第二节 中国卫生应急的历史沿革、作用与地位

一、中国卫生应急的历史沿革

回顾我国卫生应急工作的历史，是一部不断与各种突发公共卫生事件斗争、不断蜕变、不断成长发展的历史。其过程大致可分为“新中国成立初期——改革开放”、“改革开放——SARS暴发”、“SARS之后”三个阶段。

（一）新中国成立初期——改革开放

新中国成立初期，百废待兴。新中国不仅面临着各种国际和国内敌对势力对新生政权的觊觎之心，同时还要面临着各种瘟疫的严重威胁。因此，中国政府高度注重卫生体系的建设，成立了从中央、省、地( 市)、县各级卫生行政部门，设置有医政、药政、卫生防疫等部门，负责管理辖区内的卫生工作。此外，在全国范围内建了起了省、市、县各级卫生防疫站，其主要任务是运用预防医学理论、技术，开展卫生防疫的监测、监督、科研和培训等项工作。

执政之初的中国政府，首先面对的一个重大挑战即是如何有效应对各类危害极大的传染病、寄生虫等疾病对人民群众生命健康的威胁。就在新中国解放前夕，一场不期而遇的突发鼠疫疫情就向东北解放区袭来，在经历了最初的小范围恐慌之后，新生政权就借助于卓有成效的指挥和管理，在短短不足5个月的时间里，就将鼠疫疫情完全控制。疫情的有效处置彰显了年轻共和国对突发传染病疫情的高效管理和处置能力，成功地保护其免受重大疫情蔓延可能带来的更大范围的社会冲击。

1．卫生应急工作的组织管理1949—2001年的这段时间里，我国的各级卫生行政机构与专业技术单位没有设置专门的卫生应急机构以及专家组织。卫生行政机构主管防疫、医政、卫生监督的部门以及卫生防疫站的各业务科室则是负责突发公共卫生事件管理和处置的主要机构，各级医疗机构则是医疗救援的主要责任单位。上述机构平时主要做相应的业务工作。突发事件一旦发生后，卫生行政部门会根据事件的性质和可能的趋势，组织相关部门和人力等多种资源立即投入处置工作。卫生行政部门和业务技术机构的行政(业务)办公室是卫生应急工作的协调管理部门，在领导的指挥下，组织各有关部门应对突发事件。

在这段时间里，中国主要凭借政府强大的组织和动员社会的能力，甚至是政府高层亲力亲为指挥应对，来确保对突发公共卫生事件的有效指挥、组织、动员、管理和控制，从而使各类突发事件和危机得以有效解决。在对突发公共卫生事件的应对过程中，更多的是采取“兵来将挡、水来土掩”临时性紧急应对策略。遇到重大突发事件时，各级政府通常会放下日常工作，组织临时应急指挥和管理机构，领导、组织和协调各地的机构和资源来全力应对。

2．传染病预防控制工作中的成功经验 新中国成立后，中国政府制定和实施的卫生工作方针中，特别强调了预防第一、群众运动以及中西医结合等项工作的重要性。公共卫生工作始终被置于一个高度优先的位置，并得到了党和国家领导人的高度重视。为了确保“预防第一”的政策方针真正得以落实，中国政府在政策规划与制定、组织机构配置、制度保障、实施方案制定、实施策略创新等方面进行了多方面的探索，取得了举世瞩目的成效。系统回顾新中国成立后中国应对各种传染病暴发等突发公共卫生事件的过程中，其成功之处主要有以下几个方面：

(1)“预防第一”真正成为核心：新中国成立后我国强调预防为主，而非治疗为主，重视传染病的预防和控制。秉承中国几千年的“圣人不治已病治未病”的医学思想与智慧，将“预防第一”置于卫生政策的突出位置，并将其作为四项卫生工作原则中最为核心的原则。充分认识到“预防第一”是指导传染病防控最经济、有效的策略，并以相关的政策、法律、法规及制度的支持和保障。此外，在具体实践中，重视将预防为主贯穿医疗、卫生、保健工作的全过程。其结果是：各种烈性传染病基本消除或大部分得到控制，大部分法定报告传染病发病率迅速下降并维持在较低的水平；多种地方病和寄生虫病也得到了有效控制，发病率大幅度降低。

