第一节 小布什政府对伊朗的选择性接触政策

小布什政府执政不久很快给伊朗重新贴上“流氓国家”等不良标签，表现出较为强烈的敌对色彩。但是，“9·11”事件发生后，打击阿富汗的塔利班、消除基地组织的威胁成为美国对外政策的重中之重。其先后发动了阿富汗战争和伊拉克战争。这两场战争是美国对外政策的重点，因而制约着美国对伊朗政策，一定程度上，美国（特别是小布什政府时期的美国）的对伊朗政策是从属于这两场战争的。

在“9·11”事件爆发后的头几个月里，为了争得尽可能广泛的国际支持，取得阿富汗战争的胜利，美国对伊朗采取灵活的政策，减缓了与伊朗的敌对态势。伊朗对美国遭受“9·11”恐怖袭击也深表同情。阿富汗战争初期，美伊之间曾有过短暂的会谈与合作。在双方长达几个月的关于阿富汗问题的直接会谈与合作中，美国的运输机曾被允许使用伊朗的机场。德黑兰甚至提供了人道主义物资援助。2002年8月，伊朗的秘密核计划被曝光，但美国与伊朗就阿富汗和伊拉克问题的会谈并没有随之停止。2001年11月至2003年5月，美国和伊朗外交官在欧洲进行了十多次秘密会谈。会谈最初集中于阿富汗问题，但后来转移到基地组织逃亡者、伊朗的反政府组织、美国为伊拉克战争所做准备等问题。

2003年5月，美国推翻萨达姆政权之后，拒绝与伊朗进行任何会谈。美国领导者受到在伊拉克早期军事胜利的刺激，不断对伊朗发出武力威胁，似乎要对伊朗实施武力政权更迭。在伊朗核问题上，小布什政府主要利用欧盟三国直接与伊朗会谈，并在背后施加压力。

伊拉克战争的初期胜利的确对伊朗产生了一定的震慑作用，使其在核问题等方面表现出一定合作倾向。伊朗曾通过其中级官员向美国探寻两国政府实施大交易（grand bargain）的可能性。2003年5月初，美国在伊朗利益的个人代表、瑞士驻伊朗大使以传真方式向美国国务院发送一封题为“路线图”（Roadmap）的文件。该文件包含了一个惊人的规划，建议美伊两国就美国政府所关心的所有重要问题进行会谈。这些问题包括：大规模杀伤性武器问题、支持恐怖主义问题、伊朗在伊拉克及中东和平进程中的立场问题。该文件是伊朗驻法国大使，也是时任伊朗外交部部长的侄子准备的，并经过了伊朗高级领导层审阅。这位瑞典大使也把该文件提供给了美国众议员鲍勃·奈伊（Bob Ney），据说后者把该文件呈送到白宫。然而，布什政府为伊拉克战争早期的轻松胜利激动不已，并一厢情愿地认为伊拉克的解放会对该地区产生积极影响，从而增加华盛顿与德黑兰较量的筹码，因此，对于伊朗方面的提议在没有做任何确证工作或追踪调查的情况下就一口回绝了。萨达姆倒台后美国与伊朗的任何官方接触都被看作等同于使伊朗政权合法化，因而对华盛顿来说是禁忌。

随着美军占领伊拉克所带来的严重困难局面的出现，随着“解放”了的伊拉克处于内战的边缘，美国的官员似乎意识到进行一场“解放”伊朗的类似行动危险性会更大。2005年年底和2006年年初，美国已开始采取新的对伊朗战略。在新战略中，虽然对伊朗进行武力威胁依然是美国对伊朗政策的突出特点，但相对于美国积极的外交努力而言已经居于次要地位。

