第一节 理解规划

规划的范畴既涉及私人领域如个人职业生涯设计、公司战略，又涉及公共领域如经济社会、城市环境、公众健康。约翰·利维（John M.Levy）指出：“规划是一个普遍使用的术语，既有城市规划师，也有企业规划师，五角大楼还雇用了大量的军事规划师。太空飞船的发射是一项十分复杂的工程，也需要周密的规划。而那些希望给子孙留下巨大财富，同时尽可能少缴税的富人们，同样需要理财规划师的服务。”本书研究的规划是指国家或地方政府编制的公共规划。

一、规划定义

规划是人类认识和改变自身状况以及外部环境的重要手段，它涵盖从设定目标到寻找实现目标的方法和手段的整个过程。在人类的发展进程中，人们不断地通过有意识的规划改造人与自然的关系，改善自身的生活状况和环境。虽然人类拥有高等智慧，并且不断地通过有意识的规划改造人与自然的关系，改善自身的生活状况和环境，但是，人类历史上的许多规划却经常事与愿违。人类对规划内涵和方法的探讨也在不断的“试错”中逐渐形成和完善。可以认为，人类的发展史也就是规划的历史。

近两个世纪以来，关于规划理论的探讨得到了迅猛发展，尤其是第二次世界大战以来，规划研究文献达到了顶峰，产生了多种有关规划的概念和解释，形成一个错综复杂的整体。

沃特斯顿（Albert Waterston）认为，规划本质上是选择最佳方案以达到特定目标的一种有组织的、有意识的、持续的努力。换句话说，规划就是在分析现状和环境的基础上，运用人类的理性知识支持决策制定，寻求解决问题的最佳途径，以指引人类的行动。通俗地讲，规划就是如何利用最少的资源实现未来给定的目标，或者利用给定的资源达到未来最优的目标，归根结底就是优化。

一些学者从过程论的角度讨论了规划的内涵。拉比诺维茨（Francine F.Rabinovitz）认为，规划是一个战略选择过程，反映了决策者或规划制定者对未来的预期以及处理非预期情况的方式。谢弗（Bernard Schaffer）认为，规划是一种决策制定过程，它是根据事实、资料和预期来优化决策的过程。利维（John M.Levy）认为，规划是一项有意识的系统分析过程，通过对问题的系统思考来提高决策的质量。

还有一些学者从方案的角度对规划进行了定义。丘奇曼（Charles W.Churchman）认为，规划是人们对于未来的设想以及为实现这些设想拟采取的行动方案。因此，规划是未来拟采取的一系列行动的指南，并通过最佳的行动和手段达到预期的目标。

公共领域的规划是一个涵盖政治、经济、社会、区域、城市空间、环境和生态等诸多范畴的术语。各个范畴对于规划内涵均有自己的说法，在某种程度上甚至还存在混淆，从而使得规划的定义和内涵更难形成一个统一的口径。

弗里德曼（John Friedmann）认为，公共领域的规划就是运用科学技术知识支撑未来的行动，其作用在于引导社会发展和转变。梅耶（Robert R.Mayer）也指出，规划是政府、公共组织和社会团体为完成未来特定的任务，在资料收集和分析基础上，识别最佳行动方案，拟定执行程序，并针对未来可能出现的意外状况提出预防和应对策略。

国内有一些学者也从不同视角对规划做出了定义。孙施文认为：“规划作为人类的一项社会行动，是人类有目的地改造和利用自然与创建人类环境的具体行动，具有鲜明的社会目标导引和参与者本身的社会特征。”叶敬忠从资源效率的角度对规划进行了定义，他认为：“规划是一个不断选择和决策的过程，它旨在利用有限的资源来完成未来特定时间内的特定目标。”

由此可见，规划的定义是五花八门的。每个领域和学者都试图按照自己的理解对规划进行重新诠释。规划定义的多元性在一定程度上也引起了混乱。维达夫斯基（Aaron Wildavsky）曾经批评到：“如果什么都是规划，那么规划就什么也不是。”

为了更好地理解规划，一些规划行业协会和组织从实用的角度对规划的内涵做出了界定，主要包括：

规划是一种科学、一种艺术、一种政策活动，它设计并指导空间的和谐发展，以适应社会与经济的需要（美国国家资源委员会，NRC）;

规划是影响社区、城市、乡村和大都市地区乃至整个国家和世界的一种系统性、创造性的手段（美国规划院校联合会，ACSP）;

规划是通过创造更舒适、和谐、健康、有效的居住环境来提高社区居民的福利水平（美国规划师协会，APA）;

