一 国家文化治理：发展文化产业的战略维度
政治治理、经济治理、文化治理，是国家治理的三个发展阶段。中国在经历了政治治理（“以阶级斗争为纲”）——经济治理（“以经济建设为中心”）之后，正在走向文化治理（“建设社会主义文化强国”）。发展文化产业，正是在中国国家治理进入第三个发展阶段后被赋予承担国家文化治理职能的，并从而进入国家发展战略序列。
1．发展文化产业具有治理国家危机性质
发展文化产业是在中国社会发展进入一个全面变革和转型的大变革时期提出来的，是中国为克服和解决经济结构的战略性调整和转型过程中遭遇到的结构性矛盾和体制性障碍的过程中提出来的，是在中国加入世界贸易组织用开放促改革的过程中提出来的，是在社会主义事业遭遇到苏联和东欧阵营的集体性解体的危机中提出来的。也就是说，发展文化产业的国家战略决策是为一系列国家战略需求服务而提出来的，是为克服与解决国家危机而提出来的。从这个意义上说，发展文化产业具有治理国家危机的性质。
20世纪80年代以来，中国经历了从不提文化产业，到肯定文化产业，再到大力发展和加快发展文化产业的政策演变过程。这不仅是国家对文化产业态度与认识及其政策的一般性演变，而且是国家治理观和国家文化治理观的一次深刻变革。
不提文化产业是着眼于国家意识形态安全的需求意志，提出发展文化产业还是着眼于国家意识形态安全的战略需求，但是，问题的性质已经在这个过程中发生了变化。
一方面，国家意识形态安全的环境和形势已经发生了深刻的变化，经济全球化造成的全球市场一体化，不仅改变了全球物质商品生产与流通生态格局，而且改变了全球文化商品生产与流通的生态格局。尤其是现代科学技术更加深入地介入了文化生产手段和传播手段的革命化和现代化，使得原有的封闭式的文化商品生产、流通与消费日益成为不可能。当不能采用新的现代文化生产手段与传播手段便不能有效地维护国家意识形态安全的时候，文化生产与传播手段的变革便成为维护国家意识形态安全必须完成的革命。文化产业在全球迅速成长为国际文化战略和国家文化安全战略，正是在这个意义上，目前正在发生着深刻的文化全球化和全球化的文化治理革命。
另一方面，经济全球化的迅速发展在给人类社会带来巨量财富增值的时候，也造成了资源和环境持续恶化带来的全球治理危机。可持续发展战略命题的提出具有普世价值，凸显了人类社会普遍的关怀。转变经济发展方式和经济增长方式也就自然地生成为经济全球化发展的另一重要命题。寻求人类社会发展的新的文明发展方式和生活方式，转变人类财富的增长方式也就成为人类社会共同追求的目标。文化产业被认为是最能体现这一价值追求的实现方式。于是，文化产业在社会发展的层面上和全球化治理的层面上便超越了法兰克福学派作为社会批判理论的“文化工业论”，转而成为用以克服和解决经济与社会发展问题的治理工具和治理手段。英国政府提出发展并实施“创意产业战略”、新加坡政府提出“文艺复兴新加坡战略”、日本和韩国提出“文化立国战略”，欧盟发布“欧盟文化战略”等等，从而使得文化产业从社会批判的价值理性发展成为社会建构的工具理性。
在以阶级斗争界定意识形态安全依然还存在的情况下，新的全球意识及由此而形成的意识形态不仅形成了新意识形态，而且形成了新意识形态安全。文化产业正是在这个意义上成为新意识形态安全最重要的形式。国家治理从狭义的意识形态安全走向广义的国家文化治理。
2．文化具有社会治理的功能与特征
人们创造和生产文化本来就是为了对人的社会进行治理。“古人结绳而治，后人易之以书契”
