二 从国家秩序看人民代表大会制度的规范化发展

国家与生俱来的基因是维护社会秩序的平衡，它本来就是从社会中产生，又居于社会之上的第三种力量，其根本功能就是把社会维持在一定的秩序范围之内。从亚里士多德到霍布斯，再到马克思、恩格斯，经典政治学不断再现这一命题。从亨廷顿到福山，政治发展研究也一再证明这一公理。作为国家的根本政治制度，人民代表大会制度确立了国家发展的秩序基础。“在中国，发展社会主义民主政治，保证人民当家作主，保证国家政治生活既充满活力又安定有序，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”这三者之间的关系，是当代中国根本的治理关系，是当代中国政治秩序的关键部分，说明了中国国家治理的基础结构。

中国政治秩序的持续变迁，在很大意义上取决于处理好党的领导、人民当家作主、依法治国三者之间的关系。从国家治理结构来看，这一秩序的依托就是人民代表大会制度。其原因在于，社会政治利益的代表、协调、整合与容纳，最终都是在根本政治制度框架中完成的。改革开放以来人民代表大会制度的完善和发展，本质上是党的领导、人民当家作主、依法治国三者关系在根本政治制度下不断规范化的进程。在党的十九大报告中，习近平强调指出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。”

1．党领导政权确立根本政治秩序的制度安排

对于党的领导在人民代表大会制度中的地位和作用，党的十九大报告做了高度凝练的概括：“在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。”

中国共产党在人民代表大会制度中的主导地位是历史地形成的。中国共产党是人民代表大会制度的发起者和推动者，是中华人民共和国政治秩序的缔造者。然而，在执政党与人民代表大会制度的关系问题上，人们在认识上有一个演变过程。改革开放以后，邓小平反复强调党政关系问题的处理，其中就包括中国共产党和全国人民代表大会关系的处理。万里在担任全国人大常委会委员长时指出：“人大及其常委会是把党的主张变成国家决策的重要机构。”随着改革开放的不断深入，中国在党政关系上不断进行调整，人民代表大会制度和中国共产党的关系也在不断走向制度化的轨道。

党同人民代表大会关系的发展变化，在很大程度上取决于中国共产党对自身的角色、地位和作用认识的变化。党的十六大报告明确指出：“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”这意味着中国共产党领导方式和执政方式的转变，中国共产党更加注重坚持依法执政，通过法律实施党对国家和社会的领导。在这种情况下，中国共产党同人大的关系，主要表现为“制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部”。

党的领导与人民代表大会之间关系的制度化，在21世纪达到了一个新阶段。从国家层面来看，自1998年第九届全国人大开始，委员长都由中共中央政治局常委担任，加大了党的领导和人民代表大会制度之间的有机统一关系。从地方来看，也是从20世纪90年代开始，省市自治区党委书记担任同级人大常委会主任逐渐成为主流格局。尤其是在党的十六大以后，这种情况逐步成为一种普遍的制度安排模式，并开始向市县等下级延伸。截至2008年，全国已经有24个省市自治区的党委书记兼任了人大常委会主任。党与人民代表大会之间关系的这种制度调整，改善了党对人民代表大会制度的领导作用，提升了中国共产党在人民代表大会制度下执政的秩序基础。

党的领导与人民代表大会之间关系的新变化，不仅体现在制度安排上，也体现在运行机制上。从运行机制来看，十八大以来党的领导地位和作用全面得到加强。习近平总书记指出：“各方面党组织应该对党委负责、向党委报告工作。”从2014年开始，全国人大、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组每年都向中央政治局进行工作汇报，已渐成制度。此后的每年1月，中央政治局都会专门召开会议，审议中央政治局常委会听取和研究全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报和中央书记处工作报告的综合情况报告。2014年11月，张德江在十二届全国人大常委会第十一次会议闭幕会上的讲话中表示，在人大各项工作中，全面贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，确保党的主张经过法定程序成为国家意志，确保党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员。他强调，坚持党对立法工作的领导，凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定；法律制定和修改的重大问题都要由常委会党组向党中央报告。人大工作中的其他重大问题和重要事项，也要及时向党中央请示报告。党与人大制度之间这种新的工作机制，体现了当代中国政治过程中一种特定的政治运行秩序。

