高等教育改革与发展
加强综合改革，平稳涉过教育改革“深水区”
一、问题的提出
今年（2013）的全国“两会”已经落下帷幕，教育作为社会事业的重要组成部分和重要的民生问题之一，继续受到“两会”代表、委员的高度重视和社会的广泛关注。以政协会议期间的提案为例，经审查立案的政协委员和政协参加单位提交的涉及教育事业发展的提案489件，排在所有涵盖领域的第二位，分别占提案总数（5254件）的9.3%和围绕社会保障和改善民生等方面的提案数（1760件）的33.3%。相关提案涉及教育立法、学校布局调整、民办教育、学前教育、基础教育、职业教育、高等教育、少数民族教育、特殊教育，以及高考招生制度改革等方方面面的内容，提案委员数量之众多、涉及委员界别之广泛、所提意见建议之多样，为其他领域所少见。再以政协会议期间举行的教育界别联组会议为例，9位各组推荐委员重点发言，12位委员踊跃即席发言，委员们围绕教育发展重大现实问题和热点问题各抒己见、建言献策，观点尖锐、气氛民主，新闻媒体作了全面报道。
从“两会”情况和社会舆论反映的情况来看，我国的教育改革已经步入“深水区”，主要表现在：教育发展的内外部环境更加复杂，各方利益诉求更加多元，许多问题达成共识的难度加大，教育决策的复杂性增大，改革举措实施和创新探索的难度增加，办好人民满意的教育面临诸多新的严峻挑战。深入分析教育改革步入“深水区”的原因，研究探索平稳涉过教育改革“深水区”的思路和对策，对于进一步深化教育改革、促进我国教育事业的健康可持续发展具有重要意义。
二、教育改革步入“深水区”的原因探析
教育改革发展过程中众多矛盾和热点难点问题的产生，有着多方面和深层次的原因。概而言之，教育主要矛盾的转化和发展方式的转变、教育发展内部和外部环境的变化、教育诸影响因素之间的相互作用和相互制约，以及不同教育利益相关者的利益博弈，使得教育决策的难度明显增加，教育政策的出台和教育改革实践的推进更为艰难。
1. 教育主要矛盾转化，发展方式转变，质量和公平问题凸显。
20世纪末以来，我国教育事业取得了令世人瞩目的发展成就。免费义务教育全面实现，高中阶段教育加快普及，学前教育和职业教育快速发展，高等教育进入大众化发展阶段，2012年高等教育毛入学率达到30%，高考录取率超过75%。总体上，“上学难”的问题得到根本缓解，入学机会已不再是社会稀缺资源，中国已经在规模上成为名副其实的教育大国。与此同时，“上好学校难”的矛盾日益凸显，经济社会发展和人民群众对高质量教育的迫切需求与优质教育资源的严重短缺，已经成为当前我国教育领域的主要矛盾，并由此引发了培养质量、教育公平、学生就业、自主办学等一系列社会高度关注的热点和难点问题。
破解教育改革和发展的难题，必须面对和解决三个重大现实问题：一是如何在规模适度扩大的同时努力拓展优质教育资源，重在提高教育质量，尤其是提高人才培养质量；二是如何在提高教育质量的长期过程中科学合理地配置有限的优质教育资源，大力促进教育公平，尤其是保证入学机会均等；三是如何不断增强中国教育在国际上的话语权，尤其是提高在国际学术界的影响力，积极推进教育国际化。提高教育质量、促进教育公平、推进教育国际化，已成为今后一个时期我国教育发展的时代任务。教育发展重心的调整必然导致我国教育发展方式发生根本性的转变，即从以规模扩张和空间拓展为特征的外延式发展，转变到以提高质量和优化结构为核心的内涵式发展。在这样的背景下，学生、家长、学校举办者和社会公众等教育利益相关者更加关注教育质量和教育公平问题，新闻媒体和公共问责的重点也指向了学校的人才培养质量和办学水平。
2. 学校内涵发展任务繁重，建设周期较长，与社会期盼形成强烈反差。
