废、死亡保险法》，成为世界上第一个广泛建立社会保障的国家。

继德国之后，奥地利和捷克都于1888年立法实施医疗保险，挪威于1890年、1892年和1894年先后立法实施医疗保险、养老保险和工伤保险，匈牙利于1891年建立了医疗保险制度，丹麦分别于1892年和1898年建立医疗保险制度和工伤保险，比利时于1894年开始实行医疗保险，意大利于1898年实施强制性工伤保险及老年和残废保险，法国也于1898年建立了工伤保险。

英国和美国在建立现代社会保险制度时，也有几个重要的推动因素。如英国受到第二次工业革命、工人运动和老年问题等因素的影响，美国则受到社会进步运动和大萧条的影响，而领袖人物在推动社会保险制度建立的过程中更是作用明显。从中可以发现社会保险制度的建立基本都受到经济发展、阶级运动、意识形态等几个重要因素的影响。

总结从救济时代到社会保险时代，可以发现社会福利发展的动力主要来自以下四个方面：一是工业革命与社会转型。资本主义发展、工业革命推动了早期济贫制度的产生，但也同样导致济贫制度的无效，并推动了现代社会保险制度的产生。工业革命还带来了社会的转型，农民的减少、工人阶级的出现、社会问题的增多等，也带来较高的经济增长，也使社会保障制度的建立有了基础。二是工人阶级运动。德国首先建立工人保险制度与德国一直以来工人运动高涨有关，其随后社会保障制度的发展也受到法团主义的强烈影响。就英国而言，工人阶级及其相关组织的反对和推动也影响了其社会保险制度的建立，如采取免费的养老金制度。三是意识形态的影响。英国社会保险制度的建立受到当时流行的意识形态以及执政党意识形态的重要影响。如受到自由党意识形态的重要影响，养老保险、失业保险与健康保险都是在自由党执政时期产生的。美国则受到国家干预主义的重要影响，其自由放任的思想在“一战”后和大萧条时期逐渐让位于凯恩斯的国家干预主义，布雷森顿会议后，凯恩斯主义开始为西方国家普遍接受，并成为其指定政策的重要依据。四是利益集团压力与博弈。社会福利政策的产生历来都是利益团体相互博弈的产物，在自由主义奉行的资本主义国家更是如此。工会组织、行业协会、商业保险团体、互助会、雇主等都是影响社会福利的重要利益相关者。如1911年6月11日，劳合乔治在伯明翰风趣地说“目前我是个缓冲物，医生们说6先令不够，就打我脑袋的一边。互助会说‘你也敢给我们这么多！'，然后我的脑袋的另一边又挨揍了，我在他们中间只能以基督徒的温顺来接受，这是政治家的个性。”

四、福利国家时代

英国是第一个宣称福利国家建成的国家。1942年，英国发表了在社会保障史上非常著名的《贝弗里奇报告》，奠定了英国社会保障制度改革的基本原则。报告指出改革的三大原则是：改革应该是考虑英国整体利益的革命性变革；改革应该综合性的解决包括贫困、疾病、无知、肮脏、懒惰；改革必须通过国家和个人的合作来实现。

1944年，英国政府发表的《关于社会保险的白皮书》，接受了贝弗里奇报告中的改革原则。1946年新的国民保险法通过，保险采取强制性缴费制度，规定年龄在达到离开学校与领取养老金年龄之间的每一位英国人都必须要缴纳保险费。1948年，英国又颁布实施了国民救济法，作为社会保险法的补充。同年还建立了新的免费的国民健康法。这样，国民保险法、国民救济法、国民健康法以及其他与1945年建立的家庭补贴法、工伤法等一起搭建了战后英国完整的社会保障体系。1948年，首相艾德礼自豪地宣布：福利国家的基础已经很好地、真正地确立起来。在其他国家，战争的危机同样也焕发起民众对国家干预的期望，凯恩斯主义在世界取得了它毋庸置疑的正统地位。“二战”后，许多国家相继宣布建成福利国家，即使是一向崇尚个人自由主义，反对政府干预的美国在“二战”后也不断地扩大它的福利开支与覆盖面。