2．人民当家作主，保证根本政治秩序的动态平衡

从本质上讲，人民代表大会制度就是人民当家作主的制度安排和秩序建构。1982年《宪法》第一章第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”《宪法》作为根本大法，其所确立的秩序属于根本政治秩序，人民代表大会制度作为根本政治制度，就是这种根本政治秩序的制度体现。

然而，人民当家作主不能仅仅停留于实质性的规定，更重要的在于程序性的保障。1982年宪法的显著特征就是突出了公民权利和义务在宪法中的地位。更值得一提的是，十届全国人大二次会议通过的《宪法》（修正案），把“国家尊重和保障人权”正式载入国家根本大法。人权入宪，更加注重了权力和权利之间的平衡，在防止滥用权力、推动人民主体的国家治理方面意义重大。和人权入宪几乎同等重要的是“财产权入宪”。《宪法》（修正案）专门规定：“公民合法私有财产不受侵犯。”无论是西方先贤亚里士多德，还是中国圣人孟子，都揭示了有恒产者有恒心的秩序原理。从以人为本，到人权入宪，再到民生关注，把公民权利的地位一再提升，意味着国家治理理念和秩序的重大变化。

人民当家作主究竟如何实现？这涉及人民怎样通过人民代表大会制度行使权利的问题。按照1982年《宪法》的规定，人民代表大会由选民民主选举产生，向选民负责，受选民监督；人民代表大会代表须与选民保持密切的联系，选民有权罢免不称职的人民代表；人民依照法律通过多种途径参与国家管理。可见，在人民代表大会制度体系中，人民当家作主涉及选举制度、代表制度、责任制度、监督制度、参与制度等方面。关于责任制度和监督制度，本书其他章节有专门论述，在此不赘述。

从选举制度来看，改革开放40年的最大变革是彻底废除了不平等的“四分之一条款”，从而实现“同票同权”。

中华人民共和国的选举制度始于1953年的《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。改革开放以后，从1979年第二部《选举法》颁布，到2009年《选举法》再次修订，中国对选举制度进行了一系列改革，选举权的普遍性不断扩大，选举程序不断改进，选举方式不断规范化。选举制度变化的总趋势是扩大了普选范围，扩大了直选范围，实行差额选举，改革选区划分，改进了候选人推荐方式，进步是显而易见的。

《宪法》规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”然而，从1953年的《选举法》开始，选举实践中一直存在城乡选民的不平等，农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数。2007年，党的十七大报告明确提出：“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。”新《选举法》改革候选人提名方式，让选民10人以上联名也可以推荐代表候选人；实行差额选举，赋予了选民更多的选择权利；实现城乡“同票同权”，让全体中国人民开始真正享有平等的选举权。

党的十八大以来，选举制度进一步发展。2015年再次修订《选举法》，禁止参加人大代表选举的公民接受境外任何资助，规定代表资格审查委员会对破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查。在此前后，针对曝光的湖南衡阳市级和辽宁省级拉票贿选案，全国人大常委会及时妥善进行处理，保证了选举秩序和人民当家作主的规范有序，维护了人民代表大会制度的权威和尊严。

从代表制度来看，改革开放40年代表作用规范化取得显著进展。人民代表大会制度刚刚确立之时，就把组织人大代表视察、听取代表意见摆在常委会工作的重要位置。1982年五届全国人大五次会议通过的《全国人民代表大会组织法》，将以往规定的代表“提案”区分为“议案”和“建议”，标志着人大代表议案和建议制度正式确立。1992年七届全国人大五次会议通过了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，这是中国保障和规范各级人大代表履行职责的第一部重要基础性法律。其后，《代表法》又分别于2009年、2010年、2015年经历重要修改，进一步推进了代表工作制度化、规范化和程序化，使得代表制度不断发展和完善。