(2)资源保障机制：中国政府充分重视政策实施所需的必要资源和条件，从筹资、组织、制度保障等方面为“预防为主”的政策落实提供了支持。首先，建立起自上而下的公共卫生服务组织体系，其中包括国家、省、市、县卫生防疫站、妇幼保健站、卫生宣教等机构，为公共卫生服务的提供奠定了重要的组织基础。政府为上述机构的运行建立了基本的筹资机制和经费补偿机制。其次，通过城市基层医疗机构以及农村县、乡、村三级卫生网的建立和完善、卫生人才的培养以及其他相应配套制度和措施的出台，为预防工作的开展提供了重要的资源支撑和组织制度保障。

(3)政治动员机制：新中国成立以后，中国政府成功地运用了高度集中的计划体制优势，善于利用和挖掘执政党或政府所拥有的政治资源，探索和实施了通过政治运动和社会宣传、倡导等多种模式有机结合的政治动员模式，这种机制的建立对有效调动各种社会力量，实现国家特定时期的经济、政治和社会发展目标发挥了重要的作用。它包括两个方面的因素：一是政府对人民群众的广泛发动，二是广大群众积极响应和宣传倡导。

(4)探索了“政府主导+群众运动”的突发公共卫生事件应对模式：在突发公共卫生事件的应对中，中国领导人认识到，要迅速地改变中国遭受传染病威胁的状况，没有群众的全力参与是不可能的。群众广泛参与是打赢防治传染病这场硬仗的力量源泉。在全国卫生工作会议上，中国政府创新性地提出“依靠群众，实施卫生工作与群众运动相结合”的卫生工作原则，从而为社区民众参与卫生工作提供了指导方向。1952年，国务院在《关于1953年继续开展爱国卫生运动的指示》中要求，从中央到地方成立各级爱卫会，并由各级政府来直接领导。从而为中国爱国卫生运动从领导、组织，到实施模式的确立，并为后来的群众性爱国卫生运动实践内容的不断丰富和完善提供了重要的政策保障。

(5)健康教育知识传播机制：新中国成立后，针对困扰我国疾病预防和控制工作顺利开展的诸多不利因素，特别是恶劣的环境、卫生条件，群众不健康的生活习俗和不良的卫生行为，以及可能导致传染病传播的各种病媒生物和因素，开展了大规模的群众性健康知识宣传和教育运动。通过破除迷信、移风易俗、广泛的防疫知识宣传和教育活动的开展，特别是通过对相应活动的有效领导、组织和督查，推动了从知识到行为转化、到传染病防控工作的具体落实。

3．卫生应急不足之处 新中国成立后成功应对一系列突发公共卫生事件成绩斐然，也积累了大量宝贵的经验。但我们也清醒地意识到，这段时期更多的是在应对突发卫生应急事件，还没有形成系统的、专门的卫生应急管理部门和技术机构，缺乏卫生应急事件应对的法律法规、应对预案以及相应的制度性安排，资源不足，技术手段单一，还存在这样那样的问题。

(1)疫情信息严格保密：长期以来，中国将重大传染病疫情信息视为秘密而不允许公布。这种疫情信息的管理方式，客观上会在一定程度上妨碍基层医疗卫生部门的快速应对。由于不能在第一时间获得准确的疫情信息并及时启动传染病疫情的应急处理机制，可能导致传染病疫情的应对错过最佳的处置时机，并带来不利的影响。我国政府实施的对突发公共卫生事件信息保密的管理方式一直延续到SARS后才发生重要的转变，也促使多部门信息发布机制发生了重要的变革和进步。

(2)采取临时性的突发事件领导指挥小组进行应对指挥：建立临时指挥部来指挥和协调传染病疫情的处置，这是过去我国应对突发公共卫生事件采取的最常见的做法之一。尽管这些临时组织在一定程度上能够统一指挥突发公共卫生事件的应对，但公共卫生事件的管理是一项日常性工作，光靠临时性的采取应对措施是不够的、也是不系统的。临时性领导小组还可能会增加错失良机和处置不当的风险，进而可能造成突发公共卫生事件处置失当的严重后果。另外，由于缺乏专门的人员和机构对卫生应急工作的日常管理，在应对过程中产生的经验或者教训，没有持续收集、整理和传承。