总结来看，福利国家建成的基础主要有以下三个方面：第一，经济基础。福利国家尽管是“二战”后建成的，但是其所依靠的却是资本主义二百年的经济基础。工业资本主义逻辑基本属于这一思路，认为随着工业化和城市化的发展，所有的国家都必将产生相应的社会保障制度以应对现代社会问题。第二，社会阶级力量。福利国家的产生绝不是自然的结果，而是各种社会力量推动的结果。不论是此起彼伏的工人运动、女权主义运动，还是各种利益集团所推动的运动与政策转变，都影响了福利国家的建成。第三，意识形态。即国家干预主义的影响。

五、福利改革时代

“二战”后建立起来的福利国家制度本身就蕴含着许多不稳定的因素，如英国免费的医疗制度在实行几年后就出现财政支出的巨额增长，统一标准、统一津贴的养老金制度也给政府带来沉重的负担。“二战”后的30年，英国经济发展较为平稳，无论是保守党还是工党政府都对社会保障制度的津贴标准进行了提高，其他社会保障制度也进行了一些调整，如建立与收入相连的养老金制度等。

福利国家体系在20世纪80年代受到了巨大的冲击，以英、美为代表的主要资本主义福利国家都开始削减福利开支、紧缩福利计划的高潮，一些社会民主主义类型的福利国家如瑞典也进行了福利的缩减。这场危机的原因非常复杂，大致与以下几个方面有关：

一是经济压力。20世纪70年代两次全球性的石油危机导致西方发达国家的经济增长速度大幅下滑。石油危机所引发的全球性的经济危机不仅使福利国家的经济增长难以维系日益扩张的福利体系，同时还带来日益攀升的失业率，愈发加重了福利支出的负担。在整个70年代，福利国家体系由于失业率的攀升、人口老龄化的加剧和医疗保障费用的增长而变得日益庞大。

二是全球化。1974年和1979年美国和英国相继废止了资本控制制度，汇率也不再是固定的，全球性的资本和货币自由流动开始加大。全球化不仅使国家宏观调控经济的能力受到了挑战，也直接影响了福利国家的税源，因为资本的自由流动使企业规避本国的福利约束成为可能，相应的也带来就业岗位的减少。因此，失业、救济与财政收入下降之间产生了较大的张力。

三是福利引发的负面效应。福利所引发的社会负面效应也是经常被人诟病的危机之一，如依赖心理、福利不公平和自愿性失业等问题。“从摇篮到坟墓”的福利国家制度影响了个人工作的积极性，产生不工作也可以得到社会福利的心理，因而带来就业率低、劳动效率下降等后果，同时对传统的家庭等非正式社会支持网络也有一定程度的挤出效应。

四是新自由主义。20世纪后半期，凯恩斯的国家干预主义日益受到怀疑，以弗里德曼和哈耶克为代表的自由经济学家们的思想开始重新受到重视，他们抨击国家干预破坏了自由市场经济，损害了个人自由，主张社会保障的最小化，主张自由放任，减少国家干预。1979年，撒切尔上台，1981年里根执掌白宫，代表新自由主义在政治领域开始占据主导地位。他们开始大刀阔斧的福利改革。

福利改革的表现主要涉及以下两个方面，一方面是直接或间接地缩减福利，包括直接削减支出、降低福利水平、延期支付、缩短资助时间、减少福利项目、通过更具选择性的目标定位减少覆盖面等措施；另一方面是直接或间接提高税收水平。老龄化的加剧迫使越来越多的国家开始改变现收现付制的筹资方式，向累积制或部分累积制发展，这要求劳动者必须为自己未来的养老储蓄，这部分储蓄通常采取强制性的形式。与此同时，要求企业为职工缴纳职业养老金，主张国家、企业和个人责任的共担，缓解政府养老压力。理论上讲，提高缴费工资的基数和保险税率，都会达到增加保险收入的结果，而这两种方式美国政府都采取过。如1960年，养老、残废和遗嘱保险的综合税率为3%，但在1980年则上升至6.13%，从1990年开始，税率已高到7.65%。1970年缴税最大工资基数为7800美元，1996年则增加到62700美元；最后是重新重视效率，包括在福利改革中引入市场竞争机制，强调市场和个人作用。主要措施就是实行私有化。