在《代表法》基础上，2005年，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，标志着代表制度和代表工作进入完善发展的新阶段。2014年，人大常委会办公厅制定了《关于通过网络平台密切代表同人民群众联系的实施意见》，与时俱进推动各级人大加强代表联系人民群众的工作平台和网络平台建设。2016年，经党中央批准，常委会办公厅印发《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，提出要建立健全代表联系人民群众的工作平台、网络平台和反馈机制，完善代表与人民群众联系的工作内容和方式方法。代表制度的健全，从间接民主层面发展了人民当家作主的制度体系，完善了人民民主的复合秩序维度。

参与制度是人民当家作主的一种直接民主方式。基于人民代表大会制度平台之上的参与是中国公民有序政治参与的最主要形式。和人民代表大会制度相关的政治参与主要是参与立法。1954年《宪法》制定的过程历经了3个月的全民讨论。改革开放以后，作为民主制度化法律化的第一次伟大尝试，1982《宪法》草案重启全民大讨论，历时4个月。“这次讨论规模之大、参加人数之多、影响之广，在我国社会主义法制建设的历史上是空前的。”进入21世纪，中国公民的政治参与又获得了新的形式，那就是“公众参与立法”。2009年12月7日，全国人大常委会法制工作委员会在《人民日报》上发表署名文章《扩大立法活动的公众参与》，提出了公民有序参与立法的若干方面，包括坚持和完善法律草案公布机制，增强立法座谈会、论证会、听证会的实效，选择法律草案中人民群众普遍关心的问题进行充分论证，认真听取各方面特别是基层群众的意见，不断完善法律草案，并将采纳情况以适当方式向社会反馈。2015年《立法法》修订，专门规定坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动，并在第三十六条中做了详细规范。2016年，全国人大常委会专门制定《向社会公布法律草案征求意见工作规范》，明确常委会会议初次审议和再次审议的法律草案都应当及时向社会公布，拓宽了公民有序参与立法的途径。

随着信息时代的到来，全国人大还注意利用现代传媒和信息技术手段扩大公民参与，在人民网的中国人大新闻中开辟“网友建言专栏”，让公众通过现代媒体参与人民代表大会工作，这开辟了中国参与民主的新形式。1999年，网络媒体第一次走进人代会，开启网友与代表互动的先河。适应网络时代的发展，各级人大纷纷加强网站建设。截至2014年，省级人大网站开通率为100%，市级人大网站开通率为78.4%，通过网站全面发布人大及其常委会立法、监督、决定、任免和人大机关工作等方面的信息。就立法网络参与而言，各地不仅探索了多种形式的网上立法听证会，还开创了微信立法听证的新形式。信息社会发展到今天，网络已经成为公众参与的重要平台，成为人代会一个重要的热度指标，体现出人民当家作主的时代特征，拓展了根本政治制度的秩序空间。

2017年召开的党的十九大提出，要把人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中，“加强人民当家作主制度保障。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。

3．依法治国，体现根本政治秩序制度化、程序化

宪法是力量对比的一种平衡，国家根本大法就是国家根本的秩序框架，建立在宪法基础上的法治是根本政治秩序的基础。只有依法治国，才能实现政治秩序的制度化规范化程序化。

改革开放以来，依法治国与人民代表大会制度相辅相成，不断向前推进。早在党的十一届三中全会上，邓小平就提出民主的制度化法律化问题，这成为中国政治发展的指导性方针。1997年，党的十五大明确提出：“实行依法治国，建设社会主义法治国家。”1999年，九届全国人大二次会议上通过的宪法修正案，把“依法治国”正式载入《宪法》。江泽民在当时谈到国家治理与人民代表大会制度时指出：“实行依法治国，就是党领导国家的权力机关、行政机关、司法机关和其他社会组织，按照体现人民意志和利益的法律与制度来治理国家。”胡锦涛后来进一步指出，把党的主张经过法定程序成为国家意志，“有利于国家政权机关及其领导人员把对党负责和对人民负责统一起来”。进入新时代，习近平强调：“坚持和完善人民代表大会制度，必须全面推进依法治国。”可见，依法治国已经成为实现党的领导和人民代表大会制度之间关系制度化的重要保障，成为国家根本政治秩序运转程序化的重要保障。

