（二）制约民族地区经济社会健康发展的因素众多，解决发展难题的能力不足

1．民族地区在承接东部产业转移和工业化的进程中，面临经济发展和生态环境保护的难题

民族地区在经济开发、经济发展和环境保护方面面临两难处境，如何处理好发展经济和生态保护的关系是一对突出矛盾。民族地区为了发展，不得不发展工业，甚至承接东中部产业梯度转移的一些落后产业，这就需要为保护生态环境投入更多的资金、技术等方面的成本，这恰恰又是民族地区最缺乏的。目前国家在民族地区资源开发利益分享、生态保护补偿机制等方面的法律还不健全，如果在经济开发中没有更大的生态环境保护力度，民族地区的经济发展目标，难免重走发达地区“先污染、后治理”的老路。

2．基础设施不足、产业结构整体落后，经济发展方式转型困难

民族地区面积广大，基础设施投入远远不能满足现实需要，尤其是难以满足扩大开放、建设丝绸之路经济带和环北部湾经济圈的功能拓展要求。同时，民族地区在国土功能区规划中限制开发和禁止开发面积大，国家级自然保护区面积，民族八省区占82.37%，真正能够大规模开发建设的国土面积并不充足。沿海地区大规模基础设施建设热潮处于压缩冷却阶段，很多民族地区基础设施建设热潮还没有到来，仅仅依靠民族地区自身无力完成完善基础设施的任务。

民族地区山区面积广大，自然环境复杂多样，长期投入不足制约了水利等农业基础设施的改善，物质装备水平较低，农业公共服务和社会化服务比较落后，科技成果转化和推广应用能力不强。在工业化、城镇化过程中土地非农化，农业劳动力转移、农村资金外流等问题突出，农业生产要素流失严重。

草原畜牧业是牧区经济发展的基础产业，是牧民收入的主要来源，是全国畜牧业的重要组成部分。草原是我国面积最大的陆地生态系统，主要江河的发源地和水源涵养区，生态地位十分重要。牧业现代化与草原保护问题日益突出。我国牧区主要分布在少数民族地区，有268个牧区半牧区县（旗、市），占全国国土面积的40%以上，在我国经济社会发展大局中具有重要战略地位。但是，我国草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制，草原畜牧业粗放型增长方式难以为继，以承包分割为主要方向的草场经营体制与草原生态规律的矛盾日益突出，牧区基础设施建设和社会事业发展欠账较多，牧民生活水平的提高普遍滞后于农区，牧区仍然是我国全面建成小康社会的难点。

产业结构不合理的问题十分突出。重工业和轻工业的比例不尽合理，非公有制经济发展不足，经济活力和竞争力较弱。西部民族地区农业人口多，产值占GDP大于其贡献率，贫困面广，少数民族贫困人口比例高。城镇化水平低，农村剩余劳动力转移难度大。民族地区产业结构升级困难，新型产业尤其是城镇服务业发展严重滞后，难以实现产业结构转型升级的要求。

3．民族地区财政保民生、保基本建设负担沉重

我国西部民族地区地域辽阔，公共服务成本和费用相对较高，民生类支出的刚性增长难以避免，基础设施建设支出比重高于全国水平：2012年民族八省区教育、社保、卫生医疗和住房保障4项民生支出占财政支出的比重高达39.34%；农林水事务、交通运输支出占财政支出比重的22.58%，较全国平均水平高5.03个百分点；民生支出及基础设施建设支出占总支出比重高达61.92%。此外，民族区域自治法虽然规定上级国家机关对民族地区的投资应减少或免于资金配套，但在实际运行过程中，绝大部分投向西部民族地区的投资均要求一定比例的资金配套，这对于财政状况十分紧迫的西部民族地区无异于雪上加霜，不少民族地区为了获得上级国家机关的投入不惜向银行举债，这在客观上造成了西部民族地区地方债务负担沉重，经济发展和举办公共事物举步维艰。西部民族地区的政府机关是国家在广大民族地区实施管理、处理公共事务的专责机构，民族地区的财政困境状况直接决定了党和国家政策的推行和实施力度，改善西部民族地区的财政状况不仅是地方发展的财政问题，更是意义重大的政治问题，必须予以特别关注和特别扶助。

4．民族地区经济社会发展自主权落实和生态补偿机制不到位，能源资源价格改革滞后

我国含民族八省区在内的西部12个省区面积686.7万平方公里，占全国总面积的71.4%。以西部为主的民族自治地方面积613.3万平方公里，占全国总面积的63.9%。西部民族地区矿产、能源、水利等资源十分丰富，部分资源品种在全国占优势地位，开发潜力巨大。但长期以来这些资源并未充分实现其价值。究其原因是多方面的：一是西部民族地区由于受资金、技术、市场、生态等条件的约束，没有能力开发，这些资源变成潜在的价值。二是由于我国资源价格体系长期没有理顺，偏低的价格和低廉的环境成本，一方面助长上下游产业的粗放式开发利用和资源浪费，另一方面也转移了资源产地应得的利益，导致经济结构、地区发展的“双失衡”。三是落实“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益”的原则不到位，资源所在地及其居民对本地自然资源的优先开发和优先受益权难以落实。四是生态保护补偿机制不健全，这对于民族地区在保护生态环境方面的发展权益损失没有进行合理和有效地补偿。

5．文化教育落后，人才匮乏，科技创新能力不足，困扰民族地区经济社会发展

改革开放以来，西部民族地区和少数民族人才队伍建设在相当长的时期受“孔雀东南飞”影响而人才流失严重，人才匮乏困扰民族地区经济社会发展：民族地区面临的现实仍然是人才总量不足，结构分布不合理，整体文化素质与全国竞争处于劣势，少数民族传统文化现代发展缺少强有力的人才支撑。农牧业技术、工程技术人才缺口巨大，教学科研学术人才、企业经营管理人才和高层次双语文化人才严重短缺。在一项2011年省际比较研究中，基于基本原理资本指标，研发实力指标和科技效能指标分析结果显示，各民族省区人才资源综合实力处于全国中等实力地区的只有内蒙古、新疆、广西和云南，贵州、宁夏、青海、西藏则在综合实力方面处于全国末位。如何通过政策手段，让西部民族地区多出人才、留住人才、用好人才，已经成为制约整个西部民族地区综合发展能力提升的瓶颈。