二 服务业改革“中国模式”：基本概念与特征

就本文的主题而言，我们更关注的是服务业改革的模式及其特征。为什么要把服务业改革从整体改革中分离出来呢，这涉及中国服务业改革的独特之处。从现有的研究成果看，中国服务业改革无论是在动力、路径，还是在机制、成效等方面，都有别于工业和农业。李勇坚（2015）指出，中国第三产业体制改革的动力及路径与农业与工业存在显著的差异。与基于效率提升、快速增长与跨越赶超的工业改革不一样，第三产业体制改革一开始就是基于现实主义的压力，而非理想主义的召唤。从改革初期到20世纪80年代中期，第三产业体制改革的主要动力来源于就业压力，主要改革措施是放宽个体私营企业从事第三产业的限制，以解决当时巨大的就业压力。到20世纪80年代中期之后，对第三产业的意义认识不断深入，其改革动力就转换为增长压力，即通过第三产业改革，带动国民经济更快地发展。到20世纪90年代，这种动力变更为财政压力。财政收入占比的持续降低，使原有的政府包办的第三产业开始进入市场，而且，对政府持续经营的第三产业开始了价格改革，以缓解日益紧张的财政压力。而自2000年之后，随着中国服务业的国际化程度提高，如何面对国际化竞争成为服务业改革的一条主线。正是这种改革动力、改革逻辑、具体改革措施等方面的诸多差异，使中国服务业改革有着独特之处。

所谓服务业改革“中国模式”，就是在中国特定的改革开放背景下，基于实用主义哲学，服务业以非产业目标作为改革动力，超越意识形态，以边际改革向核心突破，根据大环境的变化，因时而变，形成了一整套服务业改革的机制与路径。

（一）非产业目标导向型的改革动力

与工业改革动力源于理想主义不同，服务业改革的动力是基于一些明确的非产业目标，这些目标与服务业本身发展可能无关。从工业改革看，无论是放权让利型的改革，还是后期进行混合所有制改革，都是想把国有工业企业的效率潜能发挥出来，以体现对社会主义制度优越性的自信，这实质上是基于一个理想，即社会主义制度下，生产力的发展容量最大。

但是，服务业改革一开始就脱离了这种理想主义的导向，而是基于一些具体的、现实的非产业目标，而且，这些目标在很多时候与服务业作为一个产业的成长并没有太大的关系。例如，自1978年开始的第一波服务业改革，其根本目标是需要解决当时非常沉重的就业压力（李勇坚，2015）。改革刚开始时，目标也不是直指服务业（因为当时在国民经济体系里，还没有完整的“服务业”概念），而是通过对所有制的边际改革，无意中促进了服务业生长出一股新生的力量。这其实不是历史的偶然，而有其必然性。从服务业的性质看，服务业的产业链条较短，不会与国有企业存在争原料、争运输资源、争资金等诸多方面的问题，在边际上成长出来相对较为容易。20世纪90年代，我国面临着严重的财政压力，而服务业的体制转换，包括市场化改革与价格自由化改革，都能够极大地缓解财政压力。例如，通过房地产业的市场化改革，不但能够减少当时已非常巨大的城市房租补贴，而且还能够从土地出让等方面获得新的收入来源。医疗、教育等方面的市场化、产业化改革，也有利于减少这些方面的政府支出。

这种非产业目标导向型的改革动力，与理想主义的改革动力相比，有其优越之处。也就是说，从明确的目标出发，改革在内部的阻力相对较小，改革措施容易获得通过。由于改革没有设定明确的产业目标，产业有着更多的发展空间。这是中国服务业在改革开放后成为唯一一个占GDP比重持续保持着上升态势产业的根本原因。而且，非产业目标导向型的改革动力，也使改革过程中能够超越意识形态问题，采取面向民生或效率的实用主义哲学。

