从管理到治理：西部民族地区的灾害应对实践研究

南开大学 叶宏 姜流

关键词：西部民族地区 灾害管理 治理

 

我国西部地区气候与地质环境条件较为脆弱，历史上自然灾害多发、频发。同时，西部地区有51个民族，是中国少数民族分布最集中的地区。目前，自然灾害的影响已经成为西部民族地区发展相对滞后，部分农村人口贫困和返贫的重要原因。由于自然灾害的影响与西部民族地区的资源利用、资本分配、社会公平和政治稳定有着极为密切的关系，有关灾害应对策略的研究就显得十分必要。本文主要关注2008年“汶川地震”以来，西部民族地区灾害应对从应急管理逐步发展到风险治理的策略改变，并尝试提出灾害风险治理中的角色分工与介入的合理时机和路径。

一、西部民族地区灾害形势及影响

（一）西部民族地区灾害形势及原因初探

从2000年至今，近16年的“西部大开发”给我国西部经济发展带来了飞速变化，但是，自然灾害的影响仍是部分地区发展的主要障碍。我国广袤的疆土以及区域特殊的生态环境和社会经济发展状况，使得自然灾害的发生呈现时间和空间上的分布规律。在西部民族地区，灾害频发则主要由脆弱的自然生境、全球气候变暖和人类活动等原因综合造成。

1．脆弱的自然生境导致自然灾害多发。西部地区地貌复杂，地质环境条件十分脆弱，是地震和地质灾害的最易发区。从气候上看，西部地区跨越了从寒带到热带的多种气候带，几乎所有气象灾害都有发生，且常常多灾并发。从灾害的发生频度和影响看，干旱、暴雨洪涝、低温冷冻、冰雹、沙尘暴等气象灾害，地震、泥石流、滑坡等地质灾害，是西部主要的自然灾害。

2．受全球气候变暖影响造成的极端天气事件激发。以西北为例，近30年来，气候的暖湿化发展已经对西北干旱区的生态和环境产生了明显影响，表现为河流的径流量增加、大部分内陆湖的水位上升等。近二三百年来，由于气候变暖，分布在青海、西藏、甘肃以及新疆的内陆河冰川正呈现全部退缩的状态，增加了洪水和泥石流的暴发概率。同样的情况也发生在冻土上，而冻土的退化正在使建于其上的公路、铁路等面临严峻的挑战。

3．人类生产和发展活动造成的影响。近百年来，在全球工业化及城市化的大背景下，人类对自然环境的改造和利用已经超越了历史上数千年的进程。不合理的资源开发，已对地球环境造成了不可逆转的破坏，成为自然灾害的诱发因素。其实，这样的例子从发达的资本主义国家到亚非发展中国家屡见不鲜，而加速城市化进程的中国西部也正在承受环境恶化带来的后果。比如，西北的能源比较丰富，能源开发的过度和无序导致了土壤次生盐碱化、沙漠化；而在中国西南地区，干旱、区域性洪涝和石漠化也呈现出越来越严重的趋势。

从上述分析可见，西部民族地区自然灾害频发一方面与复杂多变的地质和气候相关，另一方面，全球气候变暖和人类活动影响已成为彼此关联的重要诱因。中国尚处于现代化进程中的加速度阶段，虽然，在近期的国家治理方略中，已经凸显了环境评价的重要作用，但是全球化带来的巨大影响还是让持续大规模开发的西部地区付出了发展的代价。

（二）西部民族地区灾害影响与特点

1．灾害频发直接影响到区域经济、政治、社会和文化发展。据国家统计数据，2015年全国15次5级以上地震主要集中在云南、西藏和新疆等西部省区。2016年以来，新疆和兵团连续遭受冰雹和强沙尘天气，农作物受灾面积和绝收面积均占全国风雹灾害总损失的5成左右，区域受灾较重；5月，我国大陆地区共发生5级以上地震4次，均发生在云南省和西藏自治区。可见，灾害频发成为西部民族地区的常态，严重阻碍了区域稳定，经济和社会的良性发展。在已公布的国家级贫困县中，民族县约占贫困县总数的40%，其中，自然灾害的影响是西部民族地区发展相对滞后，农村人口贫困和返贫的重要原因之一。

