第三节 中东地区治理的现状与特征

区域治理是全球治理的重要组成部分，旨在解决地区性热点问题。二战结束以来，区域治理取得了飞速发展。无论是北美自由贸易区、政治联盟框架下的美国管理模式，还是欧盟框架下的欧洲合众国管理模式，亦或南方共同市场、亚太经合组织、东盟10+3和上海合作组织等以发展中国家为主的开放性治理模式，均成为地区治理范式，进而使区域内整合成为一种时代潮流。相比之下，由于历史、文化、宗教、民族和教派冲突等原因，中东地区是尚未实现有效经济、社会和安全自给自足的地区，对外部世界的依赖度较强，成为地区治理的重点和难点。此外，该地区由于丰富的能源储量和重要的地缘政治价值而成为大国争夺的焦点，也是大国构建战略合作关系的平台，使中东地区治理成为全球治理的重要组成部分，并具有高度复杂的特征。

一 中东地区治理的共性与个性

在中东地区，领土争端、民族冲突、难民问题、教派矛盾、恐怖主义和轻小武器扩散等传统与非传统安全问题突出。冷战结束以来，美国、欧洲、俄罗斯、中国、阿盟和联合国等主权国家和国际与地区组织纷纷参与中东热点问题的解决，通过军事干预、政治斡旋、经济援助、文化输出、公共外交等不同方式参与中东地区治理，拓展政治影响力。21世纪以来，随着内政与外交之间的联动日益密切，中东地区治理成为大国参与中东事务、维护海外利益、彰显军事和政治存在的重要方式。目前有关中东地区治理的理论与实践研究主要集中在美、欧等西方大国集团在中东的治理实践，对新兴大国参与中东地区治理的关注不多，且对中国参与中东地区治理的动机存在不少负面的解读。

2011年“阿拉伯革命”发生后，美、欧、土耳其、沙特、卡塔尔等一度形成了一大阵营，支持共和制阿拉伯国家政权更迭；俄罗斯、伊朗等形成了另一大阵营，反对外部势力对转型阿拉伯国家的军事干涉；中国、印度、巴西、南非等新兴经济体则在不干涉内政原则的指导下，在人道主义干预等问题上奉行第三条道路。

2015年以来，中东地区局势呈现总体稳定、局部动荡的特征。世界大国的中东地区治理理念之争进一步公开化、尖锐化。俄罗斯与美、欧在叙利亚形成战略对冲；以沙特和伊朗为代表的逊尼派和什叶派地区力量在也门、伊拉克、叙利亚和黎巴嫩展开博弈；巴以问题总体可控，但前景不明朗；叙利亚危机和也门冲突朝着国际化、多边化和军事化的方向发展；“伊斯兰国”组织和“基地”组织分支机构更趋活跃；伊拉克陷入严重战乱，利比亚、巴勒斯坦、南苏丹、苏丹和索马里等国家重建步履蹒跚；埃及、摩洛哥、突尼斯等转型国家面临各种经济和社会挑战，中东国家在探索适合自身发展模式和发展道路过程中进一步分化。尤其是伊拉克、索马里、叙利亚、也门、利比亚、黎巴嫩等国的强人政权被推翻或削弱后，陷入长期的动荡和教派冲突中，至今仍未恢复社会秩序和政治稳定。

从治理能力的差异性来看，当前中东国家大致可分为四类：（1）稳定国家，以伊朗、以色列、科威特、卡塔尔、阿联酋、阿曼、摩洛哥等为代表，这些国家的政治、经济和社会治理取得了进步，局势总体稳定，成为中国参与中东治理的重要合作者；（2）相对稳定国家，以沙特、土耳其、阿尔及利亚、毛里塔尼亚等为代表，这些国家政治上层建筑相对稳定，但近年来在经济和社会治理中面临潜在挑战，有可能会爆发危机，成为中国参与中东治理的主要合作者；（3）转型国家，以埃及、突尼斯、巴林等为代表，这些国家均在推动政治和经济体制改革，但能否成功实现经济和社会转型仍具有不确定性，成为中国参与中东治理的潜在合作者；（4）动荡国家，以叙利亚、伊拉克、利比亚、也门、黎巴嫩、巴勒斯坦、索马里、南苏丹等为代表，这些国家充满政治危机和发展道路的不确定性，成为中东地区治理的核心区。

二 中东地区治理的类型与任务

中东地区冲突具有突发性、不确定性、联动性、破坏性和紧迫性等特点，对国际秩序和地区稳定往往产生重要冲击。世界主要行为体参与全球治理的重要任务是解决国际冲突，它是国际危机管理的重要范畴。按照行为主体不同，中东地区冲突大致可分为以下四种类型：一是中东地区国家与域外国家之间的冲突，如美国发动伊拉克和利比亚战争；二是地区国家之间的领土、边界、教派和民族冲突，如巴以冲突；三是主权国家内部不同派别、族群、部落之间的冲突，如也门内战、伊拉克库尔德问题；四是跨国性地区冲突，如国际社会打击“伊斯兰国”组织。

