三 对三个城中村社区的考察

为了考察特大城市的城中村社区治理需要重视什么基本要素，有什么不同的模式和特点，我们在上海周边郊区选取了三个村庄样本进行案例研究。上海作为东部地区起带头作用的特大城市，工业化和城镇化的推进速度很快，城市发展过程中土地利用、城市形态变化巨大，在城镇化过程中引发了城中村问题。特别是特大城市在城市化过程中吸纳了大量流动人口，以至于流动人口主要分布在郊区和城乡接合部的城中村。这里构成了研究特大城市流动人口集聚和城市社会治理的理想区域。

本研究有目的地选择了三个各有特色的城中村，分别是宝山区的茂盛村、嘉定区的太平村和浦东新区的联丰村。选择案例的原因，并不是因为这三个城中村的流动人口社会治理比较成功。实际上，在某些调研社区中流动人口社会治理还困难重重。我们之所以选择它们，是因为这三个社区基本涵盖了特大城市周边城中村的三种不同类型。它们分别处于不同的区位，例如联丰村已经完全被纳入了城市地区，茂盛村则在城乡接合部的边缘，太平村则是在城乡接合部的农村地区。这三个城中村也有着不同的特点和不同的形成原因、不同的流动人口社会治理模式和实施措施、不同的内部和外部的治理结构、不同社会主体发挥作用的方式和能力。因此考察这三个具有差别的城中村，有助于总结城中村流动人口社会治理的差异性、共性的经验和有针对性的对策措施，从而推动特大城市城中村地区流动人口社会治理。

（一）不同的特点和不同的形成原因

第一个调研点是宝山区的茂盛村。这是位于月浦工业区内的一个面积较小的村落，基本上已经没有农地。全村仅有的农地，主要用来种植一些日常所需蔬菜。城中村中的本地人口基本上都是老年人，本地劳动力基本已经在上海其他地区就业和购房。村落中有相对整齐的居民住宅，主要通过私人租赁的方式提供给流动人口，这些流动人口也主要在周边工厂中就业。

第二个调研点是嘉定区的太平村。这是一个被广泛宣传的、具有样板意义的工业化村庄。城中村内有类实体型企业50多家，村企业主要涉及机械制造、服装、家电、建筑、装饰五大产业。2013年，该村的工业产值达到14亿元，实现税收2.1亿元，村集体能够支配的资金为1370万元。村集体具备强大的经济实力，且村委会可进行强大的管理，因此他们在加强人口和社会治理方面积累了不少成功的典型性经验。

第三个调研点是浦东新区的联丰村。这是一个已经基本完成城镇化的城镇地区。联丰村目前只剩三个生产队，还保留了村集体的宅基地和部分村集体用地。有一些村集体经营用地通过集体公寓的方式委托中介对外租赁，村民则依托宅基地居住用房和违章搭建房屋对外租赁。由于租赁价格便宜，所以吸引了不少流动人口的居住。经过长期的发展，城中村已经和周边社区融为一体，社区交错嵌套在周边街道的居委会中。城中村中的很多外来人口也已经居住了10多年乃至20年，成为事实上的当地居民。但是由于村庄住房的集体产权性质，他们的租赁实际上并不能得到法律的保障。当地外来人口居住在有证出租房屋的仅占25.8%，居住在违章搭建房屋的占65.6%。城中村中存在各种经济活动，城市经济和社会生活网络密切交织。据统计，这里有小场所、小商户208家，但是其中在工商局注册登记的只有11家，其他197家为无证照的商户和经营场所，而且95%是外来人口开办的。城中村中基础设施条件明显落后，和周边居委会社区形成显著的边界。也就是说，当走过某条街道时，就会从相对整齐的居委会进入城中村的混乱状态。城中村似乎构成坐落在城市街道中的一块破落的方块地区。其中一个原因是，城中村基础设施的落后是与村集体本身没有充足的经济能力和经费投入有关的，最近几年区政府提供了部分财政补贴，才得以加强了垃圾清扫环卫工作。另一个原因是，村集体由于对社区未来拆迁的预期不明朗，所以也没有计划对住房和基础设施进行更新。但是在这样一个似乎是陈旧破败的地方，却有着丰富的社会生活，如路边的菜场、生活用品市场、水果摊、热水房、浴室、理发店，而且周边临街的街道有着各种商店，特别是来自不同地区的餐饮服务商业。

