二、地方金融监管的国际经验

（一）各国地方金融监管主要模式

由于金融体系的重要性及高风险性，各国都对其实行相对集中的监管方式。按照监管主体、职责划分和监管方式，大致可划分为如下三类。见表2。

1．单一监管模式

多数国家由单一的国家级机构（如国家监管机构）对金融业进行监督与管理，并将监管职责集中于中央层面，不赋予地方政府监管职责。采用单一监管模式的国家既有部分发达国家，如英国、荷兰、新西兰、意大利、葡萄牙、奥地利、卢森堡等，又有大部分发展中国家，如埃及、巴西、印度等。

以英国为例。英国金融制度的发展历史很长，为了适应金融全球化和欧元诞生的挑战，1997年10月英国成立了“金融服务局”，这是英国金融监管体制改革的一次重大举措，结束了英国金融业分业监管的历史。金融服务局单独承担包括股票债券市场、零售金融服务在内的全部金融业监管职责，下设金融监管部、审批执法及消费者部、行政部和管理部等。

2．多头单层监管模式

“多头”是指以国家监管机构、中央银行和财政部等多个主体实施监管职责，“单层”是指监管职责集中于中央层面，地方政府没有金融监管职责。实行多头单层监管模式的国家较多，具有代表性的有德国、法国、日本、比利时、新加坡等。

德国。1961年颁布实施的《银行法》奠定了德国银行监管的法律基础。德国的银行监管由政府部门和私人部门两部分构成。德国政府监管部门主要有联邦银行业监管局、德意志联邦银行、有价证券交易监管局、保险监管局等。私人部门包括存款保险、银行协会等。德国的存款保险由私人银行协会提供，银行自愿加入该私人保险体系，大多数银行都是这个体系的成员。德国有14家银行协会，根据三个主要的银行类型——商业银行、储蓄银行和合作银行，相应分成三个单独的存款保险体系。作为其职能的一部分，银行协会对有问题的银行提供帮助并对破产银行进行清算。此外，政府监管部门在制定银行法律、规章和发放银行执照时必须与银行协会协商。在地方金融监管上，德国联邦金融监管局不在各州设立下属机构，各州金融机构日常经营活动的具体监管，由德意志联邦银行在全国9个地区设立的办事机构和这些办事机构下属的118家代为承担监管的日常事务，并负责将监管的情况向金融监管局报告，由其做出最终决定。

法国。法国对银行业的监督和管理权集中于中央政府。在中央政府内，具体由多个部门负责银行体系的监督管理，这些部门包括财政部、法兰西银行、国家信贷委员会和银行管理委员会。此外，法兰西银行协会和金融机构同业公会是监管当局与金融机构之间的纽带，在监管过程中发挥着重要作用。

日本。日本是以金融厅为核心，中央银行和存款保险机构共同参与的金融监管体制，对地方金融机构实施双重监管。日本金融厅负责对银行、证券、保险等各金融市场的统一监管，以实现金融监管一体化；与财务省一起共同对金融机构的破产处置和危机管理进行立案。其监管模式是以职能监管为主，对不同性质类别的金融机构进行分业监管。由于日本金融厅在地方没有设立分支机构，其直接监管对象主要是大型金融机构，并且以监管金融机构总部（一级法人）为主。对于地方性的中小型金融机构的监管则由财务省下设的地方财务局以接受金融厅委托的形式代为实施，检查的重点是地方金融机构遵守法律的情况、风险管理情况等。

3．多头双层监管模式

“多头”是指在一个国家中有多个履行金融监管职能的机构，“双层”是指中央政府（如联邦政府）和地方政府（如州政府）两层。在这一模式下，地方政府一般拥有较全面的对辖区内金融机构的监管职责。联邦制国家，如美国、加拿大等实行多头双层监管模式。

美国。美国联邦政府和各州政府都有权对银行发照注册并进行监督管理，从而形成双线监管设置模式。联邦一级设有多个金融监管部门或机构，包括联邦储备体系、货币监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、联邦住宅贷款管理总局等。对银行业的监管由联邦监管机构和州政府有关管理机构组成，它们各自负责某种或某几种业务类型机构的监管。美国各州所设银行管理部门，通常称为州银行委员会或银行局，负责管理州立银行和其他类型的金融机构。各州金融管理法规都规定了全面的监管职责，州立银行必须遵守州的金融管理法规，如果获得联邦存款保险公司或者联邦储备体系会员银行的资格，该银行还必须同时遵守相关的联邦法规。

美国社区金融服务主要适用于《社区再投资法》。根据该法案，联邦银行、州立银行、储蓄机构和其他贷款机构，在符合稳健经营的条件下，需满足地方社区的信贷需求，有效提供金融服务。监管机构对该法案管辖内金融机构制定详细的考核标准，考核标准覆盖投资、消费以及社区金融服务等多个方面；监管机构不干涉银行的正常决策，由银行自行决定在何地开展业务，如何设置信贷业务标准；银行完全按照自己的决策流程选择有吸引力的区域和客户细分开展业务。金融监管机构将评价结果分为优良、满意、有待改进和完全未遵循四个等级。等级高低将直接影响金融机构的经营和发展，如获得联邦存款保险、设立新的分支机构、与其他金融机构的合并、资产重组等。