。这是中国古代最早的关于文化与社会治理关系的描述。“书契”——文字符号表达系统是从“结绳”——物质符号的表达系统演变发展而来的。它的初始目的是实现有效的劳动和人与自然关系，进而建立人与人之间的社会行为关系的协调，解决和克服不协调，这就是“治”，就是“治理”。也就是说，人类创造和生产文化是为了有效地克服和解决人与人、人与社会和人与自然之间出现的问题——疾病，具有疏导、宣泄、沟通的意义。当文化的这一本质性功能发展到现代社会、体现在文化产业这一具体的社会系统时，文化产业作为国家文化治理工具和手段这一功能被发现，也就成为一个社会的自然法则过程——古人结绳而治，后人易之以书契，再后人易之以文化产业。
文化治理的特征是通过主动寻求一种创造性文化增生的范式实现文化的包容性发展。这是文化治理与文化管理最突出的差别。文化管理是国家通过建立一系列规章制度对人、社会和国家文化行为的规范化，对象是文化行为及其整个生态系统，主体是政府；文化治理是国家通过采取一系列政策措施和制度安排，利用和借助文化的功能用以克服与解决国家发展中问题的工具化，对象是政治、经济、社会和文化，主体是政府+社会，政府发挥主导作用，社会参与共治。管，具有法律和行政的强制性约束力；治，则更突出人、社会与国家的能动性和自主性。治，是针对问题的解决与克服，具有很强的规训弹性，而管，则是基于一定的价值尺度对人们的社会行为认为应当是如此的规定，具有很强的惩戒刚性。
人的精神发展与人的精神生产是互为建构的。一方面，人要表达对世界的认知、感受和见解，另一方面，人有需要认知世界、感受世界和把握世界的工具。用马克思的话来说，人在生产对象的同时也在生产人自己。人的任何精神生产都不会简单地重复自己，每一次这样的生产，不论其是有意识的还是无意识的，都包含着人对生活的理解与理想，都在生产着一个新世界。不论这种生产的结果是符号还是图像，是声音系统还是动作系统，这种新的世界都表现为一种作品，关照自己，也影响别人。即便是人们所赖以生活的自然环境，也因其与人的生产和生活关系而成为人的本质力量的对象化，成为人的作品，成为空间消费对象。人的许多精神现象和精神秩序建构在很大程度上就来自于这样的空间性建构。文化产业只不过是所有这些精神发展和精神生产在今天的一个结果和表现，但是，它们之间互为建构的本质并没有因为载体或工具性的变化而变化，区别只是它的工具理性。两者之间均具有很强的弹性。
然而，任何工具理性只有同时拥有深刻的价值理性，并且与价值理性深刻融合才具有本质意义的力量性。精神和文化的这种作用并不是今天才被人们认识和发现的。“不战而屈人之兵”是中国古代关于文化的治理性在战争中的运用，是最早也是最经典的表述，为世界军事经典原理。文化产品对于建构文化影响力、吸引力和感召力的发现也不是始于今日。“四面楚歌”既是对文化应用于解决战争问题的生动描绘，同时也是对“楚歌”这种文化产品形式巨大影响力的生动揭示。“孔子闻韶乐而三月不知肉味”，可以说是对文化产品对于人的影响力的极为深刻的生理体验式描绘。它不仅提出了文化产品的社会价值命题，而且也提出了国家与文化产品及其生产关系，以及国家应当通过和借助于文化产品作用于人的灵与肉这一特性治理国家的命题。人们之所以要控制文化产品的生产，就是基于对文化的这种治理性的认识和深刻了解。反过来说，放弃了对文化之于社会治理关系的深刻认识，都不可能有效地实现对国家的治理，尤其是“善治”。从这个意义上说，孔子是最早就发现了文化产品生产与国家文化治理之间的关系的。孔子的以“仁”治天下的观念，可以说是最早的国家文化治理观。以文化的兴废治乱来考察、观察国家的盛衰存亡，也因此成为中国古代最重要的国家治理方法论。
3．文化产业具有治理性