值得注意的是，民族地区的自然灾害不仅带来严重的经济损失，也势必对边疆地区的政治稳定造成不利影响。综观中国历史，绝大多数的农民起义、地方冲突等多是有较为大型或长期的自然灾害为诱因。而在我国西部边疆，至今仍存在一些社会问题和不安定因素，且境外势力也在不遗余力地渗透相关地区。在这样的社会背景下，保障广大少数民族群众生命和财产安全是区域社会稳定的前提，是各级政府义不容辞的责任。

此外，自然灾害对少数民族传统文化的破坏和影响不容忽视。比如，“汶川地震”就造成了羌族非物质文化遗产传承人的大量伤亡，大批通晓羌族语言和历史文化的羌人遇难，大量羌族文物和文史资料遗失和毁坏，使羌族非物质文化遗产的保护和传承造成了巨大的损失。正是由于少数民族分布区域的生境脆弱性，以及社会文化方面的脆弱性，使我国西部广大民族地区承受和防御灾害的能力比较差。

2．自然灾害影响的延伸性以及跨区域灾害应对挑战。首先，西部民族地区的重要区位使灾害影响会出现扩张和连锁反应。从地理区位上看，西部民族省区均位于我国重要江河的上游，比如金沙江、怒江、澜沧江、黄河等，地震、洪涝等造成的江河上游灾害，将直接影响到中下游大中型城市及沿岸乡村的安全。同时，在一些主要产能地和交通枢纽，自然灾害也给能源输出、基础设施建设等造成不利影响，形成发展停滞的连锁反应。

其次，由于自然灾害常常跨行政区发生，这就对当下的“行政区行政”管理体制提出挑战。从联合国人道主义事务协调办公室多年进行的人道主义救援经验来看，面对自然灾害，没有一个单一的机构可以应对所有的需求。灾害问题业已突破行政区划的界限，成为区域性公共危机，跨国界、跨区域、跨领域的多元参与、协同治理成为必然。而我国既有的灾害应对模式已经不能适应灾害频发的新形势，而针对西部民族地区，更具针对性和可行性的灾害管理机制亟待形成。

二、国内外灾害管理理论研究与实践

（一）国外相关研究述评

灾害管理概念的提出基于全球范围内灾害多发和国际防灾减灾实践。由于各国灾害类型的差异，在防灾减灾研究与实践方面也体现出特色各异。比如，日本侧重于地震灾害的研究，出版了一系列地震研究方面的著作；东南亚各国在台风、海啸等的防御方面有过一些著述；美国除了自然灾害应对以外，对于涉及国家安全的恐怖势力投入了更多的研究和关注，将反恐列入减灾的范畴；饥荒则是如英国、意大利等欧洲国家的历史阴影。

为了唤起全人类对于防灾减灾的重视，共同应对自然灾害的挑战，1987年12月，第42届联合国大会通过决议，将从1990年开始的20世纪最后十年定为“国际减轻自然灾害十年”，简称国际减灾十年（IDNDR）。IDNDR战略提出后，世界各国纷纷进行了更多减灾领域的综合研究与区域实践。灾害管理的相关研究与实践也是这个时期的产物。