规划是促进和管理空间变化的一种手段，也是环境保护和文化遗产保护的一种手段，其核心任务是通过规划行为使整个社会受益，并且实现经济、社会、环境等方面的目标（欧洲规划院校联合会，AESOP）;

规划是以实现城市政策为目标，为达成、实现、运营城市功能，对城市结构、规模、形态、系统进行规划、设计的技术（日本都市计划教育研究会）。

二、规划的多元学科实质

对于规划的定义和内涵，理论界和实践界进行了大量的探索，从不同角度和侧面进行了界定。事实上，规划是一门跨学科的、综合性的交叉领域，涉及管理学、政治学、战略管理、决策科学和公共政策等学科领域，理解规划的实质，必须从相关的学科领域去把握。

1．规划（Planning）是管理中的重要环节

德鲁克（Peter Drucker）认为，管理是为组织提供指引和领导，并有效利用组织资源去完成目标的活动。管理就是通过对组织资源的计划（Planning）、组织（Organizing）、领导（Leading）、协调（Coordinating）和控制（Controlling），以有效的方式实现组织目标的过程，如图1-1所示。在管理中，规划或者计划是对组织目标的设定以及行动方案的选择，在管理中起极其重要的引领作用。

2．规划是一种战略（Strategy）

在中国，战略一词历史久远，“战”指战争，“略”指“谋略”。战略即战争谋略，是对战争的大计谋，是对战争中整体性、长期性、基本性问题的计谋。计谋有大有小，小计谋是战术，大计谋是战略。在现代，“战略”一词被引申至政治和经济领域，其含义演变为泛指统领性的、全局性的、左右胜败的谋略、方案和对策，是为实现某种目标（如政治、军事、经济或国家利益方面的目标）而制订的大规模、全方位的长期行动计划。

迈克尔·波特（Michael Porter）认为，战略的内涵包括：①创造一种独特、有利的定位；②在竞争中做出取舍，其实质就是选择不做哪些事情；③在各项行动之间建立一种匹配。

战略管理就是为实现组织目标，协调组织与外部环境，而在战略制定和实施过程中的一系列决策和行动的综合。规划涉及未来的发展定位和路径选择，具有战略属性，是战略管理的重要手段。

3．规划意味着决策

实现未来的发展目标，往往存在多种可能的方案和途径。规划中会面临着各种目标和方案的选择，决策在规划中有着十分重要的地位。规划需要在预测的基础上，谋划若干可能的情景和方案（Scenarios），在对各种备选方案进行系统、综合评估的基础上选择最佳方案，以尽可能低的代价尽可能好地实现未来的目标。

决策理论学派是“二战”之后发展起来的一门新兴的管理学派，核心是研究决策者如何在不同决策情景下进行理性的决策。一个典型的决策就是决策者如何在两个或两个以上相互排斥的方案中进行选择。理性决策是基于理性思考和分析的决策，依据实践经验、统计资料和科学论证。在现实中，根据决策的复杂性和不确定性，可以将决策情景分为确定性决策、风险性决策、非确定性决策、模糊性决策（参见专栏1-1）。理性决策的目的是在尽可能回避风险的前提下实现收益最大化。因此，理性的决策所带来的并不一定是最好的结果，理性的决策与结果的好坏并无必然联系。换句话说，最理性的决策未必会导致最好的结果；最好的结果也不一定来自最理性的决策。

4．规划是政府管理社会和经济的公共政策手段

公共政策就是政府选择做和不做的事情，是一系列具有目标、价值和实践的计划，旨在解决公共问题（真实或想象）的一系列政府行动或决定。公共政策的特点在于：①是公共管理的重要工具；②由政府或社会权威机构负责制定；③要形成一致的公共目标；④旨在解决公共问题、协调与引导各种利益相关主体的行为；⑤通常表现为行为准则、决策指南、发展策略、行动计划等。

规划具备公共政策的所有属性，因此可以看做是一种公共政策。鉴于规划的未来导向性，规划可以看做是一种前瞻性、导向性的战略性公共政策。在我国，《城市规划编制办法》（2006年4月施行）就城市规划的属性指出：“城市规划是政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。”《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号）也明确指出，国民经济与社会发展规划是“阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据”。