文化产业的治理性是文化治理性的延伸与发展。文化产业的治理性是由文化产业作为社会文化产品的生产和精神生产的机器，以及由这种机器与政治、经济、社会和文化发展的关系性功能决定的，是通过发展不同形态的文化产业，建构满足不同人们的精神文化消费需求的精神文化生产格局，进而通过这种格局的建构，实现不同阶层参与文化生产与传播的投资需求，从而实现人们普遍的文化权利与权力，并通过这一权力格局形成，建构具有不同文化诉求的精神政治秩序。
文化产业作为社会的精神生产系统，具有创造物质财富、调节社会生态、平衡利益分配和再建文化心理的特性。就一般经济学而言，农业和工业创造财富的功能是单一性的，而文化产业则是双重性的：通过创造精神财富来生成物质财富。由于文化产业发展相比较农业和工业而言，具有鲜明的“非资源型依赖性”和“生态环境的低污染性”，以及物质财富和精神财富的双重增值性，因此，当人类社会的文明进步遭遇到“工业文明发展困境”时，通过大力发展文化产业来改变社会财富的增值路径和经济增长的发展方式，也就自然成为人类社会可持续发展的必然选择。国际社会不约而同地把发展文化产业（文化创意产业）作为国家发展战略，标志着在国家治理问题上认知的共同性；同时也意味着国家治理形式与国家治理模式发展的阶段性。
文化产业具有经济治理性，不是由它的经济属性决定的，而是由它的文化属性决定的。社会的文化产品购买力，是最终决定文化产业经济治理性的力量。我需要，我购买。没有社会的、市场的购买力，就没有文化产品生产的市场动力；没有这个动力，或者说，文化产品的生产与社会需求相脱离，就不可能实现文化产业的经济价值的增值性，当然也就不可能产生对调整经济发展刚性结构的影响。文化产业只有具有财富的创造力和巨大的增值力，才可能对资本具有吸引力和资本流动的引导力，才能克服资本对投资的刚性需求，从而实现调整经济结构、转变经济增长方式和发展方式的目的。因此，作为经济治理的文化产业，应服务于经济结构的战略性调整和经济增长与发展方向的战略型转变，克服经济发展与经济增长的资源消耗性和环境污染性的不可持续的刚性发展模式。中国是在寻求克服经济发展中的结构性矛盾和体制性障碍的战略需求过程中提出发展文化产业的，而不是首先在文化的层面上提出来的。这就使得发展文化产业在中国的提出首先是用以解决经济发展问题的，是用来“医治”经济发展毛病和“救治”经济发展危机的。2000年的《政府工作报告》在谈到如何克服与解决经济结构的战略性调整中遭遇到的结构性矛盾和体制性障碍的时候，第一次直接从正面提出要把大力发展旅游业和文化产业作为解决这一国家发展难题的四大战略举措之一，从而在中国第一次使得文化超越了狭隘的意识形态层面而获得了国家经济政策的战略价值，进而在一个全新的意义和更深层次上获得了新的国家功能界定：国家治理。这是中国国家统治观的一次深刻变革。
作为文化治理的文化产业，满足于人们日益增长的精神文化消费需求的多样性，克服和消除单一的以意识形态为唯一价值导向的文化发展模式。积极发展文化事业和文化产业，在切实保障人民最基本的文化权益的同时，运用市场经济的方式发展文化产业，使之成为满足人们日益增长的精神文化消费需求多样性的重要渠道，并且把它和社会主义精神文明建设有机地结合与统一起来。文化治理通过提供消费渠道和产品满足人们精神文化消费需求的多样化来实现，而不是通过意识形态领域里的阶级斗争来实现，从而在市场经济的条件下建立了在文化治理上的政府与市场的新型关系，而且建构了在国家文化治理领域里的国家与公民文化权益实现之间的互动关系。这是中国国家文化管制的又一次深刻革命。