“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”法治的权威如何，首先要看宪法的权威。所以，必须把《宪法》刻在人们的心中，维护宪法在国家政治生活中的权威，才能保障根本制度下政治秩序的有效运转。自人民代表大会制度确立半个多世纪以来，中国先后通过了四部《宪法》，其中1982年《宪法》又通过了四个修正案。随着国家发展进入新的历史方位，2018年党的十九届二中全会再次提出了修改《宪法》的建议。《宪法》是人民代表大会制度统一行使国家权力的基础。“《中华人民共和国宪法》是我国的根本法，是治国安邦的总章程，是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步、长治久安的法律基础。”根据《宪法》安排，在人民代表大会制度当中，全国人民代表大会是国家最高权力机关，国家权力由人民代表大会统一行使。国家政权体系的这种民主集中制秩序安排，最终是通过依宪治国来实现的。

依法治国的关键“在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政”。要做到这些，法律监督必不可少，尤其是宪法监督。对国家行政机关、审判机关和检察机关进行监督，是《宪法》赋予全国人大的重要职责之一。六届全国人大根据彭真的建议，开始研究法律监督问题。七届全国人大在此基础上进一步提出“使监督工作逐步走向制度化、法律化”。2007年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》实施，标志着人大监督工作制度化的开始。党的十八大以来，《宪法》监督进入了新阶段。习近平强调：“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责。”此后，全国人大常委会进一步加强了宪法实施和监督工作，不断取得新进展：一是明确提出通过完备的法律推动宪法实施；二是设立国家宪法日，并在2014年第一个国家宪法日举办了全国法制宣传日活动，提出重点宣传宪法确立的国家的根本制度和根本任务、领导力量和指导思想、根本政治制度、基本政治制度和基本经济制度、公民的基本权利和义务等内容；三是建立了宪法宣誓制度，2016年1月1日开始施行；四是健全宪法解释工作程序；五是加强备案审查制度和能力建设；六是根据宪法精神、有关法律原则和规定，全国人大常委会对若干重大问题做出决定。在依法治国发展进程中，不仅全国人大本身的宪法监督力度在加大，作为政体的人民代表大会制度也在不断增强监督权力，其重要标志就是国家监察体制改革。在2016年开展国家监察体制改革试点的基础上，从2017年底开始，全国各地普遍设立监察委员会，国家监察体制改革迈出了重要步伐。这是人民代表大会制度改革的重要步骤，后文再论。

依法治国必须具有完备的法律体系。2011年3月10日，时任全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议上宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。党的十八大以来，中国立法建设又取得了长足进步。截至2017年9月1日，十二届全国人大及其常委会制定法律22部，修改法律110件次，通过有关法律问题和重大问题的决定37件，做出法律解释9件。在加快节奏的同时，“精细化”成为立法工作的常态。党的十八大以来，全国人大及其常委会充分发挥在立法工作中的主导作用，还不断加强对地方立法特别是设区的市立法工作的指导。2017年，在全国新赋予地方立法权的273个市、自治州中，已有269个经批准开始制定地方性法规。与此同时，全国人大及其常委会注重提高立法质量，确保立法符合宪法精神，反映人民意志，促进经济与社会的发展，以良法维护良序，保证善治。

依法治理是最可靠、最稳定的治理。法治是治国之重器，是国家治理体系和治理能力的重要依托，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，指出依法治国事关中国共产党执政兴国，事关人民幸福安康，事关国家长治久安。这充分说明了依法治国对于国家根本政治秩序的重要价值。