(3)缺乏应急法律、法规及预案等制度和规范的安排：改革开放前，我国没有制定专门的应对突发公共卫生事件的法律、法规，遭遇突发公共卫生事件后，由于无法可依、无章可循，往往会出现盲目、无序的应对场面。法律、法规以及应急预案的制定，为突发公共卫生事件的应对提供了科学、程序化的行动路线图，并明确了各参与方的具体任务和职责。

(4)缺乏应对的资源和技术手段：改革开放前，我国突发公共卫生事件应对常常面临以下十分突出的问题：对突发公共卫生事件危害、影响及应急管理的极端重要性认识不够，危机管理水平落后，应急管理知识与能力缺乏；政府对卫生应急工作的相应资源投入不足；公共卫生技术机构基础设施、设备落后，数量不足；公共卫生专业人员结构不合理，缺乏良好的危机沟通和协调机制等。上述多种问题的存在，导致难以科学、有序、高效地预防和控制突发公共卫生事件。

（二）改革开放——SARS暴发

从改革开放到SARS暴发前，我国的公共卫生机构虽然得到了一定程度的发展，但由于很多地方实施了以GDP为导向的社会发展政策，认为公共卫生仅仅是支出，对公共卫生工作的重视和投入严重不足。此外，由于地区经济发展不平衡等多种因素的影响，对疾控系统、特别是对基层卫生系统的投入严重不足。致使很多基层公共卫生机构纷纷转向有经济收入的卫生工作，而对传染病、慢病防控等重要工作的人力和资源投入明显减弱。其结果是公共卫生组织，特别是基层卫生组织功能萎缩，突发公共卫生事件处置能力整体不足。

SARS危机凸显了我国公共卫生危机应对机制的各种缺陷，也反映了政府公共危机管理体系上的总体缺失。在危机日趋常态化和多样化的今天，突发公共卫生事件的应对已经远远超越了一个地区、一个组织和机构的范畴，其应对过程是一个动态、多变、复杂的社会系统行动，需要运用综合的社会策略去解决。在这段期间，我国关于卫生应急的管理主要存在以下问题：

1．政府职能缺位和投入不足 政府支出占卫生总费用的支出比例逐年下降，最低点到2002年的15%左右。而在这有限的政府投入中，医疗机构又往往占据了很大的比重。就公共卫生服务机构来讲，政府拨款也由最初的100%逐步下降到不足50%。政府对公共卫生机构投资的不断下降，使得很多基层尤其是农村公共卫生机构无法提供必要的公共卫生服务。在有些基层单位，不但开展公共卫生服务的活动经费严重不足，甚至连员工的基本工资都难以保证。在这样一种窘困的情况下，为人们提供的公共卫生服务的质量和数量都下降，给我国曾经有效控制的一些传染病死灰复燃留下隐患。

2．预防不足 在医疗服务市场化、政府投入不断下降等因素的共同影响下，预防第一的卫生政策日渐弱化。来自医疗机构内部的分配机制、经济激励机制的驱动，以及来自外部的市场竞争压力以及政府补偿机制的严重弱化，促使医院和医生更关注能够产生最大经济效益的医疗服务项目，而对无利可图的公共卫生服务提供的重视程度下降。虽然在政策层面，政府始终将公共卫生置于优先位置，然而政策实施层面，由于缺乏必要的政治资源、经济资源以及制度资源的支持和保障，导致公共卫生机构服务逐步弱化，不仅使其提供的公共卫生服务数量和质量下降，同时也严重弱化了整个公共卫生系统的整体应对能力，这为后来的SARS危机发生埋下了重要的伏笔和隐患。突发性事件在很多情况下具有不可预见性，但又不是完全不可预防的。如果全社会始终如一地遵循预防第一、常备不懈的方针，一旦发生突发事件，也能迅速启动应急处理机制，使疫情得到及时控制。