毋庸置疑，缓解教育发展主要矛盾的根本途径是拓展优质教育资源，提高各级各类学校的办学水平和人才培养质量；但教育发展和学校建设有其自身的规律性，其特点之一就是需要长期积累。经费充足、规划得当，硬件条件（如基础设施、仪器设备、图书资料等）可以很快得到改善；学校重视、认真探索，软件管理水平（如教学管理规范化、制度化等）亦可在不太长的时期内得到提高。但是，仅有硬、软件条件的改善还远不足以办好一所高水平学校，国内外学校的发展实践表明，教师队伍整体水平的提升，优良办学传统、校风学风、学校文化以及鲜明办学特色的形成，都需要经过几代师生的努力，需要长期的积淀和社会的认可，不可能一蹴而就，也不可能用钱堆砌。从这个角度而言，长期积累、厚积薄发，是教育发展和学校建设进程中一条不可逾越的规律，这就决定了这一矛盾将在相当长的时期内存在，而且当前在某些方面愈加凸显。社会广为诟病的办班热、辅导热、择校风、条子生、考试移民、考试舞弊等现象之所以屡禁不止，背后的深层次原因之一就是学生和家长对于优质教育资源的追求和非理性的竞争。
随着教育体制改革的不断深化，学校的办学自主权进一步扩大，各级各类学校作为质量建设和质量监控的主体地位正不断得到强化，教育质量，尤其是人才培养质量越来越成为学校办学声誉的载体和生存发展的生命线。当前各级各类学校内涵建设和特色发展的任务十分繁重，需要遵循教育规律和人才成长规律，逐步探索、稳步推进，而改革和发展的成效则需要在若干年后才能得以显现。显然，这与当前社会公众对于高质量教育的急切期待、部分学校和地方政府急功近利的教育绩效观形成了强烈反差，这就导致在教育政策制定和改革举措实施过程中往往容易发生违背教育规律、干涉学校办学自主权的现象，也容易招致社会公众和媒体对教育改革的种种不满和非议，使改革的难度进一步加大。比如，实现规模、结构、质量、效益、速度（节奏）协调发展，是教育事业健康可持续发展的关键，如何克制动辄通过扩张规模增加经费收入的冲动，把发展重心真正放到优化结构、提升质量和改善效益上来，并且坚持循序渐进，保持合理的发展速度，是学校在内涵建设过程中不可回避的重大现实问题，也是对地方政府和学校领导班子驾驭教育发展全局能力的考验和检验。
3. 教育利益相关者增多，利益诉求呈现多元化的价值取向。
随着教育规模的不断扩张和教育体制改革的逐步深化，教育利益相关者增多，不同利益群体强烈地表达自身的利益诉求，其价值取向呈现出多元化趋势，有的价值取向甚至是相悖的。客观地讲，当前社会各界对教育问题的关注之广泛、抨击意见之尖锐、观点建议之多样、价值冲突之激烈，为其他领域所鲜见，这无疑会影响到教育改革的社会环境和舆论环境。教育决策的形成过程和教育改革举措的出台过程，往往体现为不同利益群体的利益“博弈”过程，也必定会触动某些利益相关者的切身利益；面对不同价值取向的激烈冲突，决策者和实施者不得不有所取舍，求得妥协和平衡，而这往往又招致各方的不满和非议。
比如，作为国家教育制度重要组成部分的高考招生制度,为维护教育公平和社会公正作出了历史性贡献,但由于不能完全适应当前经济社会发展和教育改革的现实需求（如基础教育课程改革、高等教育大众化发展等）,且其公平性遇到新的挑战（如高考移民、考试加分等），近年来广遭社会诟病,要求改革的呼声日趋强烈。由于涉及不同群体和千家万户的利益，在分类考试、多次考试、自主招生、综合评价和多元录取等改革方案的调研过程中，利益冲突激烈，观点众说纷纭，这一方面增强了改革高考招生制度的驱动力，另一方面也增加了改革的复杂性和艰巨性。
4. 教育体系内部改革关联度增加，系统改革已成为必然要求。
随着教育改革的不断深化，改革张力逐步加大，系统性不断增强。一方面，对某一层次或类型教育的内部改革而言，单项改革往往难于深化和实质性推进，迫切需要加强顶层设计和系统改革。比如，高等学校的人才培养模式改革，不仅与人才培养目标、内容、方式和条件等直接关联，而且与高校发展定位、学术治理结构和管理体制机制等密切关联，必须举全校之力，从教育观念、制度建设、教师队伍、培养方案、教学过程和质量保证等各个方面进行统筹设计和系统改革，才能取得实质性的改革效果，切实提高人才培养质量。再如，基础教育课程改革的推进，不仅要求中小学校转变观念，按国家课程标准开出相应课程，也要求学校在教师专业化能力提升、课堂教学模式创新和校本教材建设等方面进行系统的改革。
