1.1 应急预案概述

1.1.1 基本概念

“预案”在《现代汉语词典》中的解释为：为应付某种情况的发生而事先制订的处置方案。应急预案是开展应急救援的行动计划和实施指南，是标准化的反应程序，又称应急计划，是针对可能发生的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发展过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。它明确了在突发事故（件）发生之前、发展过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么、何时做，以及相应的策略和资源准备等。

应急预案的使用最早体现在军事上。在我国春秋末期，著名军事家孙武在《孙子兵法》中就强调了谋略和计划对决定战争胜负的重要作用。他提出：道、天、地、将、法是战略谋略和计划的重要组成部分，“凡此五者，将莫不闻，知之者胜，不知之者不胜”。“夫未战而妙算胜者，得算多也；未战而妙算不胜者，得算少也。多算胜，少算不胜，而况于无算乎！吾以此观之，胜负见矣。”由此可见，事先制定周密详细的计划和方案是多么重要。随着社会的发展，人们逐渐将应急预案应用于各种灾害事故和社会管理，并在世界许多国家广泛运用。

安全生产应急预案是开展事故灾难应急救援行动计划和实施指南，是国家应急预案体系的重要组成部分，是针对各级各类可能发生的事故和所有危险源制定的综合性、专项性应急预案和现场处置方案，它明确事前、事发、事中、事后的各个过程中相关部门和有关人员的职责、响应程序和处置措施。和其他种类的应急预案不同的是，安全生产应急预案牵涉面广，涉及千千万万的生产企业；种类众多，包含了国民经济部门的各行各业。另外，安全生产应急预案的执行主体是企业，事故灾难发生后，企业首先根据应急预案开展应急救援，以企业为主是安全生产应急预案的重要特征。

具体来说，安全生产应急预案主要包括4个方面的内容：一是事故预防，通过危险辨识、事故后果分析，采用技术和管理手段降低事故发生的可能性，或将已经发生的事故控制在局部，防止事故蔓延；二是应急处置，一旦发生事故，通过应急处理程序和方法，可以快速反应并处置事故或将事故消除在萌芽状态；三是抢险救援，通过编制应急预案，采用预先的现场抢险和救援方式，对人员进行救护并控制事故发展，从而减少事故造成的损失；四是灾后恢复，包括人员救治、善后处理、恢复生产等。

1.1.2 应急预案的地位和作用

应急预案在应急管理中起着关键作用，它是针对可能发生的重大事故及其影响和后果严重程度，为应急准备和应急响应的各个方面所预先做出的详细安排，是开展及时、有序和有效事故应急救援工作的行动指南。

具体来说，应急预案在应急救援中的重要作用和地位体现在以下几点。

（1）应急预案明确了应急救援的范围和体系，使应急准备和应急响应不再无据可依、无章可循，一旦发生事故，可以有序应对、忙而不乱。

（2）通过编制基本应急预案，对那些事先无法预料到的突发事件或事故，也可以起到基本的应急指导作用，成为开展应急救援的“底线”。针对特定危害编制专项应急预案，制定专门应急措施，可大大提高救援的效果。

（3）应急预案有利于做出及时的应急响应，降低事故损失。应急预案预先明确了应急各方的职责和响应程序，在应急力量和应急资源等方面做了大量的准备，可以指导应急救援迅速、高效、有序地开展，将事故造成的人员伤亡、财产损失和环境破坏降到最低限度。此外，如果提前制定了预案，对事故发生后必须迅速解决的一些应急恢复问题，应急预案也会起到重要的指导作用。

（4）应急预案建立了与上级单位和部门应急体系的衔接。通过编制应急预案，可以确保当发生超过本级应急能力的重大事故时，及时与有关应急机构进行联系和协调。

（5）应急预案有利于提高风险防范意识。应急预案的编制、评审、发布、宣传、演练、教育和培训，有利于各方了解可能面临的重大事故及其相应的应急措施，有利于促进各方面提高风险防范意识和能力。其中培训可以让应急响应人员熟悉自己的责任，具备完成指定任务所需的相应技能；演习可以检验预案和行动程序，并评估应急人员的技能和整体协调性。

1.1.3 应急预案管理存在的问题

《生产安全事故应急预案管理办法》实施以来，各级政府很重视，各省、自治区对如何加强安全生产应急预案的管理工作进行了专项部署，规范了应急预案的编制、评审报备程序，有力地推动了此项工作的落实。

当前企业安全生产应急预案管理效果不理想，部分企业和单位的安全生产应急预案编制质量不高、评审和备案不规范、应急预案演练和宣传培训流于形式。正视当前安全生产应急预案管理中存在的问题，采取有效的措施加以解决，是各级政府、各有关部门和企业的一个重要问题。

1．重视不够，认识有偏差

一是存在着“老大”思想，有些行业主管部门认为《办法》是部门规章，在预案管理问题上我有行规，不一定要按《办法》去做；二是认为加大了企业管理成本，认为要编制一套高质量的应急预案费用不少，且预案的评审、演练费用也是一笔不小的开销，大大增加了企业的管理成本；三是存在着侥幸心理，认为事故不会发生到自己的企业，应急预案有无对本企业影响不大。

2．培训不到位，预案质量低

《办法》作为部门规章，落实起来困难确实不少，相应的培训工作没有跟上，致使预案的编制工作停滞不前。当前，应急预案编制培训普遍存在着覆盖面不广、培训质量不高、参训单位少的情况，致使有的单位编制的预案不同程度地存在着操作性、实用性、科学性、针对性不强等问题，照搬照抄、生搬硬套的也不少，预案的编制质量较低。

3．专家库不全，评审工作难

按照《办法》规定，所有监管部门、行业主管部门和生产经营单位的应急预案都要通过专家的评审，才能给予备案，而各地区的安全生产应急预案评审专家库的建立又比较缓慢。从广东省的情况来看，应急预案评审专家库的专家已有2000多个，基本适应了预案评审的需要。其他地区的预案评审专家库目前还在筹备中，最基层的县市一级的专家库基本上还没有完全启动，从而导致应急预案的评审工作被动和滞后，难以开展。

4．措施不力，报备动作缓

安全生产应急预案管理制度不完善，监管措施不力，是影响预案报备工作的又一个因素。当前，各级安监部门由于人少事多，管理上点多面广，工作重点都放在一些重点行业领域的管理上。虽然《办法》中规定对不按要求完善应急预案的单位可实施行政处罚，实际上这方面的行政执法还没有开展。由于《办法》颁布实施时间较短，行之有效的管理措施少，预案的报备工作除对涉及生产许可证的企业采取一些强制的措施外，其他行业部门和生产经营单位主要还是靠自我觉悟，从而造成应急预案报备行动缓慢、被动的局面。

5．经费投入少，预案演练虚

安全生产应急预案演练是检验预案是否完善可行的重要环节，是安全生产的一项重要保障措施，也是应急预案管理工作的一项重要内容。一个单位或企业的预案发布实施后，只有通过反复的演练，才能使有关人员熟练掌握生产安全事故正确的处置程序和方法，才能不断修正和完善预案，确保预案作用的正常发挥。而当前各级政府、各有关部门和单位在应急预案演练中，普遍存在着应急救援队伍建设不落实、救援器材不配套、救援物资缺乏、演练的场地和经费保障难、演练的组织难度大等问题，有的只是纸上谈兵，有的甚至没有组织演练，致使预案的实用性得不到检验。