过分地强调非产业目标，也会使改革过程中的道路选择出现失误。即使选择了正确的方向，改革道路的错误选择，也会导致改革的失败。例如，开始于20世纪90年代的房地产市场化改革，其市场化的方向无疑是正确的，但是，我们没有坚持发展一个适当的房地产行业，而是片面强调房地产业发展对国家财政的贡献。因此，在此后的发展过程中，国家对土地的绝对垄断以及对于土地财政的依赖，使房地产业在一片虚假繁荣的背后，对国民经济产生了吸血效应，而且，房价的高涨背后也隐藏了巨大的金融风险，成了中国经济发展过程中的一个巨大的“堰塞湖”。又如，20世纪90年代开始的医疗体制改革，在前面的十多年里基本失败，其原因是改革的动力在于减小财政在卫生方面的支出，而不是提高人民群众的结构水平。这种思路，是对之前医疗体制的一个巨大变革。在改革之前，在计划经济体制时期，医疗服务被视为“非生产性”服务，根本就不是一种经济活动，而是一种社会公益事业。国家对医疗服务和药品的价格都实施严格的计划管理，维持在很低的水平。医疗服务机构从服务递送和药品出售所获收入，甚至无法抵销开支，这样产生了巨大的医疗补贴费用。而医疗体制改革的出发点，正是将这种体制进行变革，引入市场化、产业化机制，这种改革模式，对缓解财政压力的效果是显著的，但是，由于改革过程中，缺乏对医疗行业进行适当规制、监管等诸多方面的配套政策，甚至为了缓解财政压力的目标，默许医疗机构的诱导式过度医疗以及对药品的加价行为，这种态度，给信息严重不对称的医疗行业带来了灾难性的后果。

非产业目标导向型的改革动力，还有一个问题，就是越到改革后期，其改革动力就会逐渐消失，前期基于非产业目标而采取的一些改革措施，也将导致大量利益集团的形成，最终使根本性的改革措施无法深入。尤其是出现非产业目标与产业发展道路相违背时，改革就会陷入停滞。

（二）超越意识形态

在中国的改革之初，经济体制被认为是与政治体制相辅相成的。公有制、计划经济等被认为是社会主义制度的一个重要组成部分。因此，在改革之初，其实需要解决的一个重大问题是如何克服意识形态的障碍。正如托马斯·罗斯基（2013）所指出的，关于社会主义经济改革的讨论往往属于意识形态的范畴。例如，即使被认为是自下而上进行的农业体制改革，在本质上并没有对农村的土地集体所有制进行触动，而只是对农业生产模式进行了变革。在中国的改革过程中，下层的改革力量生长当然具有重要的意义，但是，在现实视角，这种草根的力量，并非孤军奋战，在很多时候，都获得了上层的呼应。从这个意义上说，上层意识形态的变化，对中国改革其实具有非常重要的意义。从中国服务业改革的现实看，对意识形态的依赖，或者对于意识形态变化的依赖，并不如工农业等诸多方面的改革，这是一个很有意思的问题。服务业改革能够在某种程度上超越意识形态，主要是基于以下原因。

第一，服务业改革并非改革的重点，尤其是在意识形态争议较大的20世纪80年代。很多研究者指出，“1978年至20世纪80年代中期改革的重点是农村”。农村，以及城市国有工业企业的改革，在一开始就占据了改革的主流，吸引了众多的眼光。然而，服务业改革是从集市贸易、个体经济等开始，对原有的国民经济管理体制、所有制等并没有明显的冲击。这一方面使服务业改革并非当时改革的重点，受到的关注较少，在体制机制方面的破题不会受到明显的阻碍。另一方面这些服务业方面的改革解决了当时百姓生活所面临的实际问题，也使其能够超越意识形态。

第二，服务业不触及计划经济体制等当时的敏感问题。从工业改革看，如果一开始就引入个体经济等模式，势必影响到原材料供应、固定资产投资计划、供需平衡等诸多宏观经济管理问题。而服务业固定资产投资极少，不涉及生产资料平衡等问题，而且，服务业的产品基本不能储存与远程提供，这使服务业发展过程中，需要贴近消费，不会与当时国有体制的服务业企业争夺资源等。当时，服务业的改革与发展也涉及商品长途贩运的性质等问题。然而，这个问题与国民经济的基本体制并没有冲突。因此，1978年国务院务虚会上，经济学家薛暮桥提出应当为长途贩运平反，利用市场活跃流通。在对传统体制的冲击方面，在改革开放之前，由于服务业处于极度短缺状态（李勇坚，2015），在服务业领域的一个边际增量，并不会对计划经济体制带来本质的影响，反而方便了居民生活。在当时，服务业改革的路径选择非常明确，即不动所有制，不动计划经济存量，通过承认个人利益的存在，打造服务业的新增量，以增量促进存量改革，避免了存量改革所涉及的意识形态问题。