在概念的界定上，尼克·卡特（Nick Carter）在《灾害管理手册》（1993）中称，灾害管理是试图通过对灾害事件进行系统的观测和分析，改善有关灾害防御、减轻、准备、预警、响应和恢复政策的一门应用科学，其主要目的是利用科学的方法和合理的手段来调度或整合社会资源以降低人类面临的灾害风险并减少生命、财产和经济的损失。不过，在有关灾害管理的研究中，灾害管理的体制化和结合社区减灾能力提升的可操作性才是西方研究中的重点。其中，最受关注的就是美国和日本的模式，一方面是因为这两个国家的自然灾害多发，另一方面是美国和日本在灾害应对中较多体现了人性化、制度化、结构化，对很多国家具有借鉴意义。其中美国的“防灾社区”建设和日本的灾害管理体系备受推崇和借鉴。综合来看，美国的“防灾社区”建设体现了灾害发生中对于人的关怀，通过更为精细的设计提升了社区的综合减灾能力。无论是“备灾工具包”的设计，还是社区减灾教育中对于心理层面的关注，都具有更为人性化的特点。这也使得减灾理念容易获得美国公众的认可，更利于在社区层面推广。但是，这种模式的受体更倾向于城市社区以及经济上比较富裕的社区，而贫富差距造成的两极分化和种族歧视导致的区域发展差距，使美国的“防灾社区”建设并不能实现真正意义上的全面推广和对每个人的关注。日本的灾害管理体系，是一套从中央到地方的防灾减灾全局管理系统，并把社区层面的减灾规划放在了和政府减灾规划同等重要的地位上。表面看来，日本的灾害管理体系无懈可击，但是仍存在着不少问题。比如，对于气候和环境变化的人为影响并未引起足够的重视，即便有着完备的灾害管理体系，也不能避免由于人为干预而导致的气候变化、环境恶化乃至灾害规模的升级，2011年的福岛大地震就是一个惨痛的教训。除了美国与日本外，德国也在灾害管理问题上较为关注，并把文化、宗教、移民等问题关联到灾害应对的综合策略中；泰国、菲律宾等东南亚国家均在社区层面的灾害管理上有着丰富的实践，但还缺乏更系统和有推广意义的灾害应对战略规划。

（二）“汶川地震”以来的中国灾害管理研究

受到国外灾害管理的影响，中国的相关研究在21世纪初开始涌现。在“汶川地震”后，如何建立本土化的灾害管理体制获得学术界的普遍重视并逐步发展起来。

对于灾害管理概念的理解，国内学者基于对西方模式的反思提出了自己的想法。比如，叶耀先在2006年就已经在研究中提及灾害管理的概念，包括灾前的减灾、防备、预报、预警和应急；灾后的应急、恢复和重建。罗军飞、李好提出了灾难管理，他们认为，灾难管理就是要通过在政府系统内设置的专门灾难管理机构，利用灾难科学的理论，研究如何通过行政、法律、经济、教育和科学技术等各种手段，对破坏环境质量的活动施加影响，控制、约束和引导人们对灾难的反应与有关减灾的行为；协调有关减灾的各个区域、部门与环节；影响和改善人们的减灾观念；规划与调整减灾事业的发展目标与相应的背景条件；设计、组织、决策与指挥有关减灾的重要活动，或通过诸如此类的其他方式达到调节整个社会经济可持续发展与防灾减灾的关系，提高减灾效益的目的。在邹铭等（2010）的研究中，进一步区分了灾害管理和灾害风险管理的不同，并指出自然灾害风险管理是各级政府的重要职责和社会建设的重要内容。李宁、吴吉东在《自然灾害应急管理导论》（2011）中提出，灾害管理指的是灾前和灾后等各个阶段“通过一系列技术方法和手段，改善有关灾害防御、减灾、备灾、预警、响应和恢复能力的一门应用科学，其主要目的是利用科学的方法和合理的手段来调度、整合或协调社会资源，减轻社区或社会的脆弱性以及应对灾害的能力，降低人类面临的灾害风险，最大限度地减轻灾害给人类造成的生命、财产和经济的损失。……灾害管理从过程分为灾前风险管理，灾中应急和救助管理，灾后恢复管理。”丁志刚在《灾害政治学》（2015）中提出，灾害管理是指“一个国家的政府为应对自然灾害的侵袭与破坏，基于最大限度地减小灾害所带来的影响，同时维护公共利益并保护其国民的人身及财务安全而在灾前、灾中、灾后的全程中更多地采取行政、法律、经济等手段而进行的宣传、教育、规划、组织、指挥、协调、技术指导等管理与控制行为。灾害管理体系是有关灾害事件管理工作的组织指挥、职责、预防、预警机制、处置程序、应急保障措施、事后恢复与重建措施以及应对灾害事件的有关法律、制度的总称。”从上述概念中不难发现，我国的“灾害管理”概念主要侧重如下层面：首先，灾害管理与政府职能相对应。从这个视角来看，灾害被视为客体，而各级政府被看作是能够管控灾害并协调资源配置的行为主体，通过合理的对策及干预，降低灾害发生的风险及灾后的社会影响、经济损失等。其次，几乎所有的概念都强调了对灾害发生的周期性和阶段性要有整体认识，对应灾害发生前、发生时、发生后的不同阶段，分别采用减灾、备灾、预警、应急、救灾和恢复重建等应对策略。再次，灾害应对需要科学的方法、先进的技术作为指导，目标是减轻或降低灾害的影响。最后，学者们普遍认为，灾害管理应该形成体制建构，并在法律和制度上加以完善。

