1.5 应急预案编制概述

1.5.1 应急预案编制基本要求

应急预案编制是基于企业危险源辨识和风险评估之上，针对可能发生的事故组织制定的应急处置方案，是企业应急管理工作的基础。企业通过危险源辨识和风险评估，组织编制不同类型的应急预案，建立、健全应急预案体系，完善应急准备。为此，《突发事件应对法》、《安全生产法》等相关法律对企业编制应急预案提出明确要求。《危险化学品安全管理条例》、《核电厂核事故应急管理条例》、《电力安全事故应急处置和调查处理条例》等行政规章对企业编制应急预案做出了具体规定。《办法》、《导则》等部门规章和标准对生产经营单位编制应急预案进行了规范。

应急预案编制工作必须按照有关法律法规的要求，成立应急预案编制工作组，各相关部门共同参与，按照应急预案编制程序，扎实地开展工作，并组织进行演练，才能使应急预案编制的内容符合客观实际，做到防护技术和措施落实到位，相关人员得到培训，应急救援处置技术和必要的救援装备配备到位，相关应急资源全面掌握，应急预案才能真正发挥作用。

编制应急预案是进行应急准备的重要工作内容之一，编制应急预案除了要遵循一定的编制程序外，同时应急预案内容也应满足下列基本要求。

（1）针对性。要针对重大危险源、可能发生的各类事故、关键的岗位和地点、薄弱环节、重要工程。

（2）科学性。编制应急预案必须开展科学分析和论证，制定出决策程序和处置方案。

（3）可操作性。应急预案应具有实用性或可操作性，即发生重大事故灾害时，有关应急组织、人员可以按照应急预案的规定迅速、有序、有效地开展应急救援行动，降低事故损失。

（4）完整性。应急预案内容应完整，包含实施应急响应行动需要的所有基本信息，主要体现在功能（职能）完整、应急过程完整、适用范围完整等方面。

（5）符合性。应急预案中的内容应符合国家法律、法规、标准和规范的要求。

（6）可读性。预案中信息的组织应有利于使用和获取，并具备相当的可读性。

（7）相互衔接。安全生产应急预案应相互协调一致、相互兼容。如企业的应急预案应与上级单位应急预案、当地政府应急预案、主管部门应急预案、下级单位应急预案等相互衔接。

1.5.2 应急预案编制步骤

应急预案编制是一项系统工程，是对企业安全生产管理水平的一项综合考核，涉及企业各个工作部门、各个工作环节和生产工艺，应成立相应的组织机构，在充分调研和分析评估工作基础上完成。《导则》对生产经营单位应急预案编制步骤进行了规范。

1．成立应急预案编制工作组

成立应急预案编制工作组有助于各有关职能部门、单位和人员了解和接受自身在应急管理中的角色与职责，有助于各参与方事先了解相关合作方在应急处置工作中的角色，在应急预案编制过程中加强部门间合作，完善应急准备，为有效实施应急预案奠定工作基础。

应急预案编制工作应结合本单位各部门职能分工，成立以单位主要负责人为领导，各部门有关人员参与的应急预案编制工作组，明确编制任务、职责分工，制订工作计划，组织开展应急预案编制工作。

2．调研与资料收集

应急预案编制工作组成立之后，首先要开展调研和资料收集工作。调研与资料收集主要包括以下几方面内容。

（1）政府和相关部门有关法律法规和规定。

（2）相关部门、单位的应急预案。

（3）可用的应急资源，包括自身拥有的应急资源，以及周边地区可以使用的应急资源。

（4）相关环境资料，主要包括自然环境特点、周边人口分布和道路交通等方面的资料。

（5）事故相关资料，包括本企业相关资料和本行业（领域）历史上已经发生的事故资料。

（6）其他有关资料，包括有关单位概况、联系人信息、相关技术资料等。

3．危险性分析和应急能力评估

危险性分析是应急预案编制的基础和关键环节，在危险和有害因素辨识、评价及事故隐患排查、治理的基础上，确定本单位可能发生事故的危险源、事故的类型、影响范围和后果等，并指出事故可能产生的次生、衍生事故，形成分析报告，作为应急预案编制的依据。