第三，服务业改革遵循先易后难的模式，避免了意识形态的争论。服务业内部行业众多，各个行业之间的差异极大。例如，金融、铁路、电信、科技等行业，对国民经济发展具有极其重要的意义，而教育、医疗等行业，直接涉及政府职能，并与居民生活直接相关。而餐饮、零售、个人服务等，不但投资规模小，而且其对国民经济的影响也不大。在服务业改革过程中，先对易于改革的零售（其后扩展到批发）、餐饮、居民服务等进行改革，使改革的阻力最小，避免了意识形态的争论问题，使改革能够顺利推进。

综上所述，中国的服务业改革，在一开始就避开了意识形态的争论，使改革能够超越意识形态之争，从而使个体经济、私营经济等与意识形态相关的所有制形式能够顺利生长，为中国改革开辟了一条独特的道路。

（三）实用主义哲学

从现有的研究看，大多数理论家都认为，从中国的改革实践看，改革本身就意味着领导人从道德理想向实践理性的思维范式转换。中国的改革不是依据理论预设，而是诉诸实践和试验，从局部开始，“撞击—反射”式地推进。例如，中国农村的改革，是一种基于实用主义出发的自下而上的改革思想的后果（肖冬连，2004；科斯、王宁，2013；吴敬琏，2010）。我们认为，以实用主义哲学对改革进行指导，在服务业表现得更为明显。

中国的服务业改革，不但一开始没有什么明确的目标模式（在改革之初，对服务业的内涵与外延尚不是特别清晰），而且，在各个不同时期，服务业改革被认为是疏解社会经济各种压力的一个出口。也就是说，服务业改革过程中，改革本身被看作一种工具，而非结果。这与工业企业改革过程中，将改革视为一种结果的指导思想有着显著的差异。正如前文所指出的，无论是改革之初通过发展服务业解决就业压力，还是20世纪90年代试图通过服务业改革缓解财政压力，其本质上都是基于实用主义哲学。

实用主义哲学指导改革也体现在20世纪80年代中期。此时，中国领导人了解到发达国家服务业占GDP的比重已超过60%，这对正在奋力推进工业化的中国领导人有着深刻的影响。因此，服务业开始被纳入国民经济统计之中，并在国家“五年计划”（“七五计划”）中被重点列出，其目标增长速度还远远超过了工农业，这说明其时发展服务业，是为了解决国民经济增长压力问题。为了实现服务业增长，把很多当时认为是国家必须经营的服务领域从政府部门分离出来，形成了一个个独立的服务部门，例如金融、电信、科技、铁路等。

又如，2001年中国加入WTO之后，中国服务业开始面临着国际竞争，如何面对国际化的压力，是中国服务业改革必须解决的一个重要问题。通过各种方式体制机制重整，提升服务业竞争力，成了服务业改革的主题。在十八大之后，服务业改革的方向也开始面向民生。在此期间，政府部门出台了大量与民生服务相关的政策文件，如健康服务业、体育产业、养老产业等。

因此，与工业、农业改革初期是为政治理想服务的思路不一样的是，服务业改革从一开始就是遵循着实用主义的哲学。这种实用主义使改革过程中所遇到的阻力较小，而且改革本身的导向也是趋向于避开较难的领域，但是，这种实用主义的哲学，也给未来的改革埋下了很多阻碍，这是基于实用主义导向进行改革不可避免的难以纵深推进。这导致了服务业改革进行到今天之后，难以深入的原因孙立平（2014）。

（四）民生导向与效率导向的双重标准

根据麦迪森（1998）的研究，在1952年至1978年期间，服务业受到严厉的限制，这样做的后果是，从1952年到1978年，虽然全国的人口增加了2/3（或者说是一倍），但从事零售商业、餐饮服务业和日杂物品的人员仍从950万人降低到610万人，零售业从业人员从550万人降低到130万人。服务业的供给根本就不能满足人民群众的生活需要。