在已有研究中，很多学者把注意力放在了本土化灾害管理的问题和制度建构上。尤其是围绕西部民族地区几次大型自然灾害，学者们提出了有关灾害管理体制建构的对策建议。比如，贾晓娟等分析了在玉树地震前后，政府危机管理面对公众危机时的困境，在这项研究中，政府仍然被作为灾害管理的主体被问责。在对鲁甸地震的研究中，思康认为，政府是地震灾害治理的主导力量，政府以外的多元主体是政府的重要补充。多元参与的地震治理机制，需要从制度设计、机构建立和参与主体素质塑造三个方面进行。许玲燕等通过对云南旱灾的研究后提出，对于旱灾这样日益常态化且损失严重的自然灾害，从管理理念、制度体系、预警与调度系统、科技支撑水平、应急水源和应急服务及灾后补偿保障等6个方面提供了对策建议。这时的研究，已大量出现倡导公众和社区参与灾害管理的声音。比如，关贤军等提到要建立社区层面的灾害管理机构、组建长期志愿者队伍、加大基层宣传和防灾演练的力度、健全社区急救体系等，并对每个内容中基层政府和社区居民等的权利和义务都进行了详细地说明与定位。朱晓丹的《农村社区减灾的问题与对策——以川甘陕三省五村为例》（2011），通过五个农村社区的问卷调查，分析了当下农村社区防灾减灾中主要存在的基层防灾减灾管理的欠缺，公众防灾减灾意识淡薄等问题，在对策建议中提出要将减防灾与农村发展相结合，并倡导社会共同参与。还有一部分研究，专门分析了灾害管理中社会组织的职能，比如《汶川大地震社会响应研究丛书》（2009）等，多为针对救灾和应急行动而言，是社会组织参与大灾救助后的反思性回顾。笔者基于西部民族地区的“参与式社区灾害管理”项目实践，曾指出“要把社区列为防灾减灾建设的重点，将 ‘社区灾害管理’理念进行本土化调试，并纳入社区发展的总体规划（2011）”。

通过国内外相关研究的对比可以看出，国际经验重在探索更具操作性、更为人性化、细节化的防灾减灾对策，通过社区脆弱性的防控和社区能力的提升规避灾害以及其他危机事件造成的社会影响。中国的相关研究可以说是大的自然灾害促成的，虽然已有多学科领域专家学者都对相关研究投入了关注，但是已有研究仍然受到西方研究的束缚和学科壁垒的限制，在灾害应对的系统性，所提策略的可行性和社会动员的指向性上思路还较为局限。在灾害治理的主体、范畴、外延、层级等方面有待进一步深入。

三、西部民族地区灾害应对策略的转变

党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了要以“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”为总目标。灾害管理从一开始就是国家管理的重要组成部分，伴随着中央政府执政理念从“社会管理”向“社会治理”转变，灾害管理也做出相应的改革和调整。

（一）从重视灾后工作到灾前预防

在“汶川地震”以前，我国同许多国家一样，在灾害应对中倾向于“忽略灾害常态与预防阶段，并且对灾后重建与社区发展重视程度相较于紧急救援和临时安置阶段低。”也就是说，在已有的灾害应对实践中，从执政者到社会公众，都把注意力放在应急救灾阶段。在“汶川地震”以后，社会各界对于社区重建和发展有了更多的责任感，对于减灾和备灾等环节也逐渐从与单一的政府行为转变为多方关注、多元参与。

