第三节 发展规划

发展规划常见于发展型国家（The Developmental State），是国家通过积极干预和产业政策，调配资源，推动工业化进程、培育市场、增强国家竞争力的规划，例如我国的国民经济和社会发展五年计划或规划。

一、发展规划的定义

按照阿奇布基（1996）的定义，发展规划就是推动经济社会发展的规划。首先，它是一种规划，具有规划的特点和属性；其次，它的目的在于推动一个国家或地区的经济社会发展，关注对发展的谋划、引领和指导。

在我国，国民经济和社会发展五年规（计）划（简称“五年规（计）划”，英文名称为Five-year Plan）是我国发展规划体系的龙头和主体，有时也被称为发展规划。我国的国民经济和社会发展规划可以说是一种比较全面的、长远的、纲领性的规划；是国家对国民经济和社会发展的总体谋划。对于其定义内涵的理解主要有以下几种观点：

《经济大辞典：计划卷》认为，五年计划是“根据对科学技术发展及其成果应用的预测，对资源的开发和利用的估计，对未来时期经济发展可能达到的目标做出科学的设想，指出一个总体的奋斗目标，概要地确定经济和社会发展的主要方向和任务，确定发展的战略目标、战略重点和战略步骤。”

杨伟民指出，发展规划是“政府对国民经济和社会发展在时间和空间上的一种战略布局和具体的安排，也是对未来的一种谋划或者叫一种安排或者叫一种部署，总之，它是关于时间和空间的一种安排，具有时间性和空间性”。

岳修虎认为，发展计划是“政府为实现国家（或地区）中长期的发展目标而制定的一定时期内社会经济发展的预期框架和优化的行动方案，是政府为落实长远发展战略而进行的积极、系统的干预，是一个民主的与政治的决策过程，是一个庞大的社会协作体系”。

二、我国的国民经济和社会发展规划

五年计划是中华人民共和国20世纪50年代开始在中国内地编制并实施的国民经济和社会发展五年计划。第一个五年计划于1953—1957年执行，简称“一五计划”。1958年开始执行第二个五年计划，即“二五计划”。依次类推。“三五计划”原本应该于1963年开始，由于20世纪60年代初期出现严重经济困难局面被迫中断三年，起始年变成1966年。从2006年起“五年计划”改名为“五年规划”。自1953年我国开始制定五年发展规（计）划以来，五年规（计）划逐步从传统的经济指令计划转为发展战略规划。

1．国民经济和社会发展规划的定位

2005年，国务院颁布《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号）（参见附录1），将五年规划明确定位为“战略性、纲领性、综合性”的规划。发展规划作为政府履行经济社会管理职责的重要手段之一，在实现我国国家战略目标、弥补市场失灵、协调利益关系、有效配置公共资源等方面发挥着越来越重要的作用。

根据国发[2005]33号文件，国民经济和社会发展规划是“国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》开宗明义，指出五年规划“主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据”。经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是我国政府的四大职能，其主要含义如下：

经济调节是对社会总需求和总供给进行总量调控，促进经济结构调整和优化，保持经济持续快速协调健康发展。

市场监管是依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

社会管理是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。

公共服务是提供公共产品和服务，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。

2．发展规划体系

根据国发[2005]33号文件，我国的国民经济和社会发展规划致力于建立三级三类规划管理体系。发展规划按行政层级分为国家级规划、省（区、市）级规划、市县级规划，按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。

（1）按行政层级分为国家级、省（区、市）级、市县级等三级规划。

• 国家总体规划和省（区、市）级、市县级总体规划分别由同级人民政府组织编制，并由同级人民政府发展改革部门会同有关部门负责起草。

• 专项规划由各级人民政府有关部门组织编制。

• 跨省（区、市）的区域规划，由国务院发展改革部门组织国务院有关部门和区域内省（区、市）人民政府有关部门编制。

• 国家总体规划、省（区、市）级总体规划和区域规划的规划期一般为5年，可以展望到10年以上。市县级总体规划和各类专项规划的规划期可根据需要确定。

（2）按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。

• 总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据，其他规划要符合总体规划的要求。

• 专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。

• 区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省（区、市）的区域规划是编制区域内省（区、市）级总体规划、专项规划的依据。