另一方面，教育体系内部不同层次、不同类型教育之间的内在联系更加紧密，一项教育发展政策或改革举措的出台，往往涉及学前教育、基础教育、高等教育、职业教育等相关教育领域的改革和发展，需要各教育领域之间统筹协调和系统推进。比如，培养创新型人才既需要高等学校改革人才培养模式，不断提高教育教学质量，亦需要中小学校乃至学前教育发挥启蒙性和基础性的作用，从小培养孩子们的学习兴趣和学习习惯，保护他们的好奇心和求知欲，养成他们的综合素质和创新意识。再如，中小学实施素质教育，既需要深入推进基础教育课程改革，也需要平稳推进高考招生制度改革；幼儿园教育“小学化”倾向的纠正，亦需要幼儿园教育和小学教育的协同配套改革。
5. 教育与经济社会联系更加紧密，内外部协同改革已是大势所趋。
在大学从社会边缘步入社会中心的进程中，教育发展与经济社会发展的联系更加紧密，教育改革和学校发展往往受到教育外部制度、政策和舆论环境的影响和制约，教育政策的制定和改革举措的实施实际上已经远远超出了教育自身的范畴，教育“单兵独进”往往会步履艰难，甚至招致多方责难，迫切需要教育领域内部和教育领域外部统筹研究、协同改革。
比如，大学生实践能力的养成，既需要高等学校高度重视，优化人才培养方案和课程体系，加强校企合作育人；也需要企业切实承担起社会责任，在接受大学生到企业参加实习、实践教学、参与大学的实验教学和创新创业教育等方面履行应尽的职责和义务。再如，大学生就业形势严峻，既要求学校提高人才培养的适应性，加强对毕业生的就业指导与服务；亦需要政府和企业积极推进经济发展，提供更加充足的大学生就业岗位；还需要用人单位转变观念，更多地吸纳大学毕业生就业。又如，民办教育的发展涉及教育、财政、民政、税务、工商等十余个政府部门的管理权限，关乎投资者、办学者、管理者和广大民办学校教师、学生的切身利益，只有加强统筹协调和系统推进，才有可能破解发展难题，吸引民间资金进入教育领域，鼓励和规范民办学校的发展。社会广为关注的外来务工人员随迁子女在当地参加高考（俗称“异地高考”）问题，更是一个教育改革步入“深水区”的典型案例。尽管除西藏之外的30个省、直辖市、自治区已经在去年年底先后出台了“异地高考”政策，但社会抨击声依然不断，尤其是针对“北上广”的方案。究其原因，一是不同利益群体的多元利益诉求发生冲突，在保证教育公平的共识下，外来务工人员关注子女的受教育权和考试权，户籍人口关注子女进入“好大学”的机会不受影响，地方政府关注支撑城市可持续发展的资源条件，有些学者则关注高等教育的区域供求均衡；二是教育领域内部和外部改革不协调，社会管理改革不配套，尤其是户籍管理制度改革滞后，城市人口身份的“双轨制”长期存在，增加了经济发达省份和一线城市制定“异地高考”政策的复杂性；三是政策执行不到位，个别地区甚至由教育行政部门负责甄别考生和家长身份，超出了其职能和权限范围，影响了政策执行的力度和有效性。显然，“异地高考”涉及户籍制度、社会保障体系、公共服务制度、高考招生制度等一系列制度体系的调整，是跨区域、跨领域、跨部委的综合性改革，只有加强统筹研究和协同改革，才有望从根本上解决问题。
三、涉过教育改革“深水区”的政策与对策建议
把握经济社会和教育发展的大趋势及阶段性发展特点，进一步转变教育观念，积极回应社会关切，遵循教育发展内在规律，加强系统研究和综合改革，是平稳涉过教育改革“深水区”的必然选择。为此，笔者提出如下政策和对策建议：
1. 转变教育观念，加强政策研究。