回应十八届三中全会提出的有关“社会治理”理念，灾害管理的一个必要转变就是让灾前的监测预警、社区减灾能力建设等方面的工作和灾后的救助与重建工作受到同样的重视。社会治理最显著特点就是源头治理，从根本上解决问题、预防问题、促进服务对象的发展。如果预防在先，通过人性化、个别化的服务细致地做好防灾减灾工作，当灾难真正来临时，人们就会有所预见、有所准备，可以把损失降到最低，最大限度地保障生命和财产安全。

（二）从行政区管理到跨区域府际合作

20世纪七八十年代开始，在全球范围内，中央政府与地方政府之间正在形成新型合作关系，即府际合作关系。总体来看，在公共管理领域，对于地方政府间合作的研究始于20世纪90年代。根据西方学者的相关论述，府际合作治理的基本目标大致可以归纳为四个方面：促进政策的传送；通过建立整合机制，发展政策能力；通过协同合作，建构社会资本；创制备选的政策工具。国内有关府际合作的研究始于21世纪以来，受欧美等国家区域治理经验的影响，我国关于府际关系的著述日渐增多。

有关灾害应对中的府际合作，我国已有过一些有益的实践。在2008年以后，西部民族地区就出现了以“对口援建”为主的政府间合作。当然，这些合作主要表现在重建和社会规划发展等领域，后被称为“中国式重建”。这种有中国特色的对口支援可以说是一种横向财政转移支付形式，是一种成功的风险分担机制。类似的重建模式在玉树地震、芦山地震等自然灾害中被仿效、复制，促进了经济发达地区与民族地区的联系与互动。从合作助力上看，已有的灾害府际合作主要由上级政府推动形成。由于政府层级间存在领导与被领导的关系，因此上级政府尤其是中央政府推动的府际合作目前在灾后重建中最为常见。

（三）从政府主导到多方参与

受政府管理体制所限，已有灾害管理体系普遍为“条块分割行政管理体制，并形成了各自为政的单一灾害管理模式，不利于统一指挥和调度”，因此造成了“缺乏统一、协调及有效的应急管理体制和机制，看似各司其职的灾害管理体系，在面对重大灾害及群灾齐发的复杂局面时，却无法形成统一应急力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的资源”。

在灾害频发的新形势下，灾害应对要更加强调不同级别政府部门、社会及社区其他要素之间的分工和配合，才能更好地契合“社会治理”理念。治理理念，受到西方从government到governance转变的启发，即区别于单一主体的管理模式，治理指的是各方共同参与、建立在协商和某种共识基础上的共同管理，即协同共治。在《决定》中提出“改进社会治理方式，激发社会组织活力”，此处社会治理强调的是“增强社会发展活力，提高社会治理水平”和“发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。可以推知，此时的灾害应对，已经不再是由政府权力操控的管理体制，而通过引入社会组织参与、居民自治等方式，弥补政府和市场这两种公共资源在灾害发生时主要配置体系的不足，与政府和市场合作，丰富公共服务资源。

灾害的多元化和突发性决定了防灾减灾工作的主体不仅仅是政府，现代社会的防灾减灾体制应该是超越“政府防灾减灾体制”的全社会力量参与的“社会防灾减灾体制”，只有建立起政府、企业、NGO等社会组织、科研机构以及社会公众的全面防灾减灾应对网络，才能增强社会的自救和互救能力，增强社会的稳定性和抗冲击能力。

四、治理理念推动下的西部民族地区灾害应对模式探索

（一）多元参与应与灾害周期“耦合”

如前文所述，灾害发生的前、中、后不同阶段直接与灾害管理中涉及的减灾和备灾、预警与应急、救灾和恢复重建等具体工作相对应。笔者认为，对应灾害发生的不同阶段，应该有不同的责任主体、行为主体以及社会资本的积累和分配方式，同时，配合不同阶段，也应该分别体现管理制度的确定性和张力。