作为政治治理的文化产业，适应于政治文明建设的民主化进程和表达诉求的多元化发展机制建设，改革与政治文明进程不相适应的精神政治生产模式和精神政治秩序。文化产业是政治文明最重要的表达机制。文化产业的市场准入不是经济问题，而是一个政治问题，是一个国家和社会的政治文明、政治文明程度问题。在不同的社会历史条件下，不仅不同的国家会因不同的政治文化传统，产生和形成不同的政治表达机制，即便是同一个国家拥有相同的政治文化传统，也会因不同的执政主体、不同的政治信仰形成和建构不同的政治表达机制。而文化产业的市场准入问题恰恰在这一点上成为不同国家的政治文明“窗口”。由于文化产业在本质上是社会的精神生产系统和精神的社会表达机制，与人们的社会权利与权力存在着天然的联系，而正是这种权利和权力内在地构成了一个国家政治民主关系。因此，任何国家的文化产业市场准入的制度设置，都是这个国家政治文明及其民主化程度所达到的国家治理自信性和“善治”的表现。通过和借助于发展文化产业作为社会的政治表达机制和精神及舆论生产的工具性特性进行社会政治改革，推进国家文明化，也就自然成为社会与国家治理者治理国家的自然选择。而这个选择的结果，直接构成了国家政治文明生态和精神文明生态。从这个意义上说，深化文化体制改革，加快发展文化产业，在当下的中国就是为了改革与政治文明进程不相适应的精神政治生产模式和国家精神政治秩序，推进国家治理文明转型和文明的现代进程。
作为社会治理的文化产业，服务于公共管理的主体意识和公共责任的建设，克服和解决同社会文明进步不相适应的社会管理模式和文明形态。社会具有无政府主义特性，同时社会又是因不同的文化被建构的。什么样的文化必然塑造什么样的社会。作为社会文化生产的最重要的社会生产机器，文化产业不仅生产和提供不同的文化产品，而且生产不同的文化需求。一方面，它迎合人们的消费文化习性；另一方面，它又生产人们的社会需求，改变人们的文化消费习性。由于任何意义上的文化产业所供给的文化产品都具有准公共产品的性质，因此通过和借助于文化产品的生产和提供方式，平衡不同人群之间的社会需求，可以起到有效消解社会心理压力、疏导社会情绪的社会“减压阀”的作用。通过政府采购，把满足于个人消费的文化产品转移成公共文化服务产品，不仅能有效地实现财富的二次分配，消除文化分配鸿沟，而且有助于建构公共管理的主体意识和文化产品生产的公共责任，通过改善人们的社会存在均等化程度，实现社会管理模式和文明进步形态。当不发展文化产业、不能提供丰富的公共文化产品、缺乏足够的公共文化产品生产能力、不能实现和提高社会的有效治理的时候，发展文化产业也就成为国家社会治理的必然战略。
作为国家治理的文化产业，服从于国家根本战略利益发展需求，平衡与协调人、社会、国家三者之间在政治、经济、社会、文化与生态之间的文明互动关系。因此，大力发展文化产业作为国家战略和政策的提出，本身具有国家治理的性质。服务于经济和文化，服务于社会和民生，是发展文化产业最重要的治理性需求。
4．文化治理是文化价值观和文化的生存方式的有机统一
作为一种文化治理形态和治理方式，文化产业的发展及其由其产品系统所构成的内容体系和价值观体系，也应该是人们的社会存在和社会方式的一种表达形态的有机统一。如果文化价值观与人们的文化生活方式相分离，或者说意识形态的价值观追求与人们被要求的生活方式相脱离的话，是不可能生成文化治理能力尤其是国家文化治理能力的。一个国家的文化治理能力，对内首先表现为高度的吸引力和认同力，由此而形成内在精神生活质量和外在物质生活满足的完整统一，形成对自身生活状态和质量的自豪与满足。没有内在的认同力，就不可能有内在的向心力和凝聚力，当然也就无法实现文化对于国家治理的价值和作用。在一个高度文化产业化的社会，文化产业作为社会价值观的生产机器正在深刻地影响和建构着人们的精神生活系统和物质生活的存在方式。因此，用什么样的价值观来发展文化产业，与生产什么样的文化治理能力具有了内在的建构关系。一方面，一定的价值观影响着文化产业发展的价值导向；另一方面，由此而生成和形成的文化价值观又反过来影响着价值观的运动形态。在这里，二者之间的任何矛盾都会引发更大程度的冲突和对立。因此，二者的有机结合构成了文化产业发展和国家文化治理能力建构之间的规定性。而正是在这个意义上，发展文化产业就具有文化治理的属性，具有了文化治理性，从而使得发展文化产业在国家治理能力建构与提升的层面上成为重要的国家文化治理。