在政策方面，也强调民生的意义。1978年末，国家工商行政管理局在四川大竹县召开全国集市贸易座谈会，为集市贸易恢复名誉。1979年3月，又举行了全国工商行政管理局长会议。会议就开放城市农副产品市场问题，进行了反复讨论，提出了“城市农副产品市场，原则上应该开放”的意见。4月，国务院批转工商行政管理总局《关于全国工商行政管理局长会议的报告》。此后，各大、中城市的农副产品和市场相继开放，到1979年底，全国208个城市的农副产品市场全年成交额已达12亿元。上市品种由年初的五六十种增加到年底的一二百种，一些过年少见的东西如花生米、鱼、虾等也上市了，民生得到了大幅改善。民生导向是中国改革的一个很重要的特点，这与俄罗斯以及东欧地区以私有化与市场化直接作为改革目标是不相同的，斯蒂格里茨指出，与俄罗斯不同，中国从未把目标（人民福利）混同于手段（私有化和贸易自由化）。通过改革，1978～1983年，平均每万人（城镇）拥有的零售商业、饮食、服务网点数由13个增加到了64个，平均每万人中的商业、服务业从业人数由63人增加到163人。1984年，针对国内交通运输行业运力严重不足的困境，交通部提出了“有路大家行车，有水大家行船”的开放方针，实行“国有、集体、个体一起上和各地区、各部门、各单位一起干”的开放政策，广泛吸引非公有制经济成分进入公路运输和水路运输行业，推动了运输业的快速发展。

服务业改革伊始，就以民生提升作为主要导向的做法，与工业领域侧重于效率提升的做法有着显著的差异。在工业领域，一方面是改善内部管理减小“X-非效率”；另一方面是通过放权让利、建立激励手段、引入外部竞争等诸多方法，提高工业的整体效率。在这个过程中，可能会产生失业等问题，因此，改革在本质上并非民生导向的。例如，在1983年初，中共中央书记处领导人提出“包字进城，一包就灵”（即在城市的国营工商业中也实行类似于农村“包产到户”的承包制）的口号，要求在城市工商业中全面推行企业承包制。在短短两三个月的时间内，全国国有企业普遍实行了承包制。但是它很快就导致了经济秩序的混乱和物价的上涨，民生状况并没有获得显著改善。

（五）改革与开放的同步与错位

中国的改革与开放几乎同步。1978年，为了落实加快引进外资，进行更快速度建设，从7月6日起，国务院召开务虚会，国务院有关部门的60多位负责人参加。会议要求“思想再解放一点，胆子再大一点，办法再多一点，步子再快一点”。会议还提出了对外开放的思想，强调要放手利用中国资源，利用外国资金，大量引进国外的先进技术设备。1979年1月17日，邓小平在约见胡厥文、荣毅仁等5位老工商界代表人士时，说道：“现在搞建设，门路要多一点，可以利用外国的资金和技术，华侨、华裔也可以回来办工厂。吸收外资可以采取补偿贸易的方法，也可以搞合营。先选资金周转快的行业做起。”1979年全国人大制定了《中外合资经营企业法》，开始了扩大开放的步伐。

从政策层面看，受当时认知层面的影响，允许准入的行业主要在制造业部门，服务业的开放程度并不高，但在旅游、房地产和餐饮服务业部门对外资的限制相对较松。1987年底，原国家计委颁发了《指导吸收外商投资方向暂行规定》，把外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类，其重点也放在制造业。

但是，从实际发展效果看，1979～1990年利用外资的总量中，超过1/3的属于服务业领域。其原因是，在20世纪80年代，国门初开，对宾馆建设、旅游服务等需求大增，外资在这些行业的进入较密集，从而出现了服务业利用外资的第一次高潮；根据统计数据，在1979～1990年，投资于房地产业与社会服务业的FDI占到第三产业FDI总额的60.3%。