这三个城中村形成的原因是有差别的（见表1）。城中村总体上是工业化和城镇化“侵蚀”农村社区的结果。茂盛村是城市外迁的工厂形成的工业区，并挤占农业用地和农村社会构成城中村。太平村是村庄就地工业化和就地城镇化形成的城中村，村办企业和外商投资企业租赁农村建设用地形成集体工业区，因此是在城市边缘的村庄通过就地城镇化和城市地区逐步接壤形成的城中村。集体工业区使村集体的经济能力非常雄厚，而由于存在村办企业和村集体经营用地上租赁企业带来的用工需求，太平村通过建设标准化的住宿宿舍为村办企业的工人提供住宿。联丰村则基本没有工业化支撑，是由城镇化空间扩展，使原来的农村地区通过征地转化为城镇地区，村集体入股的一些投资已经转化成为当地建设用地上的规范企业。在征地以后留存下来的城中村，似乎是城镇化扩展以后所剩余下来的一块“残渣”，主要是村集体用地和个人宅基地基础上的各种违章搭建和私人租赁。但是一个有趣的发现则在于，这里虽然不是由外部进入的工业形成的城中村，却由于城中村中不断涌现出各种市场、小商业、餐饮等非农产业，而形成了“城中村创造出了非农化”的现象。

（二）不同的社会治理模式和实施措施

正是由于三个城中村具有显著不同的特点，其流动人口集聚和社会治理也形成了有差别性的典型模式，在具体实施中形成了不同的经验（见表2）。

宝山区的茂盛村是一个“以房治人”的社区。城中村的私房原先分散在城中村的村民手中，通常租借双方只凭口头讲价。由于出租行为不经过正式租赁市场进行备案，也不存在租房合同对双方行为进行约束，所以其中存在潜在的风险和纠纷。此外，由于外来人口流动性较强，作为出租方的房东往往不会对承租的流动人口进行把关（事实上也很难进行有效把关）。因此，城中村往往由于门槛低、管理真空而吸引一些违法分子，对社区治安造成隐患。在村委会和镇综治办的领导下，该村庄成立了住房管理站。住房管理站的工作内嵌在村委会的管理工作中，村委会成立规范私房出租领导小组，村书记是第一责任人，主要责任人是村主任和治保主任，由镇综治办成员和各村民小组长共同构成小组成员。在“以房治人”的具体实施过程中，除专职的信息采集员外，社区民警、综治社保队员、护村队员、村民小组长、平安志愿者等都有义务提供辖区内人与房的精确信息。住房管理站人员有明确分工，并形成了层次明晰、责任明确的制度化的组织体系。通过住房管理站设立信息采集员，通过村民和村庄协管员来提供和更新住房信息，统一租赁市场，建立房源信息档案，及时更新房源信息，同时建立房屋出租情况、出租人员信息档案，为住房租赁双方提供免费服务。村庄以住房为管理工具进行居住证管理、租赁管理和计划生育管理等，并依托住房管理站提供就业服务等。在加强村庄道路、公共厕所、自来水和路灯等公共设施建设的基础上，住房管理站为村庄住房免费安装门禁、监控探头，对村民和外来居住人员发放门禁卡，实行封闭小区式管理，并将门禁和监控信息集中到住房管理站，从而提高城中村治安管理的能力，提高入住人员的安全感，也保障来沪人员的经济利益。村庄对住房租赁制定了“五不原则”，即不得将房屋出租给无合法身份证件的人员、从事违法犯罪活动嫌疑的人员、无固定工作无正常生活作息规律的人员、从事非法经营的人员和参与非法宗教的人员。杜绝违章搭建，通过本地村民讨论建立村规民约，确立村民在住房租赁上的权利和义务，然后由村委会和住房管理站与村民以签订承诺协议的形式来具体实施。通过“以房治人”的模式，茂盛村实现了村内“人口清、房源明”，改变了居住人员混杂、外来人口信息采集困难的情况。通过对流动人口的管理和服务，在满足居住要求的同时，开始逐步重视流动人口的居住质量和生活水平的提升，开始促进流动人口作为村居民对城市生活的融入。

