公共选择：我对今后25年的希望

据报道，戈德温曾说过：“做预言是很难的，要预言未来就是难上加难。”如果我回顾我对公共选择的未来所做的预言，我发现那些预言通常都是错误的。我不会预期我现在对未来的估计要好得多。但是，编辑们要求我做一些猜测，而我也愿意承担这个义务。然而，读者应该谨记在心的是，它们只是猜测。

其实，它们可能甚至还算不上是猜测。我在本文的标题中放入了“希望”一词，以表明我真的并不打算猜测未来。我所说的是我愿意看到事情的样子。有许多事情是我愿意看到发生的，但是它们是否会发生还是个悬而未决的问题。

首先，公共选择一开始是一种革命性的科学，随着时间推移变成了一种正规科学。尽管它现在是一种进展有点缓慢的正规科学，但是我相信，它的进展比起标准的经济学和标准的政治科学还是快得多。这后两个学科在它们的增长率方面或许可以被称为低能科学（subnormal science）。我有时候认为，经济学正在倒退。

让我来谈谈我的几个愿望吧。第一个愿望是公共选择对于非民主形式的政府给予更多关注。此时此刻，我们正处于民主的历史高潮，但是坦率地说，我并不认为这会是一个永久的现象。即使在当下，这个世界上非民主的控制仍然是非常大的一个部分，尽管不到一半。从传统上来说，非民主政府一向是常见的，而民主政府是少见的。我们应该回溯那种情况，尽管我认为，我们应该回溯到民主政府和非民主政府都是常见的那一点，但是非民主政府在这两者中还是更为普遍。

无论如何，我觉得我们必须进一步研究非民主制度。今天，对于非民主制度的大多数讨论只是指出这种制度不是很好。这足够真实，但不是很有用。我们需要研究为什么他们不是很好，为什么存在不同种类的非民主政府，以及这些政府的效率如何——我认为，所有这些主题都是我们应该予以关注的。

我认为应予关注的第二个领域是官僚体制的内部安排。在指出官僚体制在很大程度上是由官僚个人的利益驱动的这个方面已经做了大量工作，但是，很难读到有关官僚体制运行情况的资料，让人不能不感到，这方面的研究还只是第一步。

当然，我们应该牢记，官僚像所有其他人一样会试图把他们自己的福利最大化，但是任何对官僚们的行为给予了细心关注的人都会意识到，这并不意味着事情的全部。当官僚们可以完全保持在无所事事的状态时，他们显然在从事某种活动。当然，这可能是由于无所事事很容易让他们厌烦，但是在我看来，我们还应该有某种更好的解释。此外，他们显然对于自己所在的政府部门该做些什么自有主张，而且试图去那么做，即便那么做并不是他们上级的愿望。再说一遍，对于这些行为，我们应该有比我们现在的所有解释更好的解释。

继续来谈，应该考察官僚体制内的信息状况。自唐斯的第一本书出版以来，我们已经意识到，选民对许多事情采取了理性无知的态度。官僚也是理性无知的，但是理性地据有某些类型的信息和某些类型的错误信息。这两类信息对官僚的行为都有极大影响，而我们对此知之甚少。我认为，这种情况应该得到补救。

上述领域是我认为应该得到改善的领域。现在，我要来谈谈，据我所知，某些我们尚一无所知的领域。

在这些领域中首当其冲的，我称之为“增长悖论”（growth paradox）。一个相当偶然的机会，我无意中找到了一些美国政府规模和国民生产总值（GNP）的长期数据，并且发现，除了战时，从1790年到1930年，联邦政府开支占GNP的2%—3%。在大萧条和第二次世界大战的动荡不安结束之后，联邦政府开支在GNP的百分比开始近乎直线的增长。实际上，一条相当陡的直线符合自朝鲜战争结束以来的数据，此前的水平线也与数据相符。1929年到1953年之间是一个混乱时期。

受此启发，我查看了其他一些国家并发现，丹麦和瑞典显示了同样的现象，只是他们中央政府的基本增长率更高一些，并达到了一个更高水准。在他们的情况中，中断明显出现在20世纪30年代。英国的数据稍微有点困难，那里的数据可以追溯到1640年。作为欧洲最尚武的国家，英国人几乎是连年征战，结果是早期数据非常混乱。但是，那看起来好像是，他们的政府处于一个稳定的水平，可能是一种衰退中的水平，直到1905年至1910年左右，他们的政府才开始直线增长。

意大利的数据特别难找，因为在法西斯时期，他们似乎一向大多靠想象出数据。但是不包括法西斯时期，意大利的数据表明了政府直到20世纪60年代的稳定水平，而后有了非常陡峭的增长。