六、福利国家的重构时代

20世纪80年代以来的福利改革并未摧毁福利国家，实际上它也并未真正带来福利开支的明显下降和福利效率的提高，事实上由于福利刚性的存在，民众对国家或政府的期待始终没有减退。

20世纪末经济全球化速度的加快，使人类生活的动荡反而更加增强，福利的退缩在短期内尽管减轻了压力，但却面临日益严重的社会问题，并最终放缓了经济发展的速度。对新自由主义的反思也开始增强，第三条道路的理念出现，开始强调积极的社会福利，重新思考经济发展与福利政策之间的关系。最近几年，全球福利改革呈现出更加多元与复杂的特征。以美国为例，奥巴马的医疗改革使国家干预变得十分明显，激起了强烈的政治反弹；以英国为例，布莱尔政府的福利改革，则使国家的角色正在变得越来越消极。2017年1月20日，刚刚宣誓就职的美国总统特朗普签署第一份总统行政令，暂停奥巴马医改法的继续扩大，推迟实施奥巴马医改法案中任何可能给州政府、医保提供方、家庭和个人带来“财政负担”的条款。许多人怀疑特朗普的上台将会“终结”美国信奉已久的自由主义与个人主义，美国未来的福利改革走向可能会逆转。

七、总结

从西方社会福利体系变迁的主要轨迹来看，国家福利责任的变动轨迹受到多种原因的复杂影响，导致其责任范围和强度也出现起伏不定。尽管总体而言由于福利刚性的存在和现代化国家的发展要求，完善的福利体系始终是所有国家的追求，但由于社会经济形势的变幻，福利体系的“适宜性”总在进行不断地调整。

历史地看，西方国家福利改革中的重要影响因素依次为经济发展、福利需求、福利意识形态和阶级力量对比。从此前的“制度—结构”分析框架来看，这些主要是外部影响因素，影响了国家福利责任的基本走向，即“收缩”还是“扩大”。

经济因素的影响首当其冲。在本节中我们看到，济贫法的产生、社会保险制度的建立和现代福利国家的构建都受到资本主义发展、工业革命的重要影响，是经济发展对社会变革做出的时代要求。而20世纪80年代以来的全球福利改革则受到经济危机的重要影响。经济发展既可以通过“财政能力”这一内部影响因素对福利改革产生影响，也可以对公众福利需求、福利文化和阶级力量对比发挥重要影响，既是外部影响因素中的核心要素，也是影响其他因素的一个重要变量。

国家的合法性来自于对其公众需求的有效回应，因此社会福利需求成为影响国家福利责任的另一个重要变量。社会福利需求会随着社会经济形势变化而变动，对政府的福利行为、经济行为都有重要期待，并通过阶级力量的对比最终对政府的组织目标发挥作用。在本节中，福利国家的建立与战后人们对和平、稳定、安全的生活期待密切相关，德国社会保险制度的建立更是直接回应由于资本主义发展而产生的失业、贫困、伤残等各种社会问题。

福利文化一部分表现为公众的福利需求，如对政府角色的期待和对个人责任的认识，更重要的则在于社会主流福利意识形态，它对每一次福利改革都发挥了重要的舆论和价值引导作用，使得每一次福利改革更具“合法性”。这一因素的影响毋庸置疑，如在“二战”后福利国家建立和20世纪末的福利改革中都发挥了重要的作用。

阶级力量的对比实际上是不同群体之间的利益博弈，属于政治因素。在本节中我们通过德国社会保险制度的建立重点展示了这一影响。