应急能力包括应急救援人员数量和技术、战术水平、应急救援装备和物资等，它将直接影响应急响应的时效性和有效性。应急能力评估是依据危险性分析结果，对应急能力准备状况的充分性和从事应急救援活动所具备的能力评估，明确应急救援的需求和不足，为应急预案编制工作奠定基础。

4．编写应急预案

针对可能发生的事故，结合危险性分析和应急能力评估结果等资料，按照《导则》等有关规定和要求，以及各地区应急预案编制相关指导意见，编制应急预案。

应急预案编制过程中，应注重编制人员的参与和培训，充分发挥编制人员各自的优势，基于危险性分析和应急能力评估结果，明确应急预案框架、应急响应行动要点、应急联动机制等。同时，应急预案编制应充分利用社会应急资源，考虑与政府应急预案、上级主管单位以及相关部门应急预案相衔接。

1.5.3 应急预案基本要素

生产经营单位由于行业特点、生产规模、风险种类差别很大，应急预案也不应完全相同。《导则》明确规定，生产经营单位结合本单位的组织结构、管理模式、风险种类、生产规模等特点，可以对预案框架结构等要素进行调整。应急预案通常应包括以下基本要素。

（1）通用要求，通常也叫总则，主要描述应急预案编制目的、编制依据、适用范围、预案体系、工作原则等内容。这部分内容应简写，做到简明扼要、明确具体。随着应急预案的实施、应急管理工作的深化，应急预案这部分内容可以进一步简化，部分内容可以省略。

（2）危险性分析，是编制应急预案的工作基础和依据，也是对企业风险再认识、强化风险管理、完善事故预防措施的有效手段。应急预案编制工作组应按照危险性分析方法认真进行。对于危险性分析内容较多、篇幅较大的，应急预案正文可以只描述危险性分析结果，危险性分析详细内容可以作为应急预案的附件。

（3）应急组织机构及职责，明确应急组织机构及职责是企业应急管理的一项基础性工作。通过编制应急预案成立相应的应急组织机构，或明确有关领导和相关部门承担相应的应急管理职能，组织开展应急管理和事故状态下应急处置工作。应急管理组织机构应同现有企业领导和各职能部门原有工作职能紧密结合，在原有的基础上进一步明确和加强，建立应急值守制度，完善协调联动机制，强化管理，提高应急响应能力。

（4）预防与预警，生产安全事故重在预防，编制应急预案核心内容之一就是预防事故发生，在隐患排查、风险分析、完善措施的基础上强化应急准备，建立预防预警工作制度，提高事故应急处置能力。企业在风险分析的基础上应针对可能发生的事故和重大危险源，进行技术改造以消除事故隐患，完善工作制度规范工作运行程序，建立监测监控系统随时发现事故征兆，针对可能发生的各类事故及时进行预测预警，预防事故发生或将事故控制在有限范围之内。

（5）应急响应程序，通过编制应急预案，建立符合事故状态下应急响应工作程序，是有效控制事故扩大和减少事故损失的重要措施。重大事故应急响应程序通常包括接警与报告、指挥与协调、事态监测与评估、警报和公共关系、警戒与人员疏散、安全与医学救助、抢险与救援、应急救援结束、应急保障、预案管理、预案附件等。

① 接警与报告。准确了解事故的性质和规模等初始信息是决定启动应急响应的等级和依据。接警作为应急响应的第一步，必须对接警要求做出明确规定，保证迅速、准确地向报警人员询问事故现场的重要信息。接警人员接到报警后，应按预先确定的报告程序，迅速向有关领导、应急组织机构、当地政府及上级部门进行报告，以便各有关部门采取相应的行动。

② 指挥与协调。重大生产安全事故应急救援需要多个部门和应急救援机构的参与，建立统一指挥协调工作机制和应急响应工作程序是有效开展应急救援的关键。通过应急预案明确应急指挥与协调的内容和工作程序，便于对事故进行初期研判，确认紧急程度，迅速启动应急响应程序，建立现场应急工作区域，确定重点保护区域和应急行动指导意见，指挥协调参与事故救援的各救援队伍开展救援行动，合理高效地调配和使用相关应急资源开展应急救援工作。

③ 事态监测与评估。事态监测在应急救援中起着非常重要的决策支持作用，其结果不仅是控制事故现场、制定事故抢险救援措施的重要决策依据，也是划分现场工作区域、保障现场应急人员安全、实施公众保护措施的重要依据。在应急救援过程中必须随时对事故的发展势态及影响进行动态监测，建立对事故现场及场外的监测和评估程序。

