三、落实未成年人违法犯罪治理的主体责任

未成年人违法犯罪的治理，涉及面广，非一个部门可完全承担，需要多个部门联手努力、携手发力。既然这项工作涉及多个部门，就必须明确各自的职责，发挥各自的作用，真正形成合力。本课题调查发现，一些地区存在责任不明确、事情无人管的情况。建议在政策上进一步落实未成年人违法犯罪的治理主体及其责任。

（一）党委和政府要加强组织领导

党委和政府作为社会管理和公共服务的主体，是治理未成年人违法犯罪问题的领导主体。

未成年人违法犯罪是一个复杂的社会问题，不可能仅靠某个部门解决，必须在党委、政府的组织领导下，通过法律、经济、行政、文化、教育等多种手段，进行综合治理。《预防未成年人犯罪法》第三条规定“预防未成年人犯罪，在各级人民政府组织领导下，实行综合治理”。这一条明确了政府的“领导”责任、综合治理责任。《预防未成年人犯罪法》第四条规定了政府在预防未成年人犯罪方面的4项职责：一是制定预防未成年人犯罪工作的规划；二是组织、协调公安、教育、文化、新闻出版、广播电影电视、工商、民政、司法行政等政府有关部门和其他社会组织进行预防未成年人犯罪工作；三是对本法实施的情况和工作规划的执行情况进行检查；四是总结、推广预防未成年人犯罪工作的经验，树立、表彰先进典型等。这一条进一步细化了政府的主导责任，明确了政府具有的4项责任。应该说，这两条法律规定对政府在未成年人违法犯罪治理中的主体责任做了明确规定。

从调研情况看，在有的地区，政府及其相关部门在治理未成年人犯罪的工作中，存在不少工作漏洞，包括政府的组织领导缺位、不同政府部门之间协调不畅通、工作措施落实不到位、缺乏检查评估等。这些工作漏洞导致治理工作出现形式上多个部门负责，而实际上没有部门真正负责的现象。调查发现，许多未成年犯都经常上网吧，政府部门对网吧监管缺失是导致未成年人犯罪的一个直接诱因。一些网吧放任未成年人长期滞留，助推未成年人逃学、闲散、流浪。网络上的暴力、色情信息肆意泛滥，腐蚀未成年人，诱导一些未成年人模仿犯罪。有的未成年人在没钱上网时，与相识于网吧的玩伴一起实施抢劫。有的网吧成为闲散未成年人的集聚地和滋生违法犯罪行为的温床。

完善未成年人违法犯罪问题的治理机制，首要的是强化党委、政府的主导责任。各级党委、政府及其相关部门要根据《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等法律规定，制定本地区、本部门治理未成年人违法犯罪问题的政策和法规。未成年人违法犯罪的治理措施，要治标，更要治本。当前的重点是：发展公共服务，解决未成年人基本的生活、教育、就业等实际问题，为困境未成年人享受基本生活保障和接受义务教育排忧解难；加强社会管理，大力消除诱发未成年人违法犯罪的不良社会文化因素，切实解决未成年人失学、辍学现象和闲散未成年人、留守未成年人、流动未成年人的管理问题；在大中城市发展工读学校，为具有严重不良行为的未成年人提供合适的专门教育；建立健全专业化的社区矫正机制，使得违法犯罪未成年人能够在社区得到矫正，从而改过自新，回归社会。

从国际经验看，政府可通过立法的形式整合社会力量，也可通过购买服务的形式培育社会力量，从而组织社会力量参与未成年人违法犯罪的治理工作。

（二）政法机关要切实履行执法职责

公检法司等政法机关作为组织化专业力量，是治理未成年人违法犯罪问题的执法主体。政法机关要按照未成年人刑事司法的新要求，在控制犯罪、维护社会秩序的同时，对犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，加强对未成年人的教育挽救、帮助矫治，促进未成年人重新回归社会。

政法机关在治理未成年人违法犯罪的工作中，要履行好各自的职责，发挥好各自的职能。2012年修正的《刑事诉讼法》在第五编“特别程序”中专设一章规定“未成年人刑事案件诉讼程序”。这些程序包括“对犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则”，“人民法院、人民检察院和公安机关办理未成年人刑事案件，应当保障未成年人行使其诉讼权利”，“对未成年犯罪嫌疑人、被告人应当严格限制适用逮捕措施”，“对被拘留、逮捕和执行刑罚的未成年人与成年人应当分别关押、分别管理、分别教育”，“对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以做出附条件不起诉的决定”，“审判的时候被告人不满十八周岁的案件，不公开审理”，“犯罪的时候不满十八周岁，被判处五年有期徒刑以下刑罚的，应当对相关犯罪记录予以封存”等。法院、检察院、公安机关办理未成年人犯罪的案件，应当照顾未成年人的身心特点，设立专门机构或者指定专人办理，审判前要与羁押的成年人分别看管，判决后要与服刑的成年人分别关押。政法机关对未成年犯要采取合法、特别、有效的教育改造措施。调查发现，有的司法机关对违法犯罪未成年人的保护不够。例如，透露未成年被告人的个人信息，把未成年犯与成年犯关押在同一所监狱。政法机关要按照未成年人刑事司法的新要求，在控制犯罪、维护社会秩序的同时，积极“落实对未成年人的区别对待和刑罚个别化原则，加强对未成年人的教育挽救、帮助矫治，充分发挥刑事诉讼的程序分流功能，促进未成年人的非犯罪化和非刑罚化，有效保障未成年人的合法权益，促进未成年人重新回归社会”。