对于不吸收存款类的贷款机构，属于州立管制，不存在联邦管制，很多州对贷款机构的监管由州政府的银行监管部门负责，也有一些州为州务卿办公室、企业登记部门等，监管部门有权审查和批准牌照申请、指导年度审查或者被许可人的检查、接受和审查年度报告、申请强制执行、调查消费者投诉。在监管方面，对消费贷款公司的监管要求远远高于商业贷款公司，从事消费类放贷的公司必须有州放贷牌照，而商业性放贷公司则一般不需要牌照，有的州也监管商业性放贷公司，但仅限于小额商业贷款。并且与银行不同，此类机构没有指定专门的破产法或清算法，因此在市场退出时，可依据州或联邦法律清算。

加拿大。加拿大建立的是联邦和省分权、分业监管的“两级多头”金融监管体系，银行业和保险业监管权归联邦，证券业由省政府主导，允许行业自律组织发挥作用。其金融监管体系由加拿大财政部、加拿大银行、金融监管局（OSFI）、存款保险公司四家联邦监管机构和各省级金融管理机构（金融服务委员会和证券委员会）组成。

在加拿大，联邦金融监管机构与省级金融管理机构之间具有明确的分工和协作关系。联邦金融监管机构负责所有银行、联邦注册的保险公司、信托和贷款公司、合作社协会以及联邦退休金计划的监管，其中财政部负责立法，金融监管局负责具体监管，加拿大银行负责货币政策，存款保险公司负责存款保险，金融机构监管委员会、高级顾问委员会和存款保险公司董事会负责各联邦监管机构之间的政策协调。地方金融监管机构负责证券公司（包括交易商、共同基金和投资顾问）、信用社，地方省注册的信托、贷款和保险公司，以及所有信托公司和保险公司市场行为的监管。如联邦注册的金融机构在各省设立分支机构，则必须先经省政府金融管理机构同意。

（二）各国地方金融监管体制共同特点

1．金融管理体制与本国政治经济体制密切相关

各国监管体制是在特定历史条件和政治体制下形成和发展的。美国和加拿大的多头双层监管体制是与其政治经济结构比较分散的联邦制国家政体一致的，比较适应其地域辽阔、金融机构数量多而情况差别又很大的国情。1999年混业经营后，美国金融监管仍维持了一种以功能监管为主，同时具有机构监管特征的多头监管模式。日本对金融实行一元化的管理，是同其经济、政治和文化的集权传统分不开的，也是同二战后日本经济发展进程相适应的。同时，在市场和金融发展的不同阶段，监管体制也根据环境和形势的变化进行相应调整。

2．对正规金融机构与非正规金融机构的监管有显著差异

一般来说，正规金融机构经注册，受银行监管部门的监管。正规金融机构包括公共银行和私人银行、国有农业和农村发展银行、合作银行、微型金融机构以及一些特殊目的的金融机构（如租赁公司、住房和消费金融公司）和提供支付服务的公司。

非正规金融组织不受监管部门监管。在大部分国家，协会等民间组织以及私人借贷者等非正规金融组织都没有经过注册，没有银行执业牌照，监管部门不承担监管责任。在正规金融和非正规金融之间，还存在半正规的金融形式，如非政府组织和小的金融合作组织，这些机构部分有合法的地位，也经过注册，但一般不受银行监管机构的监管。

3．专业监管或自律为主，地方政府干预较少

地方金融由于具有直接面对市场的特点，是国家整体金融活动的微观表现。因此，多数国家地方金融监管主要依赖专业金融监管部门或自律性协会组织，通过针对性强、专业化和市场化程度较高的专业监管或自律来规范地方金融活动，而作为地方行政主管机关的地方政府往往较少直接或隐性干预，也较少通过行政力量影响甚至决定地方金融机构的具体金融活动。

4．政府监管和非政府服务机制相配合

地方金融监管由于其面对的多数是具体地区、具体人群的金融服务需要，因此往往在监管或者服务方式上一定程度上区别于中央金融监管体系。一方面，由地方金融管理部门或中央金融监管分支机构作为政府监管窗口，对金融业务准入、金融业务合规等进行监管；另一方面，由行业协会、存款保险公司或基金等半政府或非政府合作组织在业务开展、网络共享、资金结算、协调服务等方面发挥协同作用。

5．国际金融监管改革重在防范系统性风险

在2008年全球金融危机中，无论是分业监管的美国、欧盟，还是混业监管的英国都没有幸免，因此美国、欧盟和英国近期出台了金融监管改革方案，反映了全球金融监管发展的普遍趋势，主要内容包括：

（1）强调关注系统性风险的重要性，加强宏观审慎监管；

（2）强调全面监管理念，扩大监管范围，将金融系统中所有重要的金融机构、金融工具和金融市场涵盖在内；

（3）实施薪酬机制改革，认可并实施金融稳定论坛有关薪酬的最新原则；

（4）改进应对危机的手段，加强危机管理，要求银行在经济良好周期储备充足的缓冲资本；

（5）促进国际监管标准的统一与协调，加强国际监管合作等。