四 限制农民参与的多主体原因分析

综上所述，由于缺乏对既有旅游开发项目的有效参与，当地农民成了旅游项目开展以来获益最少的一个群体。实际上，像YD镇这样缺乏农民参与的旅游开发案例并不罕见，已有很多学者报道过其他村镇在旅游扶贫开发中出现的类似现象，并对农民参与度不高的原因进行了分析。

（一）本地农民：缺乏启动资金和技能

现有的研究大多从农民自身出发，认为农民的资源禀赋或人力资本不足是导致他们难以参与旅游开发并从中获益的主要原因。

我们在对村民的访问中也发现，村民们普遍表示他们缺乏参与旅游开发的资金和技能。由于大量的年轻劳动力外出务工，YD镇目前剩下的大多是没有劳动能力的小孩和45岁以上的中老年人。在教育程度方面，镇里18岁及以上常住人口中，受教育程度在初中及以下的占83.8%，有大专及以上学历的只占5%（见图11）。由于年龄偏大，且受教育程度不高，村里人大多缺乏求变的意愿和决心，在漂流项目中也只能从事打扫卫生、看门之类的低层次工作，而无法胜任财务、管理等复杂程度较高的工作。所以综合来看，村民的文化素质不高和经济资本的匮乏确实是限制他们自主开发旅游和有效参与现有旅游项目的重要因素。

图11 18岁及以上常住人口受教育程度分布

（二）地方政府：“扶业”而非“扶贫”

我们认为，当地普通农民能否参与到旅游开发项目之中，政府官员的角色无疑发挥着至关重要的作用。然而在YD镇调研时我们发现，虽然通过旅游开发带动YD镇的经济发展已经得到政府上下各部门的一致认可，但是否发动农民参与以及如何发动农民参与并没有成为当前政府工作的重点。相比之下，当地政府更关心的问题是如何扩大招商引资的规模和如何将YD镇的旅游项目做大做强。为了实现这个目标，YD镇的领导干部曾多次前往浙江莫干山地区对当地的“洋家乐”（一种高端农家乐）进行实地考察。除此之外，他们还联系了福建省的知名企业家曹德旺，希望能获得他的资金支持。从YD镇领导干部的这些努力中我们不难发现，他们发展乡村旅游的主要目标是“扶业”，而不是“扶贫”。

政府官员在“扶业”和“扶贫”之间的目标选择在一定程度上反映了长期以来以经济发展为核心的“锦标赛体制”对乡镇干部行动目标的扭曲。虽然乡镇干部需要承受“为民做主”的道德压力，但与此同时，他们也必须应付严格的政绩考核并对自己的前程负责。这一矛盾使YD镇的领导干部在旅游规划的制定和旅游开发的执行过程中都很难将当地农民的根本利益放在首位，因而也缺乏足够的热情来动员当地农民参与到旅游开发之中。

（三）旅游开发商：一切以营利为目的

既然当地政府没有把农民的参与问题摆在首位，作为外地资本的旅游开发商就更难考虑农民的利益。对开发商而言，遵循市场原则并追求自身利润的最大化是他们的首要目标。所以，无论是利用资金优势在与农民的谈判中尽可能地压低土地的租赁费用，还是在雇用劳动力时只选择与自己有经济瓜葛的邻近村民都能显示出资本的逐利本性。这一点在开发商与农民商讨土地租赁价格的过程中体现得尤为明显。在我国现行的农村体制下，土地是农民获取收入的重要来源，甚至是农民日常生活的唯一保障，所以，如何合理合法地获得农民土地的租赁权是开发商进行旅游开发面临的最大障碍。在漂流项目中，林总最终以每年每亩1700元的价格与农民达成了协议，这是一个仅略高于农民从事农业生产收入的价格，换句话说，也是当地农民能够接受的最低价格。林总直言不讳地告诉我们，能以如此低的价格与农民达成协议离不开村镇干部挨家挨户的动员与游说，而且林总认为，他愿意支付这个价格已经颇为厚道，因为近几年发展起来的几个农家乐付给农民的租金都比他低。

综上所述，政府官员希望旅游开发商的投资给他们带来政绩，而开发商也希望倚靠政府官员降低旅游开发的成本，所以二者一拍即合，而原本资源有限、组织零散的当地农民却很难获取旅游开发收益。所以我们认为，YD镇农民难以参与旅游开发并从中获益的现象不仅与其自身文化素质不高、缺乏资金和技能等功能性缺陷有关，而且有着制度性或结构性的原因。