3.3 中央计划指令制度的改良与之后的放弃

中国的领导层从一开始就对用这种集中体制来管理经济不是非常满意。1957年当中央计划体制第一次建立起来之后不久，政府曾经在那些中央计划和政府指令无法很好发挥作用的地方运用了市场力量。但这种尝试十分短暂，因为要给“大跃进”让路，要加快增长速度并赶超西方国家。

正如上面所说的，“大跃进”确实将工业决策权下放给了企业，但没能提供任何的机制来协调投入和产出。反而导致企业在时代精神的鼓舞下大幅度提高他们的产出目标，而不管有没有可能获得必要的中间投入以及投资品来实现这些膨胀了的计划。一个非常极端的做法就是使用建在后院的炼铁和炼钢炉来熔化还完全可以使用的农具等物品，将它们变为低质量的钢铁。到1959—1960年，工业经济崩溃，包括那些具有高度优先权的部门如军工部门。

20世纪60年代早期在工业计划领域恢复了秩序，但并没有回归到苏联式的高度集中的体制上，苏联在20世纪50年代极力鼓动中国把首要工作放在建立中央计划指令经济上。取而代之的则是上面提到的，大量的工业企业都被放权给省级和大城市一级，由他们所有并进行控制（包括制订计划）。小规模的企业，特别是在20世纪70年代被称为农村小型工业的企业，都移交给了县、公社和大队来进行管理。这种权力下放简化了中央部门计划制订的程序，因为大多数这样的较小企业都被权力下放了，并从拥有它们的行政单位那里获得了许多投入。因此，没有外省或外县更多地牵涉进来，就可以进行良性的协调了。国家级的战略行业大多仍保留在中央政府和国家计委的控制之下，即使其中有些可能一直是由省市所正式拥有的。

“大跃进”失败之后，中央政府也曾定期地尝试改善企业管理水平。这些尝试包括了各种各样的办法，从提供奖金或其他物质刺激到允许企业为管理者和工人保留一部分利润等。但是这些运用利润手段的改变很少能够对企业的效率产生什么影响，这主要是因为强调完成和超额完成产出目标依然在起着主导作用。

在“大跃进”的热潮中，各种形式的物质刺激都受到了攻击，而到了“无产阶级文化大革命”时期又再次受到攻击，并在一段时间内被完全废止，之后才得以恢复。招工受到严格控制，城市工人队伍在1960—1962年从6100万人大幅下降到了4500万人，之后在1978年才又得以再次扩大到9500万人（国家统计局，2009:609）。农民工几乎不被允许迁移到城市，因此城市就业人数的增加都是发生在已经注册为城市居民的人口及其子女中。这种限制农村向城市迁移的一个积极结果是，企业雇用了更多的已经注册为城市居民的妇女，以补充男性的不足，但为了补充注册的城市工人的不足，企业还使用了更多本来不需要的资本密集型技术进行生产。

高度熟练工人，特别是大学毕业生，都被分配从事那些计划者认为最需要他们的工作，尽管这有时意味着要让夫妻分居两地。这种对于熟练工人的工作分配制度加上对于农村非熟练工人迁移到城市给予的严格限制，并未随着1978年12月十一届三中全会的召开后开始的经济改革而一夜间消失。对农民工的某些限制，特别是他们不能获得城市医疗和其他城市福利，一直持续到21世纪。

20世纪80年代早期开始的改革主要涉及了农业——特别是回归到家庭农业和废除公社制度——以及对外开放以扩大对外贸易。然而，对外贸易的扩大在一段时间里依然是采用20世纪70年代早期所实行的方法进行管理。外贸公司继续垄断着其所在行业的进出口，许多贸易都是在广交会上协商而成的。这种情况在后来的20年里逐渐有所改变，首先扩大贸易公司的数量，最终使企业在有些情况下有可能直接与其供应商和出口市场进行对接（Lardy,1992）。到20世纪90年代，以及21世纪的最初十年里，中国对外贸的大部分重要控制几乎都是通过使用从所有市场经济体中学到的宏观经济措施进行的，包括对外汇汇率的管理。