教育改革能否平稳涉过“深水区”，首先取决于政府部门和学校是否具有新理念，即所谓的观念创新。教育改革和发展的实践表明，任何教育观念的创新都不是无源之水、无本之木，它是在对传统进行价值反思和对现实审时度势基础上的适时调整和应对。
教育行政部门要重视教育观念的更新，树立涵盖和统筹各级各类教育的大教育观、科学的教育政绩观和统筹协调的管理观念，在转变政府职能、探索宏观管理路径和手段的过程中，打破不同管理部门（如司局或处室）之间的壁垒，克服各自为政和部门本位主义倾向。在制定涉及不同教育领域（如高等教育和基础教育）改革和发展的重要政策时，要通过联合调研和共同论证等方式，加强沟通协调和合作研究，提高政策制定质量，从教育全局的角度推进教育改革的不断深化和各级各类学校的健康可持续发展。
学校要高度重视教育观念变革在学校改革发展实践中的重要先导作用，通过多种形式开展教育思想大讨论，树立先进的教育观和教育价值观、现代的教学观、富有时代内涵的人才观和多样化的质量观，并在形成共识的基础上将其转化为师生的改革行动。在学校改革和发展过程中要努力践行科学的发展观，坚持育人为本、质量立校、特色强校，处理好规模、结构、质量、效益和速度之间的辩证关系，抓住重点，加强综合，彰显特色。尤其是在发展规划和政策设计、改革举措制定和实施等方面，要切实增强统筹协调、综合改革和系统推进的意识，扎实推进学校的内涵建设和特色发展。
2. 加强教育研究，促进科学决策。
教育系统内部的复杂性和外部发展环境的约束性，使得教育规律愈来愈隐蔽和复杂，仅靠纯粹思辨和经验判断已经难以全面和准确地把握教育发展的规律和特点，迫切需要教育科学研究提供有效的理论支撑和决策咨询。因此，加强教育科学研究，为教育决策提供科学依据和参考，是平稳涉过教育改革“深水区”的重要前提。
教育行政部门要加强对教育科研工作的宏观指导和信息服务。一是加强对教育科研的统筹规划和规范管理，稳步加大研究经费投入，引导广大教育科研工作者紧密结合教育改革和发展的实践诉求开展研究；二是在加强数据信息系统建设的同时，有选择地对学校和科研机构开放统计数据信息，提高数据资源的使用效益；三是加强项目评估和经验总结，促进研究成果的辐射和推广；四是重视教育学术社团功能的发挥，有计划地将有关管理职能或项目逐步转移、下放到教育学术社团，从政策设计、资金安排、项目实施和管理监督等方面加强对教育学术社团的管理和支持力度。
学校和研究机构的教育科研工作者要增强问题意识和实践意识，高度关注我国教育改革和发展进程中的重大理论和现实问题。要善于从教育实践中发现和提炼出“真问题”，重视研究方法和手段的创新，从理论研究与实证研究、定性分析与量化分析相结合的角度进行深化研究，力求发现规律，升华理论，提高科学咨政和指导实践的水平，不断增强教育科学研究的针对性和决策服务的实效性，在推动教育综合改革、促进教育科学民主决策、服务学校内涵建设和特色发展等方面作出贡献。
3. 加强制度建设，建立协调机制。
完善教育综合改革的相关制度，建立健全统筹协调机制，加强相关管理部门之间和各级各类学校之间的沟通协调与协同规划，稳步推进教育综合改革，是平稳涉过教育改革“深水区”的重要保障。
为避免教育改革中的各方力量陷入各自为政甚至相互冲突的僵局，建议教育行政部门加强制度建设，建立协调机制，合理引导教育内部各领域和各级各类学校加强沟通，增进理解，协同探索。对相关行政部门而言，通过设立协调工作机构、召开联席会议、建立会商和会签制度等，建立中央部委和地方厅局、高等教育管理部门和基础教育管理部门等横向和纵向机构之间协同机制，加强在涉及教育综合改革有关政策和举措方面的沟通和协调。对各级各类学校而言，需通过召开工作研讨会、定期举办大中小学校长论坛等形式促进思想交流，建议充分发挥中国教育学会或高等教育学会等学术团体的作用，为各级各类学校之间的交流合作搭建平台。通过理顺各方关系、相互启发借鉴，教育改革的各方力量便可形成改革共识和推进合力，加大教育综合改革的实施力度，加快涉过教育改革“深水区”的进程。
