一、中国外交决策机制存在的问题

毫无疑问，中国外交决策机制有自己的特点与长处。但这不属于本文讨论的范畴。本文关注的是中国外交决策机制中的不足。这种不足，从信息的收集与分析，到政策建议的筛选与综合，再到决策的做出，各个环节均有。很可能，中国与美国外交决策方面差距最大的是政策建议的筛选与综合环节，其次是政策决定环节。在信息的收集与分析环节，中美之间的主要差距在于研究人员的素质，而非不同部门的信息共享。

在信息搜集与分析阶段，中国的情况是：包括军方在内的各个涉外部门及其研究机构，通常垄断自己领域的相关信息（这在美国也是痼疾），他们所给出的政策建议，通常基于部门利益的考虑，有时候则是基于本部门主要领导的意志（这方面中国比较明显）。外交部系统与中联部系统内，真正有水平、有独立判断能力的专业研究人员数量不足，一些既有的人才没有得到充分使用。

中共中央对外联络部（中联部）曾经拥有比较强大的专业研究部门。这些部门被划归中国社会科学院、北京大学等单位后，已经没有成建制的研究机构。这导致中联部在大规模开展外交事务，特别是党际外交后，出现“研究力量难以支撑大量外交行为”的后果。

外交部虽保有一些研究机构，但也发觉系统内的研究力量与研究成果难以满足现实需要。政策规划司、中国国际问题研究院与外交学院是外交部下属的三个主要研究机构。其中政策规划司理论上拥有的职能是：研究分析国际形势和国际关系中全局性、战略性问题；拟订外交工作领域政策规划；起草和报送重要外事文稿；开展外交政策宣示；协调调研工作；开展涉及新中国外交史研究的有关工作。然而，基于“外交无小事”的传统，加上人员配备有限、主要精力用于应对交办工作等原因，政策规划司在研究方面起到的作用比较有限，总体上扮演的是地区司、专业司之外“剩余领域研究部”的角色，并且在研究深度、持续性等方面都存在明显的不足。

中国国际问题研究院与外交学院的研究力量相对强一些，两者都经常参与外交部委派的各类调研。在过去十多年里，外交学院除了传统的政策研究外，在国际关系理论与方法论研究上异军突起，成为国内这方面的一个重镇。中国国际问题研究院侧重于政策问题研究与提供内部报告，但研究力量只是相当于中国社会科学院下属的一个大型研究所，许多资深研究人员系从外交官转换而来，这种人员结构的好处是了解具体的外交实践，不足之处则是写作学术文章所需要的专门训练有所欠缺，所写出的学术文章理论性不够强，方法论意识欠缺，对政策问题的分析不够深入，所提政策建议缺乏足够的理论与方法支撑。总体上，中国国际问题研究院的人员数量与综合影响力似乎稍弱于“老对手”现代国际关系研究院。

一些问题不是这些机构所能克服的。与外交部的隶属关系也限制了外交学院与中国国际问题研究院提出超越本部门利益的综合性外交决策建议，尤其是当这种建议可能有损外交部利益时。国外解决隶属关系带来的不足的方法是：委托外部机构进行研究。

一个值得欣喜的现象是，最近这些年外交部系统以外的专业研究机构在外交政策分析中的作用明显提升，许多高校成立偏向政策研究的智库并发表研究报告，也接受一些委托项目。但是，大部分时候表现为少数著名学者以个人身份参与或者接受政策咨询。学者成名后从事研究工作的时间明显减少，其建言献策通常是基于经验积累，而较少基于专项研究成果。委托项目也开始出现，经济与金融领域此类项目还不少。然而，这类委托项目至少存在两个不足：一是要求提交报告的时间太仓促，学者难以进行深入思考与分析，有时候给出的答案属于“临时应答”，这在政治领域比较明显；二是委托单位的倾向性太明显，有些时候不过是借学术机构与学者的嘴为其主张背书，这在经济领域与地方政府委托项目中比较明显。

在决策层次也存在的一些问题。最高层决策时，不是面对数量有限、特点分明、按照优先顺序排列的备选方案，而是：或者意识到某个问题重要，从上到下交代进行研究分析；或者面对数量众多但不够全面的政策建议；或者一时被某些部门与人物说服，采取有偏颇的政策。其后果是，委托研究的结果失之片面，众多的建议难以取舍，一时被说服做出的决策未必能体现国家的整体利益，外交政策整体上缺乏连贯性。

而造成上述后果的关键原因其实也显而易见，就是缺乏一个对各种外交政策建议进行判断、筛选与综合的部门（以下简称“政策筛选机构”）。不容否认的是，一些政策的出台经过了对各种政策建议的判断、筛选与综合的过程，亚丁湾巡航就是多部门协商后形成建议、最后被采纳，实际运作也很成功。许多重大文件的出台，更是集思广益的结果。但从制度有效性的角度看，外交政策建议筛选机构的缺位影响长远。

理论上，中央外办应该扮演这个角色，但实际上只起到执行机构的功能。中央外事领导小组代表性够广泛，但并非常设机构，也不易实现上述筛选与综合功能。中央政策研究室有时候扮演了这种角色，但全面扮演这种角色则并非制度设计的原意。毕竟，其主要功能可能是“受托进行政策设计与相关理论研究”，而非专门从事政策建议选择与优化。中央国家安全委员会原先被期待能顶上这个角色，但实际运行以来，学界的一般看法是，出现了过于侧重国内事务的倾向，而且程度在加剧。

至于外交部部长，其政策建议在决策中的分量不足，更难以扮演主要筛选者的角色。一个典型的例子是，国际关系学界许多学者大概都有这样的经历：向外交部领导提出某个建议后，这些领导的反应通常是，将向中央报告。

中国政府的决策过程还没有机制化，部门负责人的政治地位、行政级别、与最高领导人互动的频度等，对于决策有明显影响。因而，外交部从“决策部门”实际上被“降格”为“主要执行部门”实属必然。中联部等外事机构也存在类似问题。中国在过去几年里采取的一些客观效果欠佳的外交行为，甚至发生一些外交部不知道的重大行动，也与此有重大关系。

中国正致力于构建地区与全球性功能机制，这需要有关国家的合作。和平时期国家间合作的实现依赖于大量的利益交换与互相妥协，这属于外交部（以及商务部）擅长的范畴。然而，由于外交部部长却难以协调出可供交换的利益与做出妥协的限度，进而形成政策建议供最高决策者参考。这不能不说是中国在提供地区与全球公共产品方面进展不够快的一大原因。