工业计划与管理方式的改变大多是在1984年10月开始的改革之后出现的。虽然在这之前，政府也做了进一步的努力，类似于较早时候增加利润的作用或者给予企业管理层更多自主决策权。然而，真正有所不同的改变，是出现在1984年政府决定开放中间工业产品市场并允许这些市场来为产品确定价格的时候。国有企业曾反对过这种改变，因为他们已经习惯了以国家确定的价格来获得这些投入，通常这些价格远低于新型市场所确定的价格。为解决这一行政问题，政府引入了价格双轨制，使国有企业仍旧能够以较低的国家定价来得到其政府所提供的中间投入品（但仅限于一定的数量内，其余的投入需要这些国有企业以市场价格购买）。而所有其他单位需要按市场价格从市场上购买这些投入品。

“所有其他单位”在这里意味着大多数被称为“乡镇企业”的农村小型工业，以及在城市地区的类似企业——“城市集体企业”。在20世纪70年代，农村小型工业也作为中央计划指令经济的一部分进行经营，只不过大多数的计划制订都是在县级或县级以下进行的。如果农村工业能够在本地得到其所需的投入品，或能够自己生产这些投入品，就不需要与更高一级的计划部门打交道。但许多这样的工业企业需要国外的钢材和设备，对于这样的投入品，他们就必须要向通常优先照顾由省级或国家指令指导的大型企业的更高一级的计划主管部门进行申请。因此1984年以后将这些重要的投入品投入市场，便使得这些企业只需走入市场就能够获得需要的东西。从这些市场上购买投入品的城乡企业不仅不怨恨较高的市场价格，反而对于他们能够获得所需产品而感到高兴。这种便利造就了如今到处可见的乡镇企业的繁荣，这些乡镇企业从20世纪80年代中期到20世纪90年代中期在中国高速增长的GDP中占有很大的比例。

价格双轨制还产生了另外一种正面影响和一种负面影响。正面影响是，由于市场价格越来越成为产品销售的主导价格，曾经享受较低国家定价的国有企业其低效率的问题变得越来越突出，许多开始出现亏损。而负面影响是，价格双轨制为有政治势力的人提供了腐败的机会，他们以国家定价获得物资，再以市场价格迅速进行销售以获取高额利润。价格双轨制于20世纪90年代逐渐被取消，这并非主要由于政府的政令，而是由于生产这些中间投入品的企业更愿意以市场价格来销售其产品。实际上，企业有许多绕开政府规定的办法，这使得他们难以按国家定价来得到其所需的投入品，因此他们也就同样地走入市场了。

到20世纪90年代，低效率成为许多国有企业中日益严重的问题，不仅拖累了GDP增长，还成为了繁荣时期（如1988—1989年和1993—1995年）的通胀压力来源。工业的推动力大部分来自于迅速扩大的外商直接投资企业以及乡镇企业，这些企业主要面对的是市场力量而非国家计划。尽管做出了全部的改革努力，但国有企业最大的问题在于其依然面临着相对较小的竞争或其他压力，从而无法达到与其他企业相同的经营水平。中国的领导人，特别是朱镕基总理，借助2001年中国加入世贸组织，越来越多地使用外来的竞争压力，迫使国有企业提升到一个更高的经营水平。然而迄今为止，中央计划指令经济已经所剩无几，五年计划仍在继续制订，但其内容主要是确定政府的大政方针以及投资计划。国家计划委员会的名字也改成了国家发展与改革委员会（国家发改委）并仍旧是最有权力的政府经济组织，这主要是因为大规模的投资项目，不论是公共领域的还是私营领域的，都仍然需要这个委员会进行审批。无论如何，为企业制订计划目标已经基本上是过去的事情了，中国已成为一个市场经济体，但正像所有市场经济体那样，政府对经济产生影响主要是通过政府的基础设施投资计划以及宏观经济控制手段的使用。

21世纪头十年结束时，国家发改委继续制订着五年计划，但正如第12个五年计划（2011—2015）所表达的那样，这些计划的实施目标是宏观经济——为城市就业率的增长，为GDP中研究与发展的比例，为各种环境和能源的使用目标，以及各类经济改革与调整工作等，确定GDP增长的整体目标。审批这些目标的权力保留给了中共中央政治局及其常委，而国家发改委则是基本的实施部门（主要通过上面提到的发改委职权部门），对主要的投资项目进行审批或否决。国家发改委还对重大的专项计划直接负责，如西部开发计划以及能源领域的发展（还有国家石油储备的管理）。