我知道，还没有说明长期稳定和后来的几乎是直线增长这两种现象的政府理论。有许多理论在解释直线增长，但糟糕的是，它们依靠的是民主政体的特点，在增长开始之前或之后的阶段中是民主政体。这些理论不能解释上述两种现象。

有一种政府增长理论是由布坎南提出的，说那是凯恩斯主义造成的。我不想断言说这不是事实，但是数据确实与这种理论不大相符。英国、丹麦和瑞典的政府增长全都发生在凯恩斯写出他那名著之前。而美国，很难说它的政府增长是从什么时候开始的，但是看来似乎早于那本很有影响的书；还有意大利，当然，在20世纪60年代之前，它的政府增长还不曾开始。

在我看来，我们似乎应该有一个关于这种增长的理论。我还应该说，尽管没有什么确实的数据，我相信，在独裁政府和民主政府中都会发现，同样类型的长期的基本开支水平，以及后来的迅猛增长都会是事实。问题是，除了我在上面提到的五个国家外，还没有哪个国家有足够的数据来验证这一点。这显然是个公共选择的问题，而且是个我们尚未找到答案的问题。

还有另一个相当重要的选择问题尚未得到很好的说明。从20世纪60年代初期开始，许多国家开始利用和平时期的赤字。美国是后来加入到这个领域的，而且美国的赤字占GNP的份额还从来没有达到过，比如说，与比利时同样的水平。但是，这个国家太大了，以致它的赤字非常显眼。

再说一遍，说明民主政府为什么应该实行大规模赤字的理论有许多，但是它们都未能说明为什么这些民主政府在20世纪60年代之前没有这样做。而且事实上，独裁政府在实行赤字方面的做法与民主政府大致一样。所有这些都与19世纪的做法大相径庭，那时支持民主的论点是，民主在财政上往往会是保守的，而王室政府则不是。

正如读者可能了解的，我对所有这些有一种理论解释，但是非常糟糕的一种解释。我们暂且来接受它。这种理论解释假定，大多数政界人士都认为，在和平时期利用大规模赤字根本是不可能的事。我并不知道是不是由于他们这样想选民就让他们落选了，还是他们认为有某种科学规则使大规模赤字不可能实行。

如果我的理论是正确的，一个国家中的政界人士偶然在和平时期实行了赤字并发现没有什么不良后果，所以他们在次年又实行了赤字。这种情况与美国在20世纪70年代和80年代的发展非常像。当然，赤字在其他地方的出现要早得多了。

别的国家的其他政界人士注意到了这种发展，开始做同样的事（在独裁政府和民主政府的发生率是一样的）。我并不是说这是一种好理论，但我确实要说，还没有人提出什么能与可获得数据相符的其他解释。有必要提出一种能适用于独裁政府和民主政府两者的理论，而且这种理论能说明在很长时期内这些政府没有实行和平时期赤字，而后又连年实行大规模赤字的原因。当然，并非所有国家都实行这种赤字，而有些实行过赤字的国家也已经停止这么做了。这是需要进一步研究的问题。

另一个令我感到神秘的问题是，不管怎么说，欧洲及其在海外的扩张，如美国和澳大利亚，为什么成了在世界上占主导地位的部分。休谟曾谈到1775年时中国君主制的繁荣景象。其实，在那时候，似乎没人认为中国人会落后于欧洲人。还不只是中国人。印度那时正处于被英国人征服的过程中，但是没有人认为印度是世界上的落后地区。其实，那些关注黄金流的“经济学家”之所以感到担心，原因之一就是黄金在通过对外贸易的方式稳定地流向远东地区。那时候欧洲还不可能生产出足够的商品来支付从印度和中国的进口。甚至土耳其在1700年时也曾是强大而先进的国家。土耳其人最后一次试图拿下维也纳发生在法国路易十四的统治时期。阿拉伯国家在这个时候主要由土耳其支配，但在远东还有其他一些地区被认为是相当进步的。没有人认为泰国、波斯、缅甸或日本是落后的。

突然之间这种情况全都改变了。欧洲飞速前行，超越了所有其他国家，变成了世界上具有压倒优势的支配部分。由于欧洲大陆相当小，也由于欧洲不仅征服并定居下来的世界上其他部分地方成了这种扩张的结果，我看到了这个神秘问题，并想要给出一个答案。

我们现在要谈一个完全不同的问题，一个本质上的技术问题。在我们来看这个世界的时候，我们看到不仅有非民主国家，而且在民主国家中也有大量变体。大多数不讲英语的国家实行的是某种比例代表制；部分讲英语的国家，如爱尔兰和澳大利亚，实行比例代表制，但使用的是黑尔方法，这种方法与其他国家实行的比例代表制非常不同。

我们会立即假定，这造成了显著差异，但是如果你看看数据的话，却很难区分像德国那样一个国家的表现与美国的表现有什么不同。是的，美国的政府比大多数这些实行比例代表制的国家的政府都小一些，但大于瑞士政府，而瑞士政府是世界上实行最纯粹比例代表制的国家。