1．在减灾和备灾阶段，政府、社会力量和社区都应该分担职责。以往的灾害损失之所以严重，原因主要是三个方面：一是民族地区农村社区的基础设施建设尚显不足。住房结构是影响居民生命安危的重要因素。在广大民族地区因灾倒塌民房中，土木结构住房或泥草房占绝大部分。民族地区农村社区的交通、水利、通信等基础设施建设有待加强。而且，大多数社区中缺少应急避险场所和医疗卫生站，抵御突发性自然灾害能力十分有限。而随着近年来民族地区城镇人口密度的增大，更使能够建设避难所的空间十分有限。二是社区灾害预警预报体系和应急预案监管机制不健全。我国采用的是“国家—省—市—县”四级灾害救助应急预案体系，目前正向乡（镇）和村一级推进。各地预案建设普遍面临应急预案操作性不强、应用性不够的难题和困境。已有的灾害预案和规划过于宏观，对于民族地区自然生境和社会文化的特殊性关注不足，可操作性不强。三是社区民众自救、互救等常识知识普及不够。目前，民族地区普遍缺乏现代减灾管理机制，在村寨中没有专职的减灾与应急机构，在防灾减灾宣传教育、预案演练等方面投入的资金和人力有限，缺乏少数民族语言文字的相关培训和宣传资料。此外，近年来中国广大农村的“打工热”，形成了包括民族地区在内的男性劳动力大量输出。而现有的社区减灾机制缺乏对妇女参与社区防灾减灾和应急方面的相关引导和培训，以及对弱势群体的关注。在这个空白点上，政府和非政府有很大的合作空间。

2．在预警、救灾时，政府强大的资源调动能力应该在此环节中发挥主要作用。预警需要高科技的精密仪器，而救灾时技术、设备和专业人员如救援队、医生等也主要由政府调动和派遣。虽然，已看到近年来社会力量救援主动加入救灾行列，但是其专业性和对灾害特殊时期的全局判断和资源统筹仍需政府进行指导。然而，社会组织和其他社会力量在资源筹措方面的能力不可小视，比较理想的方式是在政府的统一规划下，社会力量能在此阶段加入资源筹集，或加入官方的救援队、医疗队等。社区居民并不是失能的，如何将减灾和备灾阶段居民积累的自救和互救经验发挥于灾害发生时，是灾害管理结构中很重要的一环。

3．在恢复重建中，政府、社会力量和社区应发挥不同的功能。恢复重建既包括经济和社会生活的重建，针对民族地区，又要实现历史和文化的恢复。同时，灾后的恢复重建其实也要与减灾和备灾相融合。在基础设施等的重建中，政府仍然作为宏观调控的指导者；在经济重建方面，政府应推动企业参与，并对市场进行理性引导和管控。非政府组织则在文化重建、社区能力重建中有所作为。基于对地方灾害形势和灾害影响的评估，在社区规划和建设中，实现多元参与，彼此配合，协同治理。“中国式重建”模式也应在未来回应防灾减灾的事项中逐步从“中国式重建”拓展为“中国式危机协同治理”。

（二）合作中的权能定位与协调机制创新

在我国现行灾害管理模式中，是以政府主导，相关职能部门各抓自己分管工作的模式。比如，气象类灾害基本属于气象局和气象站负责，而地质灾害则属于国土资源局负责，干旱洪涝灾害又分属于水利局下属办公室或者防汛抗洪指挥部这样的一些部门。而救灾这部分工作又始终属于民政部门。这样的管理模式虽然统一归属地方政府管辖，但是一旦发生较大的自然灾害或者多灾并发、重发时，就暴露出不同职能部门之间的合作问题。由于一些减防灾项目针对性较强，而目前地方政府分工较细，不同的灾害都有专门部门负责具体的防灾减灾工作。这也会带来各职能部门之间的沟通合作尚显不足的弊病。面对越来越复杂的灾情、多灾重发和次生灾害，如果各部门配合不够，则会产生资源浪费、项目重复等诸多问题，直接影响灾害管理效果。

在民族地区，不止灾害管理领域，经济等领域的合作组织间尚缺乏有效的合作协调机制。合作协调机制的创新与合作组织的权能定位相辅相成，共同构成区域灾害应对政策创新的基石。“汶川地震”后，多元化的民间救助成为继政府、军队之后，紧急救援中一支不可忽视的力量。政府应通过政策调整和制度设计，把社会力量引入到农村减防灾能力建设中来，这在一定程度上能够弥补政府公共管理的不足。比如，从各级政府的财政预算来看，有关减防灾的专项资金非常有限。受到资金的制约，在防灾减灾宣传教育、防灾减灾机构建设、预案演练、防灾减灾设备方面投入不足。而非政府组织拥有国际救援及减防灾经验、完备的项目运作制度和相关资金支持，可弥补政府职能的不足。在执行力和领导力方面，地方政府拥有地方行政权和政策执行权以及牢固的群众基础，在资源整合与调度、民众召集与组织上具备绝对优势，也可使外来项目的推进有政策性的保障。

