五 加快民族地区全面小康社会建设的对策建议

（一）进一步完善民族地区全面小康社会建设指标体系

国家统计局2003年制定、2007年修订的《全面建设小康社会统计监测方案》，确定了6个方面23项指标组成的全面建设小康社会指标体系，对于促进各地开展全面小康建设工作发挥了一定积极作用，但是过于强调经济增长作用仍是该指标的主要弊端。2010年之后，随着国家把发展重点转移到转变经济发展方式、提高经济发展的质量效益上，指标更全面、评价更科学的“地区发展与民生指数”应运而生。

对比两套指标体系，可以看出“地区发展与民生指数”比“全面小康社会建设指标体系”更容易因地制宜，发挥各自优势，也可以在一定程度上避免过度强调经济增长的发展导向。地区与民生发展指数可以更好地体现党的十八大看重的“改善民生”等方面的新需求，也可以更准确地反映各地尤其是民族八省区的全面建设小康社会进程，准确反映民族地区经济社会发展实际。例如，2001～2012年，民族八省区的GDP、人均GDP年均增速高于全国平均值，地区发展与民生指数也显示民族八省区的年均增速超过了东部和中部，但除内蒙古外，小康社会建设指标显示的差距则是扩大的，与人们的认知有较大的差异。在地区发展和民生指数中，西藏、青海、宁夏、新疆是我国生态环境脆弱的地区，其“生态建设”与中部地区的差距分别为17.03、18.88、14.9和19.6，表明4省区是我国生态建设压力最大的地区，也比较符合人们的认知，但在全面小康社会建设指标的“资源环境”指标中，西藏成为我国“资源环境最好的地区”（2000～2010年保持在95%左右），未必能够准确评价西藏的发展潜力和生态文明建设工作。此外，“科技创新”指标的设立，一方面更加符合全面建设小康社会的客观要求，同时也准确揭示了民族八省区经济社会发展的薄弱环节。另一方面，如果以地区发展与民生指数的80%替换全面建设小康社会指标，按民族八省区2001～2012年年均增长4% 的速度，2020年实现全面小康社会目标是可以预期的。我们建议以地区发展与民生指数替代小康社会建设指标体系，结合中央十八届三中全会通过的《深化改革若干重大问题的决定》精神，从民族地区全面建成小康社会进程需要和主客观条件出发，进一步完善“地区发展与民生指数”。完善思路是在保持上述评价指数框架基础上，适当增加一些有利于民族地区加快发展的考核指标。

1．增加地区生态保护贡献指标

小康社会指标体系、地区发展与民生指数中均没有“环境保护”本身的内容。民族八省区生态环境脆弱，大多位于边疆，是我国大江大河的主要源头，其生态环境保护的重任较之东、中部地区有所不同，其生态环境保护对全国都有举足轻重的作用。如民族八省区的国防林，国家自然保护区等无法用于经济发展的土地面积占比明显偏高，而财政转移支付力度不足，因而应增加西部民族八省区生态环境保护的指标，并给予较之环境治理和资源消耗更多的权重，可以更好地体现民族地区对全国生态文明建设的贡献，同时有助于国家从生态安全屏障建设的角度加大对民族地区生态补偿的投入，也有利于促进全国可持续发展体制机制的建立。建议在综合考评指标中新增的指标包括：（1）国家自然保护区所占国土面积比例。应充分考虑国土功能区规划中限制开发和禁止开发区面积比例与地方经济发展的关系，建议设立国家保护区占所在省区的比例，并赋予资源消耗、环境治理、环境质量相同或更高权重。（2）水资源流出地和流入地的水质评价。我国的资源税中没有包含水资源，但最不可或缺的水资源保护应得到足够重视。许多大江大河的上游位于民族八省区，其保护效果对下游意义重大。虽然有“谁污染谁治理”的要求，但对“自己保护，他人受益”的成效也应进行评估。建议增加水资源流入和流出的水质评价指标。（3）空气质量指标。可以考虑将PM2.5等不同等级天气占一年天数的比例分别考核，以更好地反映地区环境质量状况，也有助于治理大气污染，减少雾霾天气，提高居民健康水平和生活质量。

2．增加扶贫工作及减贫贡献率指标

按照2011年国家贫困标准（农村居民家庭人均纯收入2300元/年），全国还有1.28亿贫困人口。民族八省区是贫困人口最多、贫困面积最大、贫困发生率最高的地区。连片贫困人口绝大多数集中在民族地区。不脱贫根本无法建成小康社会，民族地区扶贫工作和社会保障工作直接关系到全面小康社会建设进程。事实上，如果民族地区扶贫工作和社会保障工作取得良好效果，对于全国全面小康社会建成也是最大最直接的贡献。衡量一个国家经济社会的发展，不仅要看其最高水平和平均水平，也要看其最低水平——贫困人口的生活状况，贫困地区的发展程度如何。就民族八省区而言，扶贫开发是长期而重大的任务。因此，建议借鉴联合国千年发展目标，将扶贫开发及其成效（脱贫贡献度）作为小康社会建设考核指标的内容之一。建议增加的减贫贡献率指标：（1）减贫人数占各省区贫困人口比例指标。根据《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》总体目标，划分每年各省区应完成的减贫人数占贫困人口的比例，核定完成任务的等级并对应不同的分值。（2）贫困人口的生活水平提高率。《中国农村扶贫开发纲要（2011～2012年）》总体目标中指出贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国水平，扭转发展差距扩大趋势。从人类发展和世界范围来看，扶贫是一项永恒使命。因此，以收入提高幅度和享受的公共服务为核心内容，衡量出贫困人口自身生活水平提高幅度也很有意义。

3．增加少数民族发展和民族关系指标

相关研究证明，我国少数民族自改革开放以来从总体上得到了很大发展，但在教育、预期寿命、正规就业岗位、收入分配等方面的弱势十分明显。目前缺少这些指标，难以全面显示少数民族民生改善进展状况，也无法准确评估少数民族和民族地区在全面建成小康社会进程中面临的主要困难与问题。由于少数民族发展指标可能主要用于民族地区，但是随着城镇化进程加快、少数民族人口流动规模扩大，这个问题的覆盖面将越来越大。建议增加的指标包括：（1）民族地区人口自然增长与预期寿命指标，反映人口计划生育工作及经济社会发展综合水平。（2）民族地区族际人口收入差别系数，根据指标结果更地好采取相关扶持政策，实现因地制宜、因族施策、缩小差距、科学发展的目的。

此外，考虑到民族省区大多数处于陆地边疆地区，承担固边守疆任务，可以适当考虑增加国家职能贡献率指标。比如从事边境安全的当地人员占劳动力总量的比例，地方财政中用于边境安全的支出比例。当然，考虑到全面建成小康社会是一项长期任务，指标取舍要考虑科学全面、简便可行、适当稳定的原则。是否在今后几年增加多少对于民族地区看似有利的指标并不十分重要，关键是要针对民族地区存在的发展难题，采取切实可行的扶持政策和有力的举措加以解决，促使民族地区更好更快发展。