中东冲突方和地区国家对中国参与中东地区治理总体上持欢迎态度，一方面是因为中国是安理会常任理事国中唯一的发展中国家，中国从未在中东推行霸权、寻求军事扩张或输出宗教；另一方面是因为中国在中东保持“零敌人”，更加注重冲突当事方的感受，善于平衡与折中。在以色列和巴勒斯坦、阿拉伯与非阿拉伯、逊尼派与什叶派、伊朗与沙特、共和制国家与君主制国家、产油国与贫油国、温和伊斯兰国家与激进伊斯兰国家之间，中国均与各方保持友好往来，从而为中国参与中东地区治理提供了良好条件。2016年公布的《中国对阿拉伯国家政策文件》指出：“（中国）倡导在中东实践共同、综合、合作、可持续的安全观，支持阿拉伯和地区国家建设包容、共享的地区集体合作安全机制，实现中东长治久安与繁荣发展。”

从中东当事国和当事方的角度来看，在中东冲突中引入中国的力量也有助于冲突方自身利益，包括在伊朗核问题5+1谈判机制中，伊朗自始至终欢迎中国的参加、平衡美欧的压力；包括沙特在内的海合会国家也欢迎中国在中东地区发挥积极作用，以平衡美国和欧洲强迫其推动民主改革的压力。2006年时任沙特国王阿卜杜拉登基后，其出访的域外大国第一站便选择了中国。近年来，尽管美国是沙特的首要安全合作伙伴，但中国成为沙特的第二大贸易伙伴和第一大能源买家；2004年和2006年，中国国家主席胡锦涛两次出访沙特。中国与埃及（1999年）、阿尔及利亚（2004年）、沙特（2006年）、土耳其（2010年）、阿联酋（2012年）、卡塔尔（2014年）、伊朗（2016年）、摩洛哥（2016年）等11个中东国家建立了战略伙伴关系或全面战略伙伴关系，增强了中国参与中东地区治理的能力。

三 中东地区治理的主体与范式

中国不是中东地区冲突方，却是重要的利益攸关者。受域内外各种力量博弈的影响，当前中东地区体系处于大动荡、大调整时期，出现了三组主要矛盾：一是主导与反主导矛盾（以美国同俄罗斯在叙利亚的博弈为焦点）；二是制衡与反制衡的矛盾（以沙特和伊朗分别代表的逊尼派和什叶派力量在也门、伊拉克、黎巴嫩、巴林和叙利亚的博弈为焦点）；三是恐怖与反恐的矛盾（以国际社会同“伊斯兰国”组织、“基地”组织及其分支机构的斗争为焦点）。国际组织、世界大国、中东地区大国和主权国家内部的政治力量纷纷登上中东地区治理的舞台，通过参与中东地区事务增强议题设置能力，形成多元制衡，代表了不同国家和利益群体的中东地区治理观，对中国参与中东地区治理产生了深远影响。

第一，以美国为首的“中东民主治理观”。美、欧、日等西方大国和大国集团认为，自由、民主和人权是人类普世价值观，中东地区人民也应享受普世价值。半个多世纪以来，中东与欧洲和亚太一起，成为美国全球战略的三大重点地区之一，也是美国全球军事部署的重要地区。奥巴马入主白宫以来，美国干预中东事务的意愿下降，宣布分阶段从伊拉克和阿富汗撤军，同时避免在中东卷入新的战争，试图将全球战略重心转向亚太地区。2010年美国《四年防务评估报告》指出：美国将面临六项使命，即保卫美国、取得反恐胜利、增强伙伴国的安全能力、在反介入环境下保持威慑和挫败侵略、阻止大规模杀伤性武器扩散、加强网络空间的安全。但是这一战略设计被突如其来的阿拉伯剧变打乱，阿拉伯国家发生的大动荡使美国深深卷入其中，难以脱身。

2011年以来，“阿拉伯革命”的重心从北非转向西亚阿拉伯国家，其发展过程大体上经过了两个阶段，第一阶段为“权力过渡期”，以突尼斯、埃及、也门、摩洛哥和约旦的政权更迭和权力过渡为代表；第二阶段为“暴力冲突期”，以利比亚、叙利亚和2013年埃及“二次革命”为代表。阿拉伯革命从一场内生性、局部性和低烈度的政治运动（第一波），演变为地区和全球大国纷纷介入的内战和地区性热点问题（第二波）。五年来，在域外大国和大国集团中，美国的介入程度最深，并与欧洲盟国和日本一道，在中东推行所谓的民主治理，认为民主赤字是中东地区动乱的主要根源，独裁专制是中东暴力的重要推手。西方大国必须提供援助，帮助中东国家实现民主转型。美、欧、日认为，中东国家普遍面临高失业率、教派纷争、民主与法制不健全等一系列治理难题，必须通过民主治理才能建立永久和平。