因此，地方政府要把民族地区的灾害管理放在突出的重要位置上来抓。要在政策上保证防灾减灾各项工作的落实；加强减防灾各级组织制度建设，明确分工，尤其要抓基层减防灾工作的落实；加强资金监管，保证基础设施达到抗风险标准；加大宣传力度，利用媒体工具，提升民众的减防灾意识；组织开展培训及演习，提升少数民族社区主体的减灾能力。推行防灾减灾工作的一个难点是民众的参与程度。在此方面，有着丰富社区工作经验的民间组织具有很大的优势。民间组织一方面要配合政府所做的区域发展宏观规划，另一方面，要继续巩固社区活动的基础，调动少数民族群众参与社区减防灾项目开展的主观能动性。同时，在外来项目引进社区时，要更好地与民族地区的社会文化紧密结合；与少数民族民众的切身需求紧密结合；与民族地区的长期稳定可持续发展紧密结合。研究机构可以做更多的具有可操作性的策略研究，在外来经验与地方性的结合上做深做细，将这些民间灾害的减防灾知识加以总结和推广。而少数民族群众则作为社区减防灾的主体，在整合多方资源的背景下，参与到灾害管理中。

此外，资源稀缺性和相互依赖是多元参与的动因，因此，跨界信息共享是应对公共危机问题的一个重要手段。灾害治理中的多元参与，尤其需要建立跨界知识与资源的共享体系，实现网络式互动，进而促进资源的整合与优化。

（三）民族传统减灾文化传承与构建中国特色减灾文化

在当代灾害治理中，必然涉及民族自治地方与其他地方政府甚至其他民族地区的战略合作。生活在特定生存空间的少数民族往往具有相似的生态文化类型，分享独特的地方性知识。当然，地方性知识有其局限性，以羌族、彝族等传统生态文化为例，对于地震等大型灾害，在民族记忆中会以神话传说等进行传承，然而民间并没有十分有效的方法来消除灾害的影响。不过，直至今天，民族生态文化中对于自然的尊重、对于资源的合理利用、日常生活中的减灾举措，甚至宗教信仰在社会整合和灾后心理重建中仍然有其生命力和使用价值。因此，将灾害应对与文化区域对应，以加强民族地区多元参与灾害治理的文化基础。

在我国各地各民族中都有对于灾害的认知以及相关的减防灾文化传承，这套减防灾地方性知识体系如果能够整合进区域灾害治理，不但可以形成减防灾公民教育的内容，用于提高民众对防灾备灾、救灾减灾的认知和能力，必然会有助于家庭、社区防范灾害，减轻灾害的影响，还可以探索民族文化与社区减防灾的契合点，从民族文化和组织结构上考量灾害对于人类的影响。

五、结语

在西部民族地区，“地方政府+社会组织+研究机构+社区”的模式或将成为灾害治理本土化的扎实基础。灾害治理中的多元参与应与灾害周期“耦合”，在灾害发生的不同阶段，政府应主动整合社会各界有序参与，要积极吸纳公共意见，完善公众监督，并创新灾害应对中的府际合作机制。从政府的角度，要把灾害治理纳入区域社会发展的整体规划中，在政策上保证、经济上支持，并和区域经济社会发展互为前提。社会组织擅长深入基层，善于积累社会资本，应在社区减防灾能力建设上发挥作用。民族地区的灾害治理还应当包含民族文化中防灾减灾地方性知识。而少数民族群众则将作为灾害治理中的主体，在减灾备灾、自救互救、恢复重建中发挥主观能动性。而由灾害风险治理中所获得的经验也可进一步推广到西部民族地区的公共危机管理等层面。

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