此外，按照社会管理系统的横向分工的不同要求，发展规划可以分为综合发展规划、行业发展规划和重点发展规划。

• 综合发展规划，是以规划区内国民经济和社会发展为对象编制的规划，是规划区内经济和社会发展的总体战略部署，是制定其他各类规划、年度计划及一系列重大宏观政策的重要依据。

• 行业发展规划，是在综合发展规划的指导下，对各个行业所作的规划。如农业发展规划、工业发展规划。

• 重点发展规划，是以规划区内经济和社会发展的关键领域、薄弱环节等重大问题及重点企业为对象编制的规划。

行业发展规划和重点发展规划本质上都属于国发[2005]33号的专项规划。

发展规划还可以按照时间维度，分为长期规划（10年以上）、中期规划（5年左右）和短期规划（1年左右）。其中长期规划是重大的、带有全局性的或决定全局的规划；中期规划是为了实现长期发展战略所进一步编制的时间跨度较短的规划；短期规划是实现规划方案的具体步骤和方法，是规划的进一步延伸和具体化，是未来的行动方案。通常长期规划指导中、短期规划。在我国，五年规划发布后，都会编制具体的年度实施计划，年度实施计划可以看做是一种短期规划。

三、发展规划的理念变迁

在国外，计划与规划不分，均使用Planning。在中国，计划与规划还是有所区别的。“计划”更多地强调指令性、数量性、短期性和操作性，而规划更多地强调指导性、前瞻性、长期性和战略性。此外，规划空间色彩更浓一些，更多地关注空间的布局和安排。对于同一领域的计划与规划，计划应该以规划为依据，如国民经济和社会发展规划是年度实施计划的依据。

发展规划是在发展观和发展理念的指导下编制的，发展观是发展规划的灵魂。由于发展观的不同，发展规划的编制理念也在发生变化。田锦尘归纳了我国对发展内涵认识的演变历程：

（1）发展=经济增长。发展就是经济总量的增长、物质财富的增长，这是一种物质至上的发展观。这种发展观忽视了人类社会发展的多样性和复杂性，带来了许多结构性、社会性和资源环境问题。

（2）发展=经济增长+结构改善。只有经济增长，没有经济结构的优化，就不会有真正的发展和持续的增长。这种发展观是对以增长为核心发展观的一种改良，但仍未脱离“见物不见人”的实质，未能解决狭义的“增长”发展观所带来的各种社会问题。

（3）发展=经济增长+结构改善+社会进步。发展的宗旨由物转为人，是发展观的一次大的飞跃。这种发展观强调重视人的发展，但在发展中如何尊重和遵循自然规律，如何处理当代人发展与后代人发展上，仍存有缺憾。

（4）发展=经济增长+结构改善+社会进步+后代人的发展。这种可持续的发展观，强调人类发展的可持续性，强调后代人拥有与当代人平等的生存权和发展权，当代人的发展不应损害后代人发展的能力，并以此来规范当代人的经济行为。

随着认识的深化，发展规划与增长的关系也在逐渐清晰。“发展规划不仅仅是促进增长，更重要的是要管理增长。”发展规划既要培育和促进增长，同时也要管理增长。规划要驾驭平衡，使经济增长、基础设施、资源环境、公共服务、人口相互均衡发展。过快过度的经济增长会给资源环境、公共服务、基础设施带来压力，并可能导致生活质量的下降。杨伟民也指出，我国多数规划是促进增长的，属于鼓励、动员、刺激增长的，但也有些规划是约束增长的，约束一时一地的增长，是为了长期的、全面的、协调的增长。