嘉定区的太平村具有强大的集体工业和集体经济实力，村庄的自治能力较强，形成了“村党委领头、新村民委员会灵活自治、新村民积极参与的新村治理模式”，笔者将其归纳为“扩展的村民自治”。太平村将流动人口视为“新村民”，并纳入村治理体系。村党委下包括了8个村民组党支部，也成立了新村民委员会，新村民委员会由老村民、新村民和社区民警组成，解决城中村流动人口管理和服务的相关问题，解决新旧村民之间的隔阂，强调本村居民和新村民的相互融合、共同发展。在新村民委员会的70多个新村民小组中，有近一半是外来新村民。新村民在村庄中获得了一定的自治权，新村民委员会的各小组长和委员会由新村民选举产生。流动人口具有了几乎和本地居民一样的选举权、被选举权、参与管理权、受奖励的权利，等等。新村民委员会建立流动人口管理信息台账，进行实有人口和实有住房登记，加强社区层面的住房管理、人员档案、参与党团管理等。太平村还成立了太平家园，取消违章搭建，统一为村民出租房屋，对流动人口提供公寓式的租赁服务。新村民委员会和村委会、镇人口办有着良好的协调和联动关系。流动人口通过组织化的渠道参与村庄建设和管理，同时，公共服务设施如幼儿园、村民大舞台、图书馆都是所有村民共享，这些都增强了流动人口的社会认同、安全感和归属感。村庄各项事业得到新村民的积极配合和主动参与，以至于很多流动人口即使在其他地方找到工作，也不愿意搬离，而将这里作为他们的生活家园。

作为在城市建设区面积不断扩大中所“剩余”下来的城中村地区，浦东新区的联丰村社会治理的基本方式，可以被认为就是“加强行政整治”。通过镇人口办、派出所民警和村委会三方合作，进行了一系列的整治实践，包括社会治安整治、信息登记、居住证清理、治安重点人群监控、交通整治、卫生整治、夜排档的整治，以及对流动人口子女教育入学的控制，等等。通过经常性的民警例会推动治安工作，新区和镇管理部门对民警的信息采集、处理违章、处理违法犯罪等工作例行监督考核。村委会的管理工作主要集中于治安防控、卫生状况管理等方面，为了便于掌握村庄的流动人口信息，村委会成立了治安协保人员的管理站。目前实现了24小时巡逻，白天由社区综合协管队员在采集信息的同时负责巡逻，晚上有保安队巡逻，村里的特保队在工作空档早午班巡逻。此外，村里设立了60人的平安志愿者，主要以房东、集体房的管理者为主，负责提供人员变动信息以及盗窃等违法犯罪信息给社保队员；村委还设立了14人的义务消防员，并配备有一辆小型消防车，每周组织一次训练。由于严格的人口管控、居住证信息清理和整治工作，该地区的居住证登记率还有所下降。在整治的同时，村庄也重视增加对公共设施的投入，例如给每个生产队配备公共厕所、公共垃圾桶。但总体来看，城中村的公共服务供给是相当薄弱的。严格的人口管控和行政整治仍然是这样的城中村管理的基本方案。

（三）不同的治理结构

通过分析城中村本地村民、流动人口、村集体、镇职能部门、周边企业在流动人口社会治理中的作用，以及各主体间的相互作用，可比较三类城中村治理结构的不同（见表3）。

太平村由于集体经济实力较强，实行村集体为主导力量的治理。其公共服务设施和服务建设相对标准最高、内容最为齐全，包括百姓大舞台、卫生站、幼儿园、图书馆，道路、公共厕所、环境卫生都非常完备。整齐的环境增强了村庄居民的凝聚力。村民将村庄治理权交给村委会，在日常事务的自我管理中，实际上缺乏相应的主动能力。村民的主要权利让渡给村集体，不能在宅基地上进行搭建，而统一通过村集体出租土地和建设太平公寓的租赁住房获得集体的分红，形成了对村委会的委托治理。相对于城市其他地区的外来人口缺乏任何权利，太平村流动人口的社会权利可以得到必要保障，新村民参与民主管理和民主治理，具有相对平等的权利。但是流动人口自我的组织性是缺乏的。本地村民和新村民基本上能够和谐共处，其相互的社会认同和社会整合总体是在增强的。村庄中没有任何摆摊设点、破墙开店的基层生活自治服务的存在，从这个意义上看，城中村的治理是比较集体主义的。村集体对于村办企业运营也有相当强的干预能力，企业利润本身构成了村集体经济实力的来源，构成城中村社会治理的基础。在太平村的社会治理中，镇政府的直接介入很少，可以说是一个政府授权的社会治安综合治理，村庄社区本身已经有非常完善的电子监控体系，有治安管理力量，治理能力较强，村委会和政府形成顺畅的“上下联动、内外共治”关系。

