2.1 美国应急预案管理现状

2.1.1 应急预案制度

美国的应急预案管理被分为减缓（Mitigation）、准备（Preparedness）、响应（Response）、恢复（Recovery）4个阶段。制定应急预案属于准备阶段，准备阶段的任务是发展应对各种事故灾难的能力，如制定应急预案、建立预警系统、成立应急运行中心、进行灾害救援培训与演练等。美国国内的应急预案管理是一个很庞杂的体系，如图2-1所示。

1986年，美国国会通过了SUPERFUND法修正案，这个修正案是事故应急救援的最高法律依据，该法的第三部分为《应急计划和社区知情权法》。此外，与事故应急救援的相关法律还有《清洁空气法》、《综合性环境应急响应、赔偿和责任法》、《资源保护与恢复法》、《油液污染法》等。1987年，美国环保署、联邦应急管理署发布了《应急技术指南》、OSHA标准《高危险性化学物质生产过程安全管理》和环保署标准《风险管理计划》，对企业事故应急提出了要求。

根据2002年《国土安全法》（Homeland Security Act of 2002）的要求，美国国土安全部于2004年12月发布了《国家应急响应计划》（National Response Plan, NRP）。《国家应急响应计划》是联邦政府应对全国性的自然或者人为灾害的指导性计划，为国内各类事故或者灾难的管理提供统一的、全方位的框架。它适用于在美国联邦管辖范围内的各种突发事件，所有的联邦各部和行政机关均必须遵守。《国家应急响应计划》规定，国家级协调中心负责联邦应急反应的整体协调，地区级应急响应中心负责协调地区应急反应、实施地方的联邦项目支持等。

公司或企业安全生产应急预案是某些公司或者企业根据单行法律的要求制定的针对本企业或者公司的应急预案。例如，根据《职业安全与健康法》的规定，一般的企业或者公司均应当制定针对工作场所事故灾难的应急预案。工作场所突发事件是指威胁员工、顾客或公众人身安全，扰乱或中断业务运营，或造成财物或环境破坏的不可预见的情况。突发事件可以是自然的，也可以是人为的，包括火灾、有害气体和化学品泄漏、放射性物质辐射事故、爆炸、内乱和造成人身伤害的工作场所暴力等。

2.1.2 应急预案内容

按照美国法律规定，应急预案至少应当写入下列因素。

（1）针对一般灾害或者巨灾所开展的应急活动的理念。

（2）关键性的任务以及各部和行政机构的义务。

（3）为完成这些任务所应具备的设备和资源，以及详细的资源和人员要求。

（4）有应急管理职能的联邦各部和行政机构出具的有价值物品的清单。

（5）行政机构间的联合总部下设的各应急小组，包括危机预案小组之间的合作，以管理各应急组织机构的应急响应活动。

（6）为特殊人群制定的条款。

除了上述各项因素外，《后“卡特里娜”应急管理改革法》还要求预案应当清楚地写明下列事项。

（1）健康与医疗。预案应当清楚地列明可用的健康与医疗资源，以及如何获取这些资源；应当组建并培训全国灾害医疗系统的应急救援队伍。

（2）人员部门。应当包括对失踪儿童的搜寻、家庭的重建。

（3）搜救。

（4）疏散。预案中应当有大规模的疏散计划，其中包括在疏散过程中如何保证家庭成员不被拆散，有关宠物的疏散条款，交通工具。

（5）与国防部的合作。

（6）私人部门和非政府组织。预案中应当包括在应急活动中与私人部门和非政府组织之间的联络与合作。

（7）海上搜救。

美国职业安全与健康管理局提示的工作场所突发事件应急预案要点如下：编制工作场所突发事件应急预案，应吸收管理人员和工人共同参与，他们的承诺与支持是预案取得成功的关键。编制过程中要对工作场所各类突发事件尽可能做出设想，并且要进行风险评估，以便确定有可能引发工作场所突发事件的各种风险。每一处工作场所均须有一套针对其具体情况的应急预案。具体内容包括下列因素。

（1）最有效的报警（火警或其他突发事件）方法。

（2）人员疏散的策略和程序。

（3）紧急逃生的程序和逃生路线的分配，包括平面图、工作场所布置图、安全避险区位置等。

（4）本单位内、外的紧急联系人姓名、职务、部门和电话号码。

（5）留守岗位操纵或关闭关键设备、操作灭火器材，或从事其他必须工作的员工的疏散程序。

（6）指定执行救护和医疗任务的人员的职责。

（7）指定一处作为疏散后人员的集中点，并确定清点人数的程序。

（8）选定一处作为应对火灾或爆炸事故的备用通信中心场所。

（9）在现场内选定一个安全场所，用来存放财务账册、法律文件、紧急情况下员工的联系人（家属、亲友）名单等重要文件资料。

（10）确定通知员工（包括残疾员工）进行疏散或采取其他必要行动，以及报警的方法。

美国职业安全与健康管理局还要求：声、光警报必须清晰可辨，全体员工据此作为撤离工作区或采取预案所确定行动的信号。有线广播系统、对讲机等应急通信系统必须安排到位，以便向员工通报情况和与当地执法、消防等部门联系，并须准备应急电源。随时更新关键人物（厂长、车间主任、医护人员等）名单，按其在处理突发事件中的主次作用，顺序排列，以便能在工余时间发生突发事件时与之联络。

2.1.3 应急预案指定步骤

根据美国联邦应急管理署（FEMA）针对各州和地方政府发布的《事故灾难应急计划制定向导》，应急预案的制定一般包括以下几个步骤。

（1）调查研究。这一步骤包括几个阶段：一是对有关的规定和预案进行审查，包括对联邦法律中的要求进行审查，对州和地方政府的法律、法规、规章和行政命令等进行审查，对该地区已有的预案以及相邻地区的预案进行审查，还要对上级政府的预案进行审查；二是进行风险分析，应急预案起草小组应当明确在该地区哪些危险可能会发生，列举危险发生有可能会带来的后果，经过比较，明确哪些风险需要特别注意；三是调查应急物资的储备情况，清理有哪些应急物资可用于应急活动，对这些可用的物资和采取有效的应急活动所需的物资之间进行对比；四是确定可能影响应急活动的诸多因素，包括地理特征、地形特征等。

（2）编制预案。预案起草小组负责起草预案的草稿和附录，并准备起草会议的日程，邀请一些重要的官员进行面谈。起草小组设立有关的委员会负责对预案进行修改，最后确定版本并提交起草小组审查评议；再次举行会议对预案进行修改，还得取得预案中承担有应急活动义务的部门的同意；之后，将预案提交本地的民选官员，以获得批准；最后是印刷和公布预案。

（3）预案生效。应当审查应急预案是否与联邦规定中的要求和联邦或州行政机关的标准相一致。这一程序中行政机关通过审查使下级机关制定的预案得以提高。州可以审查地方政府的预案，联邦应急管理署的地方官员可以应州的申请审查预案。预案制定后，应当进行应急演练以保证预案的可操作性。