在我看来，仔细调查研究这些不同的政府形式是令人向往的事。在这种联系中，广泛利用各种全民公决形式对政府政策实行直接投票表决的方法，这在瑞士和美国加州非常常见，应该被包括到研究题目之中。除了我自己的一些相当一般的陈述外，还没有对这些不同政府形式进行的调查研究或进行比较分析的努力。我认为这是个重要问题，并愿意看到有人对它进行调查研究。

当然，我喜欢需求显示过程（demand-revealing process）。从政治上说，在近期的未来这种显示过程似乎还不大可能有什么时机得到采纳，但是，我认为，将这种方法的考察包括在对任何不同表决方法的比较研究中是非常可取的。这将至少使这种思想保持活跃，并将证明我们在这个领域内的知识，至少我认为，是重要的。

我喜欢两院立法机构，一院由比例代表选出，另一院由单议员或选区制选出。然而，应该承认，我之所以对此青睐有加，并不是出于对这两者的细心研究，而只是出于让两院以完全不同方式选出的一种意愿。在一份为了某些财政措施而提出的美国宪法修正案的提议中曾建议，由60%的大多数选出单一立法机构。这项提议刚刚好错过了被国会通过的时机。我认为，（如果它能通过的话）这项提议大约是有同等效力的。

在实践中，投票表决并非只有这两种不同的方法。实际上，当人们详细查看这些表决方法时，会发现各种方法千差万别。比例代表制在荷兰和瑞典就完全是不同的两回事。

此外，单议员选区投票表决在世界上的不同地区意味着不同的事情。例如，英国有一种方案，其中苏格兰人在选举中的权重要比英格兰人高得多。在很长一段时期中，北爱尔兰有自己的自治政府，而且作为一种代价，在议会中的比重也比正常情况下按人口应给予它的比重低。这并不是说，这只是英国的特例。在很长时期内，下议院中有各种各样来自大学的代表。在第二次世界大战结束时，这种做法被废止了，但据我所知，没有人对这些代表对议会通过的议案产生了有利的还是不利的影响这个问题进行研究。

这还只是个开始。在美国的内华达和加利福尼亚两州，选举一位参议员所需的人数是非常不同的。这种规定对于代表两州的议案结果是否有重大影响，据我所知，对这个问题还没有真正细致的研究。

另一个特别有意思的例子是希腊和法国，原因是，这两个国家的政府常常在大选前改变选举方法，为的是打击对立面。由于他们的手法并非炉火纯青，他们在这个目的上并不是很成功，但是人们会认为，他们仍然提供了大量可供比较分析的数据。据我所知，还没有人在从事这些事例的研究。

再来谈谈立法的两院，大多数民主国家都有多于一院的立法机构。内布拉斯加州在其一院的单议员立法机构方面几乎是独一无二的，尽管以色列也实行这一制度。然而，我认为，许多地方都有两院，其中的一院明显地比另一院弱。这种情况比起两院权力相等或一院或三院的情况好一些还是差一些？从某种意义上说，赋予总统否决权意味着，我们的立法机构相当于一个三院的立法机构。

在伊朗，霍梅尼采取了一种有趣的制度，其中有个最高法院（监政委员会），依据的是比我们的最高法院久远得多的宪法，特别是《可兰经》和伊斯兰教圣训。这会有什么区别吗？我得在这里打住，说明一下，自1900年以来伊朗政府作为一个整体一向具有强大的当选要素。伊朗从来就不是我们会称之为完善民主的状况，但尽管如此，它一直受到大量民主的影响，一如它今天所做的一样。

在美国人中有一种强烈倾向，假定与我们交恶的任何国家大概都是独裁政权当政。例如，这导致了人们主张1941年的德国和1940年的日本是独裁国家。霍梅尼无疑是个令人讨厌的人，所以几乎自动就得出了他是个独裁者的断言。

这种对立规则还以另一种方式起着作用。我们南部的邻居，墨西哥，大约从20世纪30年代左派政党全面掌权时起直到现在，是一个奇怪的循环往复的独裁政权，墨西哥的总统非常接近于全面控制，但必须在执政六年后退休。作为补偿，总统可以指定自己的接班人。我想，我的大多数读者并不了解这些事实，因为我们非常喜欢我们这个隔壁邻居的左派政府，并因此假定它是民主国家。

这些都是我认为有益的研究题目，但我应该反复重申，独裁与民主政府的比较是重要的。南美的有些国家一向有着长期的民主与独裁政府交替执政的传统。这种传统是否会复活？我不知道。此刻，他们只有三个真正的独裁国家：古巴、秘鲁和墨西哥，而且墨西哥的现任总统萨利纳先生，正显示出打算向民主方法转变的迹象。