在宝山区的茂盛村，相对来说并没有明显的主导力量，拥有比较平衡和协商的社会治理结构。茂盛村村集体有一定经济力量，但是相对薄弱，因此除了对门禁和监控等治安防控进行投入之外，在河道疏浚、道路建设等方面的公共投入是不足的，而且在环境整治等公共事业项目中需要向镇政府申请额外的补助支持。同时，村庄的居民则有一定的自主力量，茂盛村的私宅能够在一楼开设店铺，如棋牌活动室、餐饮、超市，这在由集体经济统一管理的太平村是难以看到的。虽然有住房管理站这样的中介机构，但流动人口和本地村民的利益链是相对直接的。本地村民通过村规民约形成自我约束，但是在村集体管理中排斥流动人口的参与，在某种意义上是同村人口用村规民约来确定对于流动人口的管理办法。在村庄管理的具体实施中，城中村也会吸纳流动人口参与管理，例如由流动人口担任信息员，流动人口代表也参与住房管理站的定期例会。由于集体经济力量的不足，茂盛村的城中村公共服务的内容是薄弱的，城中村在很大程度上成为周边工业区企业的住宿区，因此周边企业也通过慈善和公益的方式，通过“结对子”支持村庄的部分公共事业。城中村和镇政府的关系也是伙伴关系，与太平村所在的江桥镇完全委托村集体自主管理不一样，茂盛村的城中村治理包容了镇综治办和村委会的共同参与，在村庄其他公共服务事业中由于村集体经济力量有限，寻找职能部门的支持和参与都显得非常重要。可以发现，茂盛村的社会治理具有不同利益主体比较平衡、相互沟通协商协作的特点。

在浦东新区的联丰村，政府的行政管理是地方社会治理的主导力量。通过镇人口办、派出所民警和村委会三方建立城中村整治的工作体系。各项专项整治工作是由政府组织开展的，政府通过对基层派出所民警的定期例会和抽查考评等行政方式推动社区整治，而村委会往往是配合相关的管理整治工作。村委会落实政府工作开展信息登记和整治工作，但具有两面性，即村委会往往在整治之前就通知城中村中违反要求的摊贩等做出相应准备。村委会一方面积极落实人口管理，另一方面帮助村中的流动人口子女在就近小学中协调名额，也通过组织暑假班和兴趣班在一定程度上帮助流动人口子女。村民在城中村社会治理中几乎起不到什么作用，不反对也不配合政府的各项整治。实际上村民通过出租私房在城中村发展中获得相应的利益，与承租户也有着良好的关系，但是若让他们为流动人口争取利益，例如给政府部门出具允许居住证挂靠的证明，他们又是犹豫和不参与的。村庄的集体经济薄弱，各项公共服务很难通过集体经济来供给，包括环境卫生、教育等，在相当大程度上需要当地政府的支持。流动人口获得很少的社区公共服务，同时流动人口之间的商业贸易网络、社会交往网络、亲属和同乡网络却是非常丰富的，各种同乡会也相对较强地发挥功能。流动人口自我雇佣和发展各类丰富的商业活动，形成了相互支持的地方社会。更值得重视的是，在政府和集体的社会服务供给不足的情况下，流动人口通过商业化的社会服务来解决自身问题，如城中村中有开水站、公共浴室、棋牌活动室。这些服务项目不仅服务流动人口自身，也为当地村民提供服务。但是，这样的流动人口地方社会在很大程度上都是非正式组织状态的，当地政府对于城中村社会治理也只能依靠不断加强整治、取缔和排斥来试图实现地方社会的秩序。