文化产品是生产和形成文化影响力、吸引力和感召力的核心来源。尤其是感召力，它是一种真正解构和再建人的精神世界和精神秩序的力量，具有对人的精神信仰的改造性。它也是文化治理能力结构体系中的核心，具有最后界定的意义。因为，并不是任何一种具有影响力的对象都具有对人的感召力，都构成对人的精神世界和精神秩序的解构与重建。一个有特色的旅游景点，在市场营销的层面上也许具有吸引力和影响力，具有经济治理性，但并不一定构成精神上的感召力；也就是说，它不会使人转变和改变他的精神信仰，从而具有文化的治理性。因此，在中国文化产业发展进程中那种“旅游+地产”的发展模式和开发模式，所生产的并不是完整意义上的国家文化治理能力，没有构成本质上的国家文化治理，更谈不上建构。但是，它在国内的文化旅游市场上却是有影响力的，也有一定程度上的吸引力，被业界看作一种成功的可以复制的文化产业发展的商业运营模式。旅游产品是可以形成文化的意义符号而具有感召力的。然而，迄今为止，在中国主题公园项目的开发中，还没有一个创造出和形成了像“米老鼠”和“唐老鸭”那样具有鲜明的标志性的文化旅游产品、文化形象和文化符号。而这恰恰是美国在有效实施全球文化治理的战略进程中最为成功的案例。“1996年，文化产品（电影、音乐、电视节目、图书、期刊和电脑软件）成为美国最大的出口产品，第一次超过了包括汽车、农业、航空和国防在内的所有其他的传统产业。”这是被国内文献引用最为普遍的资料，用以证明发展文化产业的重要性。但是，人们在实践中也普遍忽略了一个关键问题，就是在这一组被无数次引用的数据中，它的关键词是“文化产品”，并且是“电影、音乐、电视节目、图书、期刊和电脑软件”这样的文化产品；同样在迄今为止的有关美国文化产业增加值在美国国内生产总值（GDP）的占比中，也还没有发现美国把“文化地产”所形成的增加值统计在其中的。从这个意义上说，美国的国家文化治理是通过它的文化产品生产及其国际文化贸易所形成的以内容为核心的强大的文化产业所建构的。美国文化产业“GDP”是以文化产品的内容生产和输出所形成和生成的，而不是由“文化地产”和“旅游地产”的“GDP”生成的。土地是财富之母，但不是文化之母，更不是国家文化治理能力生成之母。人是万物之灵，是一切文化之母。国家文化治理能力的形成只有在以文化内容的创造性生产为主体功能的文化产业发展中才是可能的。没有以文化内容的创造性生产为主体功能的文化产业发展，而只有“文化地产”的大规模开发，包括那些以文化产业的名义大肆圈地，建设文化产业园区所形成的投资性和投机性的“文化产业的GDP增长”，都不可能形成国家文化治理能力。
因此，国家文化治理理论的核心就在于，揭示了一个对于文化产业发展战略来说最本质的命题：发展文化产业的目的不是为了经济，而是为了完善国家治理，是以经济——市场经济的方式实现文化的政治、经济、社会和文化的价值性转换，进而改变和重塑国家治理模式。从这个意义上说，国家文化治理的提出使得文化产业发展在文化本位的层面上又回归了它的价值理性：人—社会—国家的治理，从而实现了文化产业发展的工具理性和价值理性的有机统一：文化工业批判—文化产业发展—文化产业发展与国家治理的融合。这就是当今中国的国家文化治理。推进国家文化治理体系和治理能力现代化也就必然成为国家治理现代化的战略选择。