欧盟在伊朗核问题上的外交努力失败后，2006年5月，赖斯提出愿意加入与伊朗进行的多国会谈，但并不进行双边会晤，而且伊朗首先要停止铀浓缩活动（对此提议，伊朗权衡了3个月，而后拒绝了）。这是小布什政府首次表示愿意有条件参加伊朗核问题的多边会谈，表明其已开始倾向于通过外交手段解决伊朗核问题的意愿。尽管2006年5月底美国就表示，只要伊朗停止铀浓缩活动，美国就愿意参加多边会谈，讨论伊朗核问题，但是在伊拉克问题上美国直到2007年年初仍然不愿意与伊朗进行直接会谈。2007年1月美国国务卿赖斯在接受美国国会质询时，反对美国就伊拉克问题与伊朗进行直接对话，理由是如果请求伊朗帮助稳定伊拉克局势，那么伊朗不会在帮助美国的同时不要求美国在其核问题上减轻对其的压力。但是由于伊拉克安全形势依然严峻，阿富汗的塔利班势力正迅速回潮，重回与伊朗的双边会谈作为重要意见之一也在2006年12月发布的《伊拉克研究小组报告》（Iraq Study Group Report）中被明确地提出来，布什政府不久便改变了不与伊朗进行直接对话的立场，开始与其就伊拉克问题等进行一系列会谈。美国前国务卿赖斯与其伊朗的同行于2007年5月3日共同参加了在埃及的沙姆沙伊赫（Sharm El Sheikh）举行的关于伊拉克问题的讨论。在伊拉克官员参加的情况下，美国和伊朗驻伊拉克大使于2007年5月28日在巴格达进行了更深入的面对面会谈。2007年7月24日，三个国家的代表举行了第二轮会谈，同年8月6日三国大使又进行了第三次会谈。两国就建立一个能够掌控自身安全、与邻国和平相处的，稳定、民主、联邦制的伊拉克达成共识。

但是，在核问题上美国对直接会谈设置的前提是伊朗暂停其铀浓缩活动。美国要求伊朗接受P5+1的提议，即伊朗暂停铀浓缩活动半年，同时联合国对伊制裁暂停半年，即所谓的“以冻结换冻结”（freeze for freeze），在此期间举行会谈，研究解决核问题的办法。布什政府这种在直接会谈之前就要求得到其想要的会谈结果的做法遭到了伊朗的反对。伊朗认为“以冻结换冻结”方案“有许多模棱两可的表述，不能保证伊朗的利益”，而且违反了《不扩散核武器条约》，因为该条约没有限制任何国家进行铀浓缩活动。一位德国学者早在2007年4月就说：“我们应该放弃把伊朗停止铀浓缩活动作为与其谈判的条件，这种要求……已经不可能说服伊朗不进行独立的铀浓缩活动了。”2007年12月，美国《国家情报评估》（National Intelligence Estimate, NIE）的结论是，伊朗于2003年已经停止了发展核武器的努力，同时美伊两国在伊拉克问题上进行的直接会谈似乎也使来自伊朗或通过伊朗而进入伊拉克的临时爆炸装置和外国战斗队员大为减少，这为美国在核问题上与伊朗进行直接对话创造了有利条件。2008年美国表示愿就核问题在多边场合与伊朗进行直接会谈，尽管此时伊朗并未停止铀浓缩活动。2008年7月19日，美国负责政治事务的副国务卿威廉·伯恩斯（William Burns）加入了P5+1在日内瓦与伊朗高级核谈代表进行的会谈。这次会议是美伊两国官员首次就核问题进行面对面的会谈。不过赖斯仍然表示：“美国与伊朗举行直接谈判的前提是，伊朗有效中止铀浓缩及其相关活动。”美国政府声称，伯恩斯这次在伊朗未停止铀浓缩的情况下参加的会谈只是一个特例，并不代表美国的政策转变。小布什政府在执政末期，甚至打算在伊朗开建一个类似在古巴建立的那种利益代表机构（interest section），但俄格冲突转移了其注意力，并且小布什政府也担心搞这样的一个创举会对美国的总统选举以及2009年6月的伊朗总统选举产生对美国不利的影响。

小布什政府执政后期已经表现出与伊朗进行接触的积极意向，但其总体上执行的是选择性接触政策，即在阿富汗和伊拉克问题上与伊朗进行无条件地接触，在伊朗核问题上，虽然已开始表现出接触的意愿（这与其第一任期时已大有不同），但条件是伊朗停止铀浓缩活动。而伊朗把进行铀浓缩看作自己不可剥夺的权利，且对这一权利的维护有广泛的民意支持，因此伊朗很难接受此条件，这样伊核问题解决取得进展的希望就很渺茫。但无论如何，小布什政府对伊朗的选择性接触政策为奥巴马政府对伊朗无条件接触政策的推出创造了一定条件。