④ 警报和公共关系。当事故可能影响到周边地区，对周边地区的公众可能造成威胁时，应及时启动警报系统，向公众发出警报，同时通过各种途径向公众发出紧急公告，告知事故性质、对健康的影响、自我保护措施、注意事项等，以保证公众能够及时采取自我保护措施。同时，应将事故有关信息和救援工作的进展等情况及时向媒体和公众公布，消除公众的恐慌心理，避免公众的猜疑和不满。应通过应急预案明确事故应急救援过程中对媒体和公众发布的部门和程序，避免信息的不一致性，并及时处理好新闻媒体和公众的有关咨询。

⑤ 警戒与人员疏散。为保障现场应急救援工作的顺利开展，在事故现场周围建立警戒区域，实施交通管制，防止与救援无关人员进入事故现场，保障救援队伍、物资运输和人员疏散等的交通畅通，并避免发生不必要的伤亡。决定实施疏散时，及时通告人员有关疏散信息，通过地方政府做好人员疏散工作。

⑥ 安全与医学救助。重大事故尤其是涉及危险物质的重大事故应急救援工作危险性极大，应对应急人员的安全进行周密考虑，保证应急人员免受事故的伤害。对受伤人员应采取及时、有效的现场急救，通过应急救援联动机制，将受伤人员尽快转送就近医院进行治疗。

⑦ 抢险与救援。抢险与救援是应急救援工作的核心内容之一，其目的是有效控制事故，防止事故蔓延和进一步扩大，并积极营救事故现场的受害人员。尤其是涉及危险物质泄漏、火灾、爆炸等事故，其抢险与救援工作的难度和危险性很大，应对消防和气防、抢险的器材和物资、人员培训、方法和策略以及现场指挥等做好周密的安排和准备。

⑧ 应急救援结束。应明确应急救援终止的条件。事故现场得以控制，环境符合有关标准，导致次生、衍生事故隐患消除，经事故现场应急指挥机构批准后，现场应急救援可以结束。应急救援结束后，应明确事故情况上报、事故应急救援工作总结等有关事项。

⑨ 应急保障。应急保障是开展事故应急救援工作的基础，通常包括应急资源、应急通信、应急处置技术以及应急保障计划等相关内容。

a．应急资源主要有应急救援队伍、应急救援专家、应急救援装备和物资、应急救援资金及调用程序等。

b．应急通信是保证非常态下信息畅通的手段，应明确与应急工作相关单位和人员的联系方式和方法，对于特殊工作区域和工作岗位，应建立独立的通信信息系统和配套设施，确保应急状态下信息畅通。

c．应急处置技术是针对企业可能发生的事故事先制定的应急处置方案，应明确处置要点和职能部门工作职责，对于处置技术复杂和内容比较多的应急处置方案，可以作为应急预案的附件处理。

d．应急保障计划是根据本企业应急能力评估中发现的问题和不足制定的相关应急措施，如企业应急技术装备和应急救援队伍建设计划，相关部门应急资源共享计划，通过制定应急预案落实相关部门工作职责和协调调用工作机制。对于一些高危行业企业，还应该根据应急救援工作需要建立相应的交通运输、医学救助、后勤保障等工作措施，保证应急救援工作需求。

⑩ 预案管理。应急预案管理主要包括预案培训和演练、预案修订和报备等内容。预案培训应明确对本单位人员开展应急培训的计划、方式和要求，如果预案涉及相关单位，应明确告知相关部门，并建立联动机制。预案演练应按照国家有关规定和要求，明确应急演练的方式和频次等。预案修订应明确应急预案修订的基本要求及时限，以及采取的方式等，以实现应急预案的可持续改进。预案备案应明确预案备案的方式、审核要求、报备部门等内容。

⑪预案附件。预案附件是应急预案的支持性资料，应根据应急预案实施和工作实际需要选择，通常有应急组织机构图及职责分配表；应急通信联系方式及值班联系电话；风险分析及应急能力评估报告；应急救援技术设备、物资储备和应急队伍清单；重大危险源、环境敏感区域及主要应急设施分布图；等等。