3.1 公共政策评估方法及其历史发展

3.1.1 公共政策评估方法

评价、评估作为实用性的考查、测度的方法，在人类发展历史上早而有之，并且在人类社会生活的各个领域都有比较普遍的应用。例如，学校使用考试的方法测量学生掌握知识的程度；科研部门通过评审考查项目的必要性和可行性，并评测评价项目成果的实际水平和效益效果。作为人类具有高度目的性和政治性的社会活动的产物，公共政策同样需要通过一整套行之有效的方法，对公共政策形成的过程以及结果进行评价和估算。而且在一般情况下，这套方法的科学性、合理性水平，决定着评估结果的科学和有效程度。这实际上正是公共政策评估方法得到公共政策理论界和实践部门共同重视的主要原因。

公共政策的历史证明，公共政策评估实践发展的动力来源之一就是政策评估方法的多元化和多样性应用。据不完全统计，截至20世纪初叶，世界各国公共政策评估者使用过的评估方法已有100余种。这些政策评估方法特点不同，具体功能各异，适用的场合也不同，需要评估者根据具体的评估目的和具体政策特点进行选择。

笔者认为当今社会公共政策评估方法，已经形成了一个比较完整的体系。这个体系的存在和发展，可以使人们对评估方法形成整体认知，区分各种评估方法的层次，了解各种方法的特点，进而为结合实际需要和可能条件，科学、正确、规范地认识、分辨、应用政策评估方法。

一般来说，公共政策评估方法体系大致可以分为四个层次：一是政策评估的方法论；二是政策评估模式；三是政策评估的程序；四是政策评估的具体方法，如图3-1所示。

公共政策评估方法论是指政策评估方法的基础理论；政策评估模式是指介于评估方法论与具体评估方法之间的政策评估标准样式；政策评估程序是指政策评估活动过程的规定，也就是评估工作步骤系列的规划安排；政策评估的具体方法，是指具有实际操作意义的政策评估具体技术方法。

3.1.2 公共政策评估方法的历史发展线索概要

公共政策评估方法是政策评估的有机组成部分，也是政策评估实施所依据的手段和措施。每个评估技术方法在公共政策评估的应用都推动了公共政策评估整体的发展。近一百年来，电子计算机技术、系统科学方法、数量方法和经济分析模式等技术方法的实践和运用，极大地丰富了公共政策评估的具体技术方法。特别是从20世纪50年代以来，行为主义研究方法的迅速崛起及其作为主流研究范式地位的确立，更使得政策评估方法在短短半个世纪里迅速成长为一个独立的研究领域。

但是，公共政策评估方法的发展是与评估理论的发展相互促进的，每一次政策评估理论的革新，都会带来评估方法的更新和完善，同时又会促进新的政策评估理论的演进与发展，每一次评估理论的丰富和完善，相应地也会带来评估方法的革新和发展。因此，公共政策评估理论的发展史可以说就是公共政策评估方法的发展史。

根据美国学者古贝和林肯的归纳，政策评估方法的演进可划分为以下四个阶段。

1.“测量”（Measurement）阶段

该阶段评估方法重视事实分析，即使用技术性测量工具，对政策绩效与效率进行客观、量化的检测，类似实验设计的方法，因此该阶段的方法属于定量的评估方法，是政策评估的基本方法。开创该阶段方法的代表学者包括坎贝尔（Donald T. Campell）、斯坦利（Julian C. Stanley）、萨茨曼（Edward A. Suchman）等。第一代评估方法受行为主义政治学的影响，高度重视事实分析与评估技术，因此评估者通常被视为“技术员”。由于此阶段的方法过分重视测量和实验研究结果，并未考虑评估结果是否被人所接受，因而饱受诟病。但由于评估角度和方法有效可行，该方法仍然是当前政策评估的基本方法。

2.“描述”（Description）阶段

该阶段评估方法重视理论描述的功能，其基本任务是尽可能清楚、完整地描述公共政策所面对的社会系统、政策或计划的方式、参与者如何看待政策等，评估者从“技术员”变为“描述者”。该阶段的方法属于定性的评估方法，该阶段的方法还包括历史评估方法、案例评估方法。由于以客观事实为取向的描述并未包含政策主体的价值取向，评估者很难做到价值中立，因此并未解决“测量”阶段方法存在的核心问题，但这些缺陷同样并不影响其成为政策评估的基本方法。

3.“判断”（Judgment）阶段

如果说第一、二阶段评估方法的使用者是“描述者”“观察者”，那第三阶段评估方法的使用者就是“参与者”或“判断者”。由于受后行为主义政治学理论的影响，该阶段评估方法重视价值的判断，其基本任务是将实验方法与实地调查方法结合起来，得出评估结果，以此影响政策的相关者。正如豪斯（House）指出：“由于应用环境的不同和基础设施的相应有效性，任何方法都可能是合适的，也可能是不合适的。”评估者面临的问题不是在定性和定量两种方法之间权衡协商，而是如何根据评估情势和问题“正确”地选择评估方法。也就是说，评估的问题应该决定评估方法的选择，而不是相反。

4.“协商”（Negotiation）阶段

该阶段评估方法又称为“回应性建构主义评估”（Responsive Constructivist Evaluation）。该方法认为政策评估应以反映所有有关政策的要求、观点为主体，以发现、论证不断互动为动力，以达成共识为核心目标。因此，围绕一个评估案例，首先是一种多元的认识建构，通过不断重复、分析、判断、再复述、再分析等不断辩证地建构共识，在多元认识的不断循环影响作用的过程中，自然环境、潜在知识、质化方法、量化工具和其他投入共同融合，最终产生一种共识，一种新的替代观念。回应性建构主义评估理论的贡献主要是在方法论方面，而非具体的评估方法。

中国改革开放之前，由于缺乏公共政策评估体制，评估主体单一，政策的评估大多“一言堂”，因此也无所谓科学的评估方法，评估方法局限在传统的“测量”和“描述”阶段。从20世纪90年代以来，我国提出要转变政府职能，建立责任化政府，为评估方法的发展注入了新的动能，更注重评估方法的科学性。随着21世纪初互联网技术的广泛应用和电子政府的推广，公众参与政策评估的方式得到发展。而当前大数据技术的应用，评估主体通过信息平台获取评估信息更加便利，评估数据更全、更新，也促进了新的评估技术的发展。

有必要说明的是，不能根据评估方法所属的阶段类型的去判断评估方法的优劣，并不是说历史越久的政策评估方法效果越差。它们在具体实践中相互影响、相互促进，不同的评估条件、评估对象、评估目的都会影响不同方法的选择与实际效果。