三、规划的实质内涵

尽管规划的定义五花八门，但在众多的定义中可以发现一些基本要素，这就是规划的内涵。

1．规划应具有前瞻性或未来导向性

前瞻性或未来导向性是规划最重要的内涵和特点，即规划必须面向未来，是对未来的设想和安排。这种未来导向将人们的关注点引向未来的某个特定时段和未来的某个关键行动。孙施文认为，规划的未来导向性具有多重含义：①任何规划都是以未来作为目标趋向，是针对未来某个时段的行动；②规划的内容和过程始终是为未来的行动指明方向，引导未来的相关行为，实现规划所确定的某些目标；③规划不能停留在对过去和现在的认识基础上，必须从未来的角度反观过去和现在，并基于对过去和现在的认识更好地设想未来。杨伟民也指出，规划是对未来的一种谋划，或者叫一种安排，或者叫一种部署，总之，它是关于时间和空间的一种安排，具有时间性和空间性。

2．规划具有政策/政治性

规划是公共政策的一种，是关注未来长期发展的战略性公共政策。塔格维尔（Rexford G.Tugwell）认为，规划是“政府的第四种权力”，和立法、行政、司法三种相同，规划的作用就是运用政府权力对国家资源进行调配。作为政府行政的重要工具，规划本身是政策的直接体现，在规划的各个层面中均体现不同的政策性因素。

规划之所以具有政治性，是因为规划往往是在高度政治化的背景下出台的，涉及众多利益群体。规划方案必须清楚认识到各种社团和组织之间的力量平衡，以及这种平衡可能对规划执行带来的影响。利维指出，在美国，规划常常与公众利益休戚相关；规划决策与其他的政府职能一样，本身也是透明的，处在市民的眼皮底下；规划也涉及巨额财政资源的投入产出决策；等等。

3．规划是资源约束条件下的资源配置方式

规划的实施往往会导致社会、经济和环境的资源在不同的个人与团体之间的再分配。正是由于资源的稀缺性或存在资源约束，规划作为调配资源和优化目标的手段，才凸显重要性。如果资源是无穷尽的或者不存在资源约束，规划就没有存在的意义。因此，规划要求对规划决策影响进行评估，对资源配置效果进行价值判断，对规划的影响因素进行分析。规划的作用是要优化资源的配置方式，更好地实现未来目标。

4．规划不仅具有系统性和整体性，还必须具有可操作性

现实中的规划往往是多目标的，而且各种目标之间存在内在关联和相互影响。制定的规划必须在全面、综合的分析评价基础上，从系统的角度考虑目标的优先顺序，确定资源配置方式，以提高目标实现效率。对于规划编制者来讲，不仅要关注各个组成部分，同样要关注整体，从复杂形势中抓住核心问题，指出行动路线，提出解决方案。

同时，规划不仅要澄清未来的发展目标，还要指明为实现未来目标应该采取的行动、措施或方案。规划要在环境中执行并协调有关行动，从这个意义上讲，规划也是未来的行动指南，必须具有可操作性。

5．规划是管理市场而不是取代市场

在自由市场经济条件下，市场仍然是配置资源的重要手段。在我国，党的十七大报告在论述完善社会主义市场经济体制时强调，要“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。规划作为“政府的第四种权力”，主要是政府配置公共资源的重要手段。要正确理解规划，必须认识到：①规划并不试图取代市场的供需力量，而是建立一些指南或规则去管理市场；②规划并不是直接的行动，而只是行动和实施的指南；③规划并不是立竿见影的，而且随着规划的实施逐渐积累新的变化；④规划也不是静态的，好的规划需要持续监控实施情况，并适时做出修正。

6．规划是通过积极周密的行动来管理未来变化

规划的作用在于帮助决策者管理未来的变化，以降低和缓解未来的不确定性。规划所面临的未来不确定性主要来自两方面：①规划系统外部产生并演化、规划系统自身无法调节和控制的因素；②规划系统可调节和控制的内部因素。这两类因素始终存在，并且不能从根本上消除，这就意味着规划的未来不确定性是客观存在的。规划的目的是减少未来发展的不确定性，但却无法从根本上消除不确定性，因此最好的办法就是适应这种不确定性并积极应对未来的变化。为了适应这种不确定性，规划编制过程中必须更加全面地收集和分析资料，使用更为弹性灵活的规划方法，根据情况的变化启动不同的备选规划方案等。

7．规划关注空间与社会的关系

规划是蓝图（Blueprint），具有两个主要成果：①公众理解、一致认同并去追寻的未来发展景象；②土地利用规划。所有的规划最终都要落实在空间上，规划的任务就是确定人与空间的关系。杨伟民也指出，规划是关于时间和空间的一种安排，具有时间性和空间性。规划不仅关注空间的开发与利用，也关注规划决策对各种利益相关者尤其是社区居民生活质量的影响。在规划中，政府、规划师、土地所有者、开发者、社区组织和其他利益相关者的作用、目标和权力都对规划有着重要的影响，实现规划的空间设计与空间的可持续性也同样重要。