第二，以俄罗斯为代表的“中东均势治理观”。俄罗斯承认，美欧在海合会、土耳其、以色列等拥有战略利益，并形成了西方主导的中东联盟体系。同时，俄强调西方不应垄断中东事务，不应谋求中东霸权，俄罗斯在中东地区，尤其在伊朗、叙利亚、伊拉克、埃及、阿尔及利亚等国拥有重要的战略利益。俄希望恢复与这些国家的战略合作，从而与西方大国在中东形成一种均势，中东地区多极化更有助于实现中东地区的和平与稳定。2015年1月29日，在俄罗斯的斡旋下，巴沙尔政府与部分反对派代表在俄罗斯举行会谈，并达成了“莫斯科原则”文件，提出了政治解决叙利亚危机的基本框架，成为巴沙尔当局与反对派首次达成的一致协议。同时，为维护中东地区均势，俄不惜使用武力，尤以军事介入叙利亚危机为甚。

第三，以沙特和伊朗为代表的“地区治理观”。沙特等逊尼派阿拉伯国家认为，伊朗在中东地区拥有地缘政治野心，是中东地区最大的安全威胁。沙特外交大臣朱贝尔多次指出，伊朗是中东地区不稳定因素和麻烦制造者。伊朗在也门、叙利亚、伊拉克、黎巴嫩、巴林等阿拉伯国家培养什叶派亲信，干涉阿拉伯内部事务，控制了萨那、大马士革、巴格达、贝鲁特四个阿拉伯国家首都。为此，逊尼派阿拉伯国家必须团结起来，对伊朗在也门、叙利亚、伊拉克、黎巴嫩、巴林等建立的所谓势力范围保持高度警惕并予以反击，尤其是坚决抵制伊朗在也门、黎巴嫩、叙利亚的军事存在，包括引入域外大国力量平衡伊朗的影响力。

伊朗政府则指出，中东地区矛盾与冲突的关键是西方大国干涉中东地区内部事务，利用伊斯兰世界的内部矛盾，拉一派打一派，尤其是美、欧在中东的军事部署恶化了中东局势，把中东国家人为地分为所谓“温和派”与“激进派”，试图分化伊斯兰世界，破坏伊斯兰世界的团结与统一，使之无法在反对犹太复国主义问题上形成合力。2016年5月1日，伊朗最高精神领袖哈梅内伊批评美国在海湾的军事基地：“美国在地球的另一边，为什么要跑到波斯湾来玩弄战争游戏？他们应该退回到猪湾。”伊朗政府认为，以沙特为首的海合会国家、土耳其和以色列等欢迎西方的军事力量进入中东，影响了中东地区的和平与稳定，破坏了中东国家的团结与统一。因此，解决中东地区矛盾的关键是建立中东地区集体安全机制，域外大国不得干预中东地区事务，不得部署军事基地。以沙特和伊朗为代表的“地区治理观”打上了教派政治的烙印。

第四，以“伊斯兰国”组织为代表的“宗教极端主义治理观”。近代以来，国际恐怖主义经过了四次浪潮，即无政府恐怖主义（18世纪至19世纪）、反殖民恐怖主义（20世纪上半叶）、意识形态恐怖主义（1950～1990年）和宗教恐怖主义（1991～2011年）。“伊斯兰国”组织认为，中东地区出现的所有问题，伊斯兰世界面临的悲惨遭遇是因为穆斯林背离了伊斯兰教义，只有净化信仰、遵循萨拉菲教义、回归哈里发制度，才能从源头上解决中东问题，实现伊斯兰复兴。“伊斯兰国”组织的兴起标志着国际恐怖主义已进入“第五代”，其基本特征是：（1）组织结构的“实体化”——独立“建国”;（2）解构与重构“两重化”——极端分子既是推翻现行体系的破坏者，又是极端主义思想指导下的社会秩序重构者；（3）意识形态的“原教旨化”——要求回归阿拉伯帝国时期的哈里发制度；（4）攻击对象的“双重化”——既打击所谓“近敌”如什叶派和苏菲派穆斯林，也攻击远敌如西方；（5）传播手段的“信息化”——更注重利用网络新媒体进行宣传和招募新人。“伊斯兰国”组织的兴起是“阿拉伯革命”之后中东地区新一轮恐怖主义浪潮的一个缩影，引发中东地区新一轮乱局。如果说传统恐怖主义旨在破坏原有秩序，追求“破”, “伊斯兰国”组织则既“破”又“立”，通过建立所谓乌玛和政教合一的“哈里发”政权，推出一种极端的社会动员模式。

中东局势的发展、地区转型和国际体系转型，为上述各种治理观的博弈提供了重要外部条件；域外大国、国际组织、中东地区大国和各国内部政治力量围绕中东地区治理问题展开博弈，使中国参与中东地区治理面临机遇和挑战。