第一节 治理的内涵演变与概念界定

全球治理最早由德国社会党国际前主席勃兰特提出，旨在解决全球性公共问题。全球治理的隐性逻辑是强者向弱者提供安全、经济和秩序等公共产品，被治理的一方则通常是制造威胁或对国际社会构成挑战的“问题源”。在国际关系语境下，全球治理是国际社会为解决共同事务而进行管理的理念、机制和行为总和，即“以人类整体论和共同利益论为价值导向的，多元行为体平等对话、协商合作，共同应对全球变革和全球问题挑战的一种新的管理人类公共事务的规则、机制、方法和活动”。

学界对治理的研究始于1989年，世界银行概括当时非洲的情形时，使用了“治理危机”，后来“治理”一词便被广泛用于政治发展研究中，特别是被用来描述殖民地和发展中国家的政治状况。然而，至今学界对治理的定义都没有一个统一的概念解释，可谓不同学者有不同的解释。当然，这也不难理解，因为政治学家有政治学视角的解释，而经济学家有经济学视角的解释，等等。在政治学界，20世纪90年代，英国南安普顿大学政治系教授格里·斯托克（Gerry Stoker）教授从理论的高度对“治理”一词进行了高度概括，主要有以下五点：（1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会机构和行为体；（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界限和责任方面的模糊性；（3）治理明确了在涉及集体行动的各个社会机构之间存在着权力独立性；（4）治理意味着参与者最终将会形成一个独立自主的行动网络；（5）治理的能力不是体现在基于行使权力或者某种权威，而在于是否能使用新管理技术和方法。

斯托克关于治理的研究，也没有对治理进行定义，而是描述了其基本的特质，以及在何种情况下会用到治理。进入2000年以后，随着经济全球化的发展，全球公共问题的叠加以及诸多发展中国家开始出现治理危机，研究的出发点大多落在国际治理和国家治理两个层面，各种关于治理的概念层出不穷，致使有学者认为：“治理一词犹如一个不稳的滑梯……常被社会学家、经济学家、政治学家等基于一个大家都不认可的概念而使用。”其中治理研究的代表人物是来自新西兰梅西大学的副教授理查德·肖（Richard Shaw），其从修辞、结构以及程序等三个层次对“治理”的内涵进行分类并给予一定的解释（见表1-1）。

表1-1 治理的层次分类解释

资料来源：Richard Shaw, “‘Meaning Just What I Choose It to Mean-Neither More nor Less': The Search for Governance in Political Science, ”Political Science, Vol.65, No.2, 2013, p.185.

关于治理的定义，学界迄今并未达成共识。联合国开发计划署将“治理”定义为行使政治、经济以及行政权威来管理国家事务，涉及公民或成员界定利益、行使合法权利和义务以及调解分歧所生成复杂的机制、过程和体系。世界银行对“治理”的定义是：“……一国政权通过行使传统和社会公共机构的威力来追求各方共同利益，包括：选择、监督和替代政权当局的过程；政府有效管理资源和实施明智政策的能力；尊重公民和国家在经济和社会领域的互动。”

从以上两处定义可以看出，治理一般都会涉及某一群体行使各种形式的权力，包括意识形态权力、法律、军事、经济、行政权力等等，而且这些权力均是由政府所拥有。值得注意的是，这些治理的定义一开始大多集中在政治领域（如意识形态、军事、行政等），特别是公共管理领域，然后随着经济学家对治理的研究不断深入，治理开始进军经济领域。从国家的层次来看，在所有可以行使的权力中，行使经济权力已经成为各国政府进行国家治理的至关重要的手段。此外，世界银行所关注的治理主要是希望一国能够同时推动政治和经济自由化，因为它认为这能够给一国带来政治稳定和经济发展，特别是发展中国家。基于以上分析，本书认为治理是指某一行为体直接或者间接地行使政治、经济、军事等权威，使得体系内各行为体的互动达到一种平衡状态；它是各方为解决共同面临的问题而进行政治协商以期共同解决危机的行为、机制和理念的总和。治理主要包括以下要素：第一，治理的主体是某一特定群体，可以是政府，也可以是一国君主，还可以是国际组织和非政府组织等；第二，治理的主导者拥有权威；第三，治理不仅仅是一种手段，更多的是一种过程，这个过程可能是激进的，也可能是循序渐进的；第四，治理追求的核心目标就是体系内行为体互动的平衡。

治理是一种能力建设，也是跨学科研究的重要课题，涉及经济学、管理学、外交学、政治学、社会学等不同学科门类，大体可分为公司治理、国家治理、地区治理与全球治理等不同范畴。

冷战的结束，全球化与国际格局的多极化进程加速发展，传统政治领域的权力与安全议题在国际议程中的重要性有所下降，伴随而来的是全球“公域”治理进程的扩展，全球性的经济、气候、卫生等非传统安全领域问题逐渐凸显，这些新趋势对全球层面的治理提出了新要求。科威特社会科学系政治学教授塞里姆（Mohammad Selim）指出：“20世纪90年代初，治理的概念与全球化概念的引入密不可分，但多局限于国家政策层面的解释。但是它的概念很快延伸到全球和地区层面，这与利用机制产生有效的地区或全球政策来改善多元的社会生活有关。”1992年，瑞士前首相卡尔松和英联邦秘书长兰法尔等人士发起成立了“全球治理委员会”（Commission on Global Governance），该委员会于1995年发表了名为《我们的全球邻居》（Our Global Neighborhood）的研究报告，此报告中对全球治理做出以下定义：“全球治理是个人和机构、公共和私人部门管理其共同事务的各种方式的总和。它是冲突或多元利益相互调适并能采取合作行动的持续过程，包括团体或机构同意或感知的、符合其利益的正式或非正式制度安排。”当然，全球治理委员会这种多元主义倾向的开放态度并未受到传统主义者的欢迎，因为后者更加信奉主权国家至上的原则。正如世界新治理论坛（Forum for a New World Governance）所言：“世界治理的许多纷繁复杂的定义，以及这个词所包含的各种主观概念，使我们更喜欢将世界治理简单地看作对地球的共同管理。我们知道这个定义的缺点可能是过于宽泛，但是它的好处是可以探索世界治理的方方面面。无论如何，这个概念超越了 ‘国际关系’的有限框架，直到不久以前，人们都是透过国际关系的有色眼镜来审视一切超越民族国家政治实体的关系。”

全球治理与传统的地缘政治争夺形成了鲜明对比。与地缘政治追求“零和博弈”不同，全球治理具有以下鲜明特征：第一，它以解决国际热点问题、预防国际冲突升级为追求，符合国际社会全体成员的共同利益；第二，参与地区热点问题解决的主体具有多元性，包括主权国家、国际组织、地区组织、非政府组织、政治派别等，如阿拉伯剧变发生后，中东主权国家内部的各种部落、教派、民族和跨国力量等成为全球治理的新生力量，包括打击“伊斯兰国”组织的伊拉克和叙利亚库尔德武装及什叶派民兵组织等，这些多元行为体在热点问题解决过程中形成的“扁平”结构，超越了几百年来主权国家在国际政治中形成的自上而下的“金字塔式”权力结构；第三，国际行为体在问题解决过程中常形成一套规范和原则，并成为冲突解决过程中应遵循的行为准则；第四，全球治理的参与方均为自愿的利益攸关方，通过主动协商对国际热点问题加以讨论和解决。

中国是参与全球事务的重要一员。2015年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，要“推动国际经济治理体系改革完善，积极引导全球经济议程，促进国际经济秩序朝着平等公正、合作共赢的方向发展”，体现了中国对参与全球治理的高度重视。