无论将来如何，过去都应该提供一个比较民主政权与独裁者的强大的研究领域。当独裁政权被民主政权取代时，或是反之，当民主政权被独裁政权取代时，政策上会有很大变化吗？帕尔达姆（Paldam）已经从这些国家的君主制和赤字问题方面对这个问题做了一些研究，但这还是非常窄的研究。

另一个问题是谁该投票？此刻，大多数民主国家都有成年人选举权，尽管通常都有一些阶级——重罪犯——不允许参加投票。然而，成年人的普选权是个相对较新的思想，据我所知，在第一次世界大战前还不曾有过。英国直到第一次世界大战期间甚至还没有男性普选权，只是在战争结束后不久采用了它。在那时之前，如果你住在乡下，你还不得不根据一定数量的金钱标准去投票，诚然规定数额非常低。在20世纪30年代之前，英国并没有实现成年人的普选权。

这有什么区别吗？随着美国各州逐渐允许妇女参加投票，只要看一看不同各州的可比选票，我们就能看到在各州立法机构中是否发生了变化。我可以肯定，我们可以预料她们为只影响妇女的那些议案而斗争，如婚姻伴侣权之类；但我还不能肯定的是，还有什么别的事情表明了什么不一样的地方。国际比较在这里也会很有帮助。

进行国际比较并看一下英国，你会记得他们有两院立法机构，上议院的席位是继承和任命的。现在，实际上自大约1904年以来，上议院的权力就在稳定地被削减，现在更有许多议员不是世袭继承人了。这造成了什么重大差别吗？被任命到加拿大上议院的怪人（bizarre）对那里的结果造成了什么大不同吗？

当澳大利亚的上议院拒绝通过财政预算，而总督以此为口实解散议会时，上一次澳大利亚的宪法危机就到来了。这件事导致了一次危机的事实是一个相当好的证明，表明人们并不认为上议院有很大的权力。这能造成什么差别吗？还得再说一遍，我们应该去搞清楚。对于他们的宪法结构是否造成了什么差别的考察，应该由对现存宪法的精心比较分析开始。

我已经对不同的宪法结构做了大量理论阐述，但是我愿意有经验数据能检测这些阐述。除了托利森和他的合著者对美洲各国做了长长的一系列研究外，这个方面大多阙如。糟糕的是，托利森等人为数据所限，被迫只能主要研究一些小问题，而不能研究重大问题。

从对这些宪法措施有长篇大论的争论可以看出，人们相信这些措施是重要的。此刻，以色列人认为自己的极端比例代表规则工作效果不好，并正在谈论转向英式体制，一个他们显然并未充分理解的体制。同时，英国人感到自己的体制工作效果也不好，正在谈论转向比例代表制，还是没有太多证据表明他们充分理解了这种体制。在这两个例子中，有大量关于潜在变革的刺激。我在上面曾提到，希腊人和法国人几乎每次大选都要改变选举规则，寄望于保住目前当政党的支配地位，但通常都失败了。这既表明了不良动机，也表明了愚昧无知。

但是，任何有关这类宪法问题的讨论都自动地提出了另外一个涉及保卫宪法的基本问题。人们可以说，宪法防止了某种类型的立法机构，或是要求建立一个两院立法机构，或是那类的什么机构，但是什么能防止宪法本身猛烈而迅速地或是缓慢而逐渐地改变呢？我们需要的是一部本身具有强制力的宪法，而据我所知，还没有真正的理论能指导我们该如何设计这样一件事情。

当我还是个孩子时，我会说此事再简单不过了——最高法院维护宪法，制约行政部门和国会。当然，今天我了解得好多了。自20世纪30年代以来，最高法院大概是改变宪法的主要根源——肯定比国会和行政部门都重要得多了。

此外，回顾过去，从某种程度上说，这显然总是事实。或许最高法院不是这类变革的主要根源，但它总归是一个根源。你在法学院有关宪法的课程中读到的著名宪法案例几乎无一例外是最高法院制订某个宪法中没有的规则的案例。在许多案例中，这种规则看起来与宪法的其他部分相当不一致，尽管如此，它当然还是会顺理成章地立刻就适用到其他案件上。

再重复一遍我在上面所述，对于一部本身具有强制力的宪法，我们还没有一个理论或实践规则。一部宪法该如何设计才能保卫自己呢？这是从许多方面说都是公共选择面对的最为重要的问题，当然也是在一般意义上实用政治的一个非常重要的问题，可不幸的是，我们没有答案。

我被要求对今后25年的公共选择进行预言。我还没有做预言；我表达了希望。如果我是幸运的，我的希望将被各种各样的学者们接受下来，作为研究计划，而结果是，实际上，这些研究计划将变成成功的预言。