学校要不断深化内部管理体制和运行机制改革，通过调整和优化学术和行政治理结构、完善相关规章制度和程序、建立相关协调机构或协调机制等措施，切实加强职能部门之间和院系或学科组之间的相互沟通和协调，加强教育教学改革的系统研究和协同推进，形成教育教学改革的合力，加快教育综合改革的步伐。
4. 加强综合改革，探索协同创新。
教育内涵发展和均衡发展的核心是提高教育质量，办好每一所学校；而加强系统研究和统筹规划，扎实推进教育综合改革，则是促进学校内涵建设和特色发展，平稳涉过教育改革“深水区”的重要支撑。
近年来，各级教育行政部门积极推动《教育规划纲要》的贯彻落实，仅国家层面就立项启动了425项综合改革项目和17个二级学院试点项目。建议政府有关部门进一步加强宏观指导，引导学校积极稳妥地进行综合改革的探索。一是在教育改革项目的立项方面，要重视顶层设计，加强项目内部和项目之间的系统性，适当增加投入或调整项目规划，设立有关高等教育与基础教育、高等教育与职业教育、教育领域内部与教育领域外部协调改革的试点项目，建立综合改革的实践试点或实验区，避免立项上的“碎片化”。二是在教育改革项目的管理方面，要重视统筹协调，加强不同司局、处室在项目管理上的协同性，避免项目管理上的“条块化”。三是在教育改革项目的实施方面，要尊重学校的自主权和首创精神，支持学校的改革探索，加强自主性和多样性导向，避免项目推进上的“趋同化”。四是在教育改革项目的成果应用方面，要重视总结改革经验和成功案例，并适时加以宣传推广，加强教育改革项目的实效性，避免项目成果的“形式化”。
学校要密切跟踪经济社会发展、科学技术发展和教育改革发展的大趋势，紧密结合学校实际，汇聚多方智慧，整合校内外资源，统筹谋划学校内部管理体制机制、人才培养模式、科学研究、社会服务和教师队伍建设等方面的协调改革，认真研究教育综合改革的思路和路径，推出综合改革的举措和项目，力争在深化教育教学改革、提高学校办学水平和效益方面有所突破。
5. 优化社会环境，平稳推进改革。
教育改革关系到我国近三亿学生的前途和未来，涉及数千万家庭的幸福，社会关注度极高，政策性、政治性很强，稍有不慎，即会招致责难，影响教育改革的进程。因此，营造良好的社会氛围，把握改革的主动权，是顺利推进综合改革、平稳涉过教育改革“深水区”的重要基础。
政府和新闻媒体要加强宣传引导，优化社会舆论环境。一是要加强先进教育理念的宣传，破除陈旧思想观念束缚，使育人为本和素质教育的理念深入人心，让教师、家长和社会各界真正理解教育改革的目标，尽可能凝聚社会共识；二是要多作正面引导，多宣传教育改革成效，尤其要避免吸引眼球的“炒作”；三是要实事求是地宣传教育改革发展的艰巨性和长期性，以及教育综合改革的必要性和复杂性，客观全面地分析教育改革遇到的挑战和热点难点问题，让公众对教育发展有理性的认识，对教育改革有合理的期待。
政府有关部门和学校要主动回应社会关切，通过完善公共问责制、建立信息发布和质量年报等制度措施，不断提高教育信息的透明性和对称性，保障公众知情权和社会监督权。学校要进一步加强民主管理，认真落实校务公开，充分发挥教代会、学生会和校友会等师生代表组织在学校治理中的作用，高度重视他们的权益诉求，保证利益相关者对于学校事务的参与权，努力营造教育综合改革的良好氛围。
总之，经济社会的发展和教育发展方式的转变是我国教育改革步入“深水区”的深层次原因。破解教育改革和发展难题,平稳涉过教育改革“深水区”，需要以先进的教育观念作为重要先导，以学生的全面发展作为根本目标，以有效的制度和体制机制作为根本保障，以综合改革和协同创新作为重要支撑，以优化社会氛围作为重要基础。笔者相信，在政府、学校和社会各界的共同努力下，我国教育事业的发展一定会跃上一个新的台阶。
（原载《教育研究》2013年第7期）