8．规划既是结果更是过程

人们通常认为，规划就是最终的规划方案。规划方案固然重要，但是制订规划方案已不再是规划的唯一职能，在某种意义上规划过程比方案更为重要。方案只是实现目标的一种手段，一种象征性的表述，是实现沟通社会对话的一种方式。参与式规划理论认为，规划方案的预期结果并不重要，最重要的是规划过程；规划本身应该是一个政治动员过程。规划过程是统一思想认识、凝练社会价值观、形成共同目标的过程，这才是规划的核心。

由此可见，规划是一个跨学科的、复杂的活动，规划关注的内容也是多元化的，需要理解各种理论之间深层次的关系；具备抽象思维与分析能力；了解政策的形成、评估与实施过程。从性质上讲，政府规划具有多维度、多目标的特点，具有高度的复杂性。规划特有的复杂性体现在其本身具有的许多对比鲜明的特点上。卡莫纳（Matthew Carmona）对规划的复杂性作了归纳，如专栏1-2所示。

正是由于规划内涵的复杂性，本哈克（Arie Beenhakker）指出，规划既是一种科学，也是处理未来事务的一种艺术。规划的科学性是指规划理论知识逐渐系统化，逐渐形成理论范式、技术方法和实践规范，用于指导规划编制的实践。规划的艺术性主要体现为规划是一门实践性很强的活动，涉及多元的利益主体、冲突的价值理念、复杂的未来不确定性。在规划实践中，既要运用规划理论、知识和方法，更要发挥创造性，采取适宜的措施和手段，才能有效地达成规划目标。

理解规划，不必追求其定义的唯一性或独特性，只要抓住了规划的基本内涵，也就抓住了规划的实质。综上所述，政府的规划可以理解为是面向未来的定位、对变化有预备的管理、一个广泛的协作过程、各种相互竞争利益的平衡以及用一个方案来表达和解释各种建议。政府的规划是：①政府采用一种有序的、开放的方式决定社会需求，设定发展目标和优先级，制定行动指南；②政府为实现经济社会发展与自然生态环境之间的平衡而做出的努力；③为了帮助政府和社会应对未来的变化，而不是对未来的变化做出直接反应。

四、规划的应用领域

随着规划的演进和发展，公共部门的规划涉及的领域越来越多，发展越来越多元，分工越来越专业，从早期的物质空间规划，如城市规划、土地利用规划，到后来的经济社会发展规划等。根据不同的划分标准，规划可以分为不同的类别。

阿奇布基（Franco Archibugi）根据规划的应用领域，将规划分为5种主要类型：物质空间规划（Physical Planning）、宏观经济规划（Macro-economic Planning）、社会规划（Social Planning）、发展规划（Development Planning）和运作规划（Operational Planning）。

1．物质空间规划

物质空间规划是相对较早的规划领域，主要包括城市规划（urban planning）和土地利用规划（territorial planning）。最初的物质空间规划主要在城市区域，随着时间的推移，逐步扩展到非城市地区，把周围城镇和农村的发展也包含进来，作为一个整体考虑。在我国，《城乡规划法》（2008年）取代《城市规划法》（1990年），也反映了物质空间规划从城市区域向农村的延伸。近年来，随着生态环境问题日益受到关注，物质空间规划逐渐将“环境”（指物理环境）纳入规划范畴，从而产生了通常所说的“环境规划”。

目前，物质空间规划领域相对成熟，规划理论的产生和发展也主要是在物质空间规划领域。在其他规划领域，虽然正在形成自己的规划理论，但相对还比较薄弱，而且很多理论都是借鉴物质空间规划理论，尤其是涉及规划编制的理论和方法。

2．宏观经济规划

宏观经济规划是另一个起到重要作用和经典角色的规划领域，主要是由国家政府机构负责编制，服务于政府管理和调控经济的目的。宏观经济规划最早出现在“一战”期间，主要是为了管理和有效配置非常稀缺的战略资源。在苏联和中国，宏观经济规划具有十分重要的地位，对于推动经济、社会、科技等的发展起到了非常重要的作用。苏联的宏观经济规划是建立在生产资料（乃至土地）的集体所有制基础上的，这也是西方国家反对引入宏观经济规划的主要理由。宏观经济规划被认为是特定政治体制下的经济体制。