3．政府对卫生应急事件的预警不足 早在20世纪80年代中国即启动了对一些重点疾病的监测工作，如传染病监测、医院门诊流感哨点监测、重点人群艾滋病哨点监测。由于缺少主动监测和突发事件后的跟踪监测，导致人们难以对各类可能发生的突发事件情况进行前瞻性的分析、预测，对可能出现的问题及其发展趋势进行预警，并有针对性地采取预防措施，以防范突发事件的发生。正是由于缺乏对各类突发公共卫生事件有效的监测和报告系统，导致一些突发事件的征兆难以早期发现，并得到及时处置，从而导致整个社会由于错过最佳应对时期而付出巨大的社会应对成本。

4．应急准备不足SARS暴发之前，中国突发公共卫生事件应对的法律体系尚不健全，也没有一套完善的卫生应急管理体系和机制，缺乏专门和常设的危机管理组织机构。为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，迫切需要建立一套行之有效的应对公共卫生突发事件的法制体系以及统一、高效、权威的突发公共卫生事件应对体系与机制。

（三）SARS之后

2003年短短数月但冲击力极大的SARS疫情，为中国政府和社会进行集体反思提供了重要契机，人们开始对改革开放以来唯GDP导向的发展思路、公共卫生系统投入与职能的长期弱化所暴露出来的诸多问题进行深刻反思。这场始于传染病但却引发了一系列政治、经济、贸易连锁危机的突发公共卫生事件，使中国政府和社会深刻认识到卫生应急管理的极端重要性，从而全面启动了中国卫生应急体系建设工作。

1．建立并不断完善卫生应急体系2003年SARS疫情之后，中国政府着重从两大方面着手开展卫生应急体系的建设。一方面围绕保障卫生应急组织功能系统有序运作的各种法律、制度等规制系统进行了全面建设，其重点是通过系统组织规制体系的建立，确保卫生应急系统不同组织机构间、各子系统间能够相互关联、行动有机协调和互动。另一方面重点加强了中国卫生应急管理、专业技术机构的组织建设以及人、财、物、信息、技术等应急基础资源和设施建设的投入。

2．围绕“一案三制”(预案、法制、体制、机制)，着重加强了卫生应急的法律体系、预案体系、管理体制和运行机制等方面的建设工作SARS以后，中国重点强化了以“一案三制”为基本内核的制度体系的全面建设工作。经过10年的艰苦努力，建立了涵盖卫生应急法律、行政法规、规章、地方性法规和技术规范和标准等内容的卫生应急法律体系。逐步形成了包括国家专项预案、部门预案、单位预案的“横向到边、纵向到底”的应急预案体系；此外，逐步建立了以政府为核心，由专业机构、企业、社会组织和社区、公民等共同参与的组织机构体系和管理体制，明确了不同组织、机构和部门的责权和相互关系。并通过卫生应急的具体实践活动，不断建立和完善了卫生应急的组织管理和应急处置关键环节的各项应对机制。

3．不断强化对卫生应急基础资源、设备、设施以及人员队伍的建设SARS以后，中国强化了对人、财、物、机构、信息、技术、资源等应急组织机构众多基础资源要素的重点投入。从SARS后启动的全国疾病预防控制机构的基本建设、设备等硬件投入，到覆盖全国的传染病、突发公共卫生事件网络直报信息系统的软硬件投入，以及其后启动的对各级卫生应急队伍建设、人员培训、演练、基地建设、物质储备、重大科研项目启动等活动，有力地提升了各类卫生应急机构的基础能力。

4．完善卫生应急系统结构和功能，加强各子系统能力建设SARS之后，中国在应急体系建设过程中，不断完善对系统结构与功能的优化设计，以形成相互关联的多个功能的子系统。分阶段、有重点的对预防与准备系统、指挥与协调系统、响应与处置系统、资源保障系统、信息与决策支持系统等子系统加强建设，使各子系统的功能得到了逐步完善。

5．卫生应急的各项能力得到全面提升SARS之后，中国围绕应急能力建设这一核心目标和建设内容，着力加强了监测预警能力、实验室检测与诊断能力、现场处置能力、紧急医学救援能力、应急保障能力、卫生应急文化和学科建设以及卫生应急科研能力提升等为核心内容的能力建设工作。通过倾斜性的资金投入、设备设施配套、人员能力培训，以及各项配套政策、制度的落实和推动，特别是经过一系列重大突发事件处置实践的锻炼，以及一系列大型活动卫生保障工作的成功开展，使我国整体卫生应急能力有了全面的提升。