在未成年人刑事案件中，由于未成年人的身心特点，未成年犯罪嫌疑人、被告人一般说来主观恶性不大，往往是一时冲动下的考虑不够。因此，政法机关要以一种恢复性司法的理念，着眼于对未成年人的教育和矫正，尽可能实施非刑罚、非监禁的处理，化解未成年人与被害人之间的矛盾，弱化未成年人的犯罪标签心理，帮助未成年人顺利回归社会。要把“教育为主，惩罚为辅”原则贯穿于侦查阶段、审查起诉阶段、审判阶段、执行阶段等全过程，实现案件办理方式的和缓化和处理结果的轻缓化。

（三）社会组织要积极参与

社会组织作为各种类型的社会群体，是治理未成年人违法犯罪问题的参与主体。

调查发现，社会组织的参与可以保持涉嫌犯罪未成年人与现实社会的正常联系。违法犯罪的未成年人在得到社会组织及时有效的帮扶和矫治后，普遍能够积极回归社会。学校、企业、社会团体、社区等社会组织要积极参与未成年人违法犯罪的治理工作。2014年8月我们到深圳市宝安区调研时，看到社区有专门的社工人员从事未成年人违法犯罪的治理工作。在深圳市阳光下之家社会帮教服务中心，我们听取了该中心创办人、深圳市阳光下投资发展有限公司负责人关于预防青少年犯罪工作的介绍，感到企业在治理未成年人违法犯罪方面可以发挥很大作用。对于“如何预防未成年人犯罪”，46.5%的未成年犯选择“动员和组织更广泛的社会力量参与未成年人犯罪预防”（见图3-13）。

本课题问卷调查中，问及“在社会帮教方面，青少年维权、志愿者协会等社会组织可以为你提供哪些方面的帮助”时，未成年犯回答排在前三位的是“心理辅导”“就业培训”和“法律援助”，分别占55.1%、43.2%和42.9%（见图3-16）。社会组织要根据本地区未成年人的实际需求，有针对性地开展帮助，解决未成年人成长中的实际问题。

图3-16 未成年犯认为社会组织可以为自身提供的帮助

许多心理、法律、社工等专业人员有意愿参与对违法犯罪未成年人的帮扶，关键是需要一个组织平台。志愿服务组织要广泛参与，可以招募一些法律、教育、心理专业人士服务未成年人违法犯罪的治理工作，这不仅可以扩大社会组织的参与规模，还可提升社会组织的参与层次。社会组织为人们参与治理未成年人违法犯罪工作搭建了很好的平台，可以动员、整合多方社会力量服务未成年人违法犯罪的治理工作。

（四）共青团要发挥协调作用

共青团作为党和政府联系青少年的桥梁和纽带，是治理未成年人违法犯罪问题的协调主体。共青团中央是中央综治委预防青少年违法犯罪专项组组长单位，这从制度上规定了共青团在预防未成年人违法犯罪工作中的协调职能。本课题调查发现，有的地方团组织没有很好地发挥协调作用，使得相关部门职责不清、作用发挥不够，导致对未成年人违法犯罪的治理工作没有形成有效的合力。

作为协调机构，共青团组织要针对治理未成年人违法犯罪工作中的重点难点问题，主动争取党委、人大、政府的重视和司法机关、民政部门等的支持，加大协调力度，动员相关部门各负其责、各把其关，进一步推动形成治理未成年人违法犯罪问题的合力。要加强与综治委预防青少年违法犯罪专项组成员单位的工作联系和信息沟通，利用好会议联系制度，发挥各成员单位的职能作用，集中力量解决治理未成年人违法犯罪中的突出问题。对于“如何预防未成年人犯罪”，58.9%未成年犯选择“开展未成年人犯罪预防宣传教育活动”（见图3-13）。共青团组织要发挥宣传教育的优势，广泛利用新媒体，大力宣传与预防未成年人犯罪相关的法律知识，帮助未成年人强化法治意识，抵制违法犯罪。要协调人大开展治理未成年人违法犯罪工作的执法检查，推动法律法规的贯彻落实。要发挥团属研究部门的调研优势，开展对未成年人违法犯罪状况的调研活动，提出治理未成年人违法犯罪的对策和措施。要适应新形势和新任务的要求，向立法部门反映现实情况，争取更多关于治理未成年人违法犯罪的法律法规的出台，为治理工作提供法律保障。要发挥联系青联、学联、青年企业家协会、青年志愿者协会等青年组织的优势，动员更多的青年组织参与未成年人违法犯罪的治理工作，为促进违法犯罪未成年人回归社会贡献力量。