“二战”后，面对物资和资源的紧缺，多个国家开始探索性地引入中央计划体系，对经济进行政府干预，以更加理性地管理资本和市场。法国和日本最早引入宏观经济规划，法国成立国家计划委员会（Commissariat au Plan），日本则成立经济企划厅。法国和日本声称自己的经济规划是“指导性”规划，与苏联的“指令性”计划不同。随后，荷兰、挪威、比利时、英国、意大利和丹麦等许多国家也纷纷效仿，所有这些国家都声明自己是在尝试“指导性”规划，而不是社会主义经济制度的“指令式”规划。当然，这些国家的“指导性”规划在实施中也受到市场经济文化中自由思想的挑战。

20世纪30年代，美国开始尝试“指导性”规划，并于1934年成立了国家规划委员会（National Planning Board）。“指导性”经济规划在美国很多经济衰退的地区依然取得了成效，其经验逐步扩展到州和联邦，推动了联邦的“计划项目预算制”（Planning-Programming-Budgeting System, PPBS）的实施。

宏观经济规划的理论基础主要是一般均衡理论和凯恩斯理论等宏观经济理论，将经济社会现象量化成一系列需要管理的系统变量，如收入分配、就业、生产率、外贸、公共债务、消费、投资。以廷伯根（Jan Tinbergen）为代表的宏观经济政策学派还进一步发展了经济政策中的规划编制程序和定量理论。

3．社会规划

社会规划作为一个规划领域，涵盖了众多的子领域，如教育、卫生、社会融合、工作条件、妇女、儿童、老年人、犯罪。这些子领域虽然都属于社会发展范畴，但是由于内涵上存在极大差异，难以有效地归为一个有机整体。社会规划最初产生于地方和社区层面，基本理念是倡导地方主义，反对中央集权，鼓励基层志愿行动和参与。

在规划领域中，社会规划是存在争议和阻碍最小的领域，这是因为它的碎片化和相对非系统化，使它远离了研究和“理性”模式。这也使得社会规划相比其他严格定义的规划领域显得更加空洞。在“福利国家”，社会领域的公共开支庞大，社会规划得到了最为广泛和有力的支持。

社会规划的出现意义十分重大。它回避了经济学方法中片面的有限理性，强调规划过程中的多方参与及有效沟通协商；它强调了规划结果的评估理念，促进了规划项目的合理化配置，推动了规划评估在其他规划领域的应用。社会规划将规划的重点从经济问题延伸到社会文化问题，事实上开启了“发展规划”概念的大门。

4．发展规划

发展规划，顾名思义，就是促进发展的规划，主要存在于发展中国家，在发达国家也有所应用。发展规划主要有两种类型，一种是发展区域（国家或地区）的规划；另一种是关于发达国家和发展中国家的发展关系的规划。目前，联合国及其他国际发展组织十分关注这两种类型的规划，并且投入了大量的精力。

发展规划是一个多学科交叉的领域，包括宏观经济规划、社会规划乃至物质空间规划的内容。规划实施的评价也不仅仅看产出绩效，还要看地域本身的发展基础和环境。对于发展中国家而言，发展规划的目的在于“管理”发展，而发展本身会受到政治不稳定性的影响。这些不稳定性有些来自于政治和经济上的不独立；有些来自于无法形成一个多民族的统一国家；有些是因为保守文化导致难以适应新的、动态的外部环境。此外，发展中国家普遍存在利益固化，缺乏多元的自我经济调节机制，难以引入理性的方法和工具；缺乏成熟的统计资料和技术也给发展规划的编制增添了制度上的障碍。

5．运作规划

运作规划起源于管理学，既包括单个项目的运作规划（微观运作规划），也包括整个管理部门或公共支出的规划（宏观运作规划）。运作规划可以是宏观经济规划、社会规划和发展规划等在具体项目上或具体领域的落实。这两个领域的运作规划都是基于价值评估、决策科学和规划科学等形成的，借鉴了应用数学（矩阵分析、因子分析、多标准分析、博弈论等）以及规划科学（线性规划、非线性规划、二次规划、动态规划等）等跨学科的分析和评估工具，集成了经济学和管理科学的方法，包括系统工程、运筹学、人类行为学、管理科学等。

在运作规划的评估中，无论是微观层面还是宏观层面，通常有两个基本的评估方法。第一个是“内部”评估，从成本和收益的角度，评估成本和效益的对比关系，力求实现项目的成本最小化和收益最大化；第二个是“外部”评价方法，即考虑项目与周围环境的关系，比如与其他项目的兼容性、对于整体系统的积极或消极影响、对自然环境和社会环境的影响、与整体目标的协调一致性等。按照绩效评估的思想，第一种方法是衡量项目的效率（Efficiency）；第二种方法是衡量项目的效益（Effectiveness）。