二、中国卫生应急的战略地位、作用与发展观

（一）公共健康安全是国家战略安全的重要组成部分

SARS的暴发和应对过程，使中国政府和社会充分认识到公共卫生领域尤其是卫生应急体系存在的巨大不足，使人们深刻体会到了公共卫生对保障人类健康安全的极端重要性。SARS后中国政府和社会对一系列重大突发公共卫生事件的积极应对和高效处置，不仅最大限度地保障了我国公民的健康安全，也为中国经济社会的健康、平稳发展，发挥了保驾护航的重要作用。正反两方面的例子中国政府、民众和社会，深刻认识到了公共健康安全的极端重要性，将其逐步提升到与国防安全、金融安全、信息安全等具有同等重要性的国家战略安全的高度加以重视。

（二）卫生应急工作的作用：应急能力成为检验政府执政能力的重要标志之一

SARS以后，卫生应急工作在整个国家社会生活中的重要性以及卫生应急体系的作用和地位已得到了普遍重视和广泛认同。各级政府不仅从国家公共安全的战略高度对卫生应急体系建设工作给予了高度的重视，而且在卫生应急政策、法律法规、基础设施、设备、人、财、物资源和基地建设等多个方面进行了重点建设和投入，并取得了突破性的进展。卫生应急工作已成为公共卫生领域不可或缺的重要组成部分，对突发公共事件的应对能力已经成为考验政府公共管理水平和卫生系统行政能力的重要标志。

（三）形成了卫生应急体系建设和应对的策略

中国政府和社会在不断总结SARS以及其后一系列突发公共卫生事件应对经验和教训的过程中，不断优化卫生应急体系建设的发展路径和应对策略。整个体系建设过程体现了强基础、重能力、重点突出、循序渐进的策略。在突发公共事件的应对过程中，逐渐形成了以人为本、依法规范、科学有序、预防与处置并重等卫生应急策略。

（四）从系统规划和战略布局视角对卫生应急反应体系进行总体设计

近十年的发展，卫生应急工作实现了从被动应付到主动应对、从事件应对到风险管理等一系列发展思路的转变。对卫生应急体系发展的谋划更具有主动性、前瞻性和战略性。尤其注重从系统规划和战略布局的角度对卫生应急体系建设进行总体规划和安排。从最初的重视基础设施、设备等硬件投入，转移到重视软件硬件投入相结合，并从制度、体制、机制系统和全局的观念来不断发展和完善应急体系建设的内容。此外，突发公共卫生事件的应对方式也从最初的被动应对和处置，转向通过强化预案体系建设、人才队伍及体系能力建设、风险筛查等工作，实现前瞻性的主动预防、准备和应对。

（五）以问题为导向，不断推进和完善我国卫生应急体系建设工作

SARS以后，我国针对国家疾病预防控制系统硬件普遍缺乏、监测预警信息系统基础薄弱、能力缺乏等一系列突出问题和薄弱环节进行了重点建设。此后，围绕国家卫生应急工作规划的要求，对卫生应急系统的其他薄弱环节进行不断建设，实现了重点发展和均衡发展目标的有机统一。目前，已经初步构建了以应急管理指挥系统、疾病预防控制系统、应急救援系统、卫生监督等系统为主干的卫生应急组织体系。此外，为了确保卫生应急体系的有效运行，重点围绕应急体系的各种资源保障体系进行重点建设，初步完成了卫生应急组织体系与资源保障体系的构建工作。

随着我国卫生应急反应体系基本框架的初步构建和完成，卫生应急体系建设又面临新的问题和挑战。目前，围绕应急体系中的薄弱环节，进一步夯实和细化卫生应急的下一步工作重点，提出了进一步完善“一支队伍、一套机制和五个系统”的工作目标，即建立应对各类突发事件的专业化卫生应急队伍，健全卫生应急工作机制，完善应急的组织管理、指挥决策、监测预警、物资储备和调运、科技支撑五个系统。以期形成统一指挥、布局合理、反应灵敏、运转高效、保障有力的卫生应急体系，推动我国卫生应急管理综合能力的全面提高。