1988年制定了《中外合作经营企业法》和1990年制定了《外资企业法》，并对中外合资经营企业法进行了修改，我国利用外资的法律架构已基本完备。在20世纪90年代初期与中期，外资大量进入房地产业，其利用外资比例很高，最高的年份达到了50%。在整个20世纪90年代，房地产业与社会服务业占了第三产业FDI的67%。在服务业开放过程中，对于哪些行业应该开放，是有争议的。1992年7月，国务院下发《关于商业零售领域利用外资问题的批复》，同意来自国外的零售企业试办中外合资或合作经营的商业零售企业，经营百货零售和进出口商品业务。1999年6月，国务院批准并发布了《外商投资商业企业试点办法》，将零售业中外合资合作试点城市范围扩大到所有省会城市、自治区和计划单列市，同时允许外资零售企业进一步介入批发领域。这个政策使外资零售企业大量进入中国，在21世纪初期曾引起了学者们的争论。

从前文的描述可以看出，1979～1990年，服务业开放与改革基本是同步的。服务业和改革重点是在以生活为主导的服务领域，而外资也大量进入社会服务业与旅游业，两者相得益彰，相互促进，对我国服务业深化改革提供了基础。

自1990年开始到中国加入WTO，我国对服务业的开放领域缺乏深入研究，在服务业开放领域方面举步不前，服务业开放滞后于改革，服务业利用外资的质量也不高，这说明服务业开放与改革开始错位。在税收、外汇及进出口方面外资均享有优惠政策，在吸引了投资的同时也必然会使得一些内资企业在与相关外资企业的竞争中居于劣势。加入WTO之后，我国服务业遵循WTO的规定，大幅进行开放，但是，我国服务业改革有所停滞，甚至出现了很多服务领域允许外资进入，但是民营资本进入反而受到阻碍的情况，这一阶段在整体上是属于服务业改革滞后于服务业开放的阶段。

如果不考虑到服务业开放与改革的交互作用，许多文献都对服务贸易自由化对经济的影响做过研究。Giuseppe Nicoletti（2001）提到各国的实证研究显示OECD国家服务业的规制改革对明显提高其成员国的经济业绩、改善成员国居民生活起到了一定的作用，并认为美国对卡车运输放松管制和服务贸易自由化带来了竞争压力，正是这种压力带来了生产率的增长并提高了先前受管制的公司的配置效率。Hoekman等（1997）则认为，限制服务部门竞争的政策代价是非常昂贵的。徐建国（2011）指出，中国服务业发展滞后与这两次大中断密切相关，而这两次中断的原因可能是，本币贬值促进本国净出口增加和贸易部门增长，这样就抑制了本国非贸易部门（服务部门）的发展。从这些研究结果看，大多数结果都倾向于认为贸易自由化对服务业发展是一个促进作用。这一点，与我们研究的结论是有区别的，我们认为，在服务业开放与改革相互作用的背景下，对服务业的发展作用机制是复杂的。

（六）理论依据有待于进一步深化

令人不解的是，虽然服务业发展迅速，到2013年时超过工业而成为国民经济第一大产业部门，到2016年时，服务业占GDP的比重已达到51.6%。但是，对服务业改革的理论研究等方面仍存在着诸多不足。李勇坚、夏杰长（2009）曾指出，导致这种状况的原因是，与整体经济体制改革相比，第三产业体制改革有着以下几个方面的特征：第一，第三产业体制改革所引起的关注更少，几乎缺乏专门的研究结果，当然，除了金融等重要行业以外；第二，第三产业体制改革的目标更为多元化；第三，第三产业内部各个行业之间的巨大差异，使其改革路径之间的差异非常大。

从理论演化史来研究，可以大致清理出中国服务业改革的基本线索，在1978年到20世纪80年代中期，对于服务业（其时称之为第三产业）的概念都没有完全建立起来。因此，为了提出服务业改革的理论，首先，必须要对服务业的概念进行厘清。在当时的背景下，系统研究服务经济的理论，需要解决的首要问题就是关于“生产劳动与非生产劳动”的争议。因为在经典的马克思主义著作里，将服务劳动作为非生产劳动对待。只有解决这个问题，服务业改革才能进一步深入。在当时，学界主要有三种观点，即宽派、窄派、中派。其次，如何将实践理性的东西上升到理论高度。中国的改革，从指导思想上看，是从理性建构与先知设计向实践理性转型的过程，在这个过程中，如何将实践理性发展出来的经验事实进行归纳总结，上升为理论模式，这也是一个挑战。最后，中国服务业改革过程中，其理论基础与依据是什么，也需要进一步研究深化。