第三节 当代中国扶贫政策的演变

在讨论未来中国应采取的扶贫政策时，有必要对1949年中华人民共和国成立以来扶贫政策的演变做一回顾，以总结对我们今天制定更有效的扶贫政策有益的经验教训。本节以1986年为界，将中国扶贫政策的演变划分为两大阶段。

一 临时救济阶段：1949～1986年

从1949年到1986年，这一时期跨越了计划经济阶段和改革开放初期两个阶段，由此笔者将这一时期划分为两个阶段。

（一）改革开放前临时救济：1949～1978年

中华人民共和国成立初期，面临“一穷二白”的局面，民众生活水平普遍相当低，人们迫切需要摆脱贫困、实现富裕。对于农民来说，这个时期还没有现代意义上的扶贫政策，政府主要通过发展经济来帮助农民摆脱贫困，对临时困难群体和个人则给予临时帮扶。中央在《1956～1967年全国农业发展纲要》中规定：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划……在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们生养死葬都有指靠。”这就是过去常说的“五保”。

20世纪50年代初期中国农村开始了农业合作化运动，从初级社发展到人民公社，其基本宗旨就是发展集体经济使农村经济实现繁荣，并防止在农村出现两极分化，其中就隐含着对贫困农民的帮扶。但后来的事实表明，人民公社是一种低效的农业生产组织形式，不仅扼杀了广大农民的劳动生产积极性，还扼杀了农民的企业家精神。这一时期，农民的生活水平虽有一定的提高，但广大农民仍普遍贫困落后，人民公社对贫困农民所能给予的帮扶也十分有限。

（二）改革开放初期现代扶贫萌芽：1978～1986年

1978年十一届三中全会的召开标志着中国进入改革开放新时期。中国的改革从农村开始，其标志性事件是实行家庭联产承包责任制。这一改革极大地调动了广大农民劳动生产积极性，并显著提高了他们的收入。但这一制度最初推行时，曾引发巨大争议，反对者认为这项改革挑战了社会主义制度。而这一制度最终能得以推行在很大程度上是因为，这一制度对提高农民的收入、使广大农村摆脱贫困局面有着显著作用。从这个意义上来说，家庭联产承包责任制虽非扶贫政策，但客观的扶贫效果使其在面对巨大争议时最终能够胜出。

中国政府从1982年开始每年专项拨款2亿元给甘肃定西、定北和宁夏西海固地区（“三西”），用以解决这些生态环境差的特困地区居民的温饱问题，支持其基本农业建设。虽然扶贫范围很小、投入的资金也有限，甚至事后显示取得的效果也有限，但这一事件标志着中国现代意义上的扶贫政策萌芽。

二 现代扶贫阶段：1986年至今

1986年被认为是中国实施现代扶贫政策的元年，开启了中国现代意义的扶贫，笔者将这一时期划分为三个阶段。

（一）输血式扶贫：1986～1994年

1986年，中国的改革开放已经取得了初步的成效，同时随着改革开放的发展，中国政府接受了更多的国外先进扶贫思想和政策，中国开启了现代意义上的扶贫。第六届全国人民代表大会四次会议把扶持老、少、边、穷地区尽快摆脱经济文化落后状况作为一项重要内容，并将其列入“七五”计划（1986～1990年）。由此开始，扶持老、少、边、穷地区的发展成为中国扶贫政策的一项明确的任务。当时中国老、少、边、穷地区共有1019个县，占全国县总数的近一半。经济总量小、发展实力弱，是老、少、边、穷地区的基本特点。1986年，国务院办公厅下发了《关于成立国务院贫困地区经济开发领导小组的通知》，从此中国政府开始了在全国范围内展开有计划、有组织、大规模的扶贫开发工作，标志着现代扶贫政策在中国正式实施。

这一时期扶贫主要措施是发放救济款、救济衣物等。这类扶贫政策被称为“输血式”扶贫政策。这一政策的实施对特别贫困的农村居民有一定的帮扶作用，但难以从根本上让这些受助的贫困户有效脱贫，更难以改变广大农村贫困地区贫困落后的面貌。

（二）开发式扶贫：1994～2015年

鉴于对贫困户发放救济款并不能从根本上解决贫困户贫困的问题，中国政府开始调整扶贫政策，提出开发式扶贫的概念，强调“授人以鱼不如授人以渔”。1994年3月，国务院发布了《国家八七扶贫攻坚计划》，提出全国扶贫开发工作的纲领。“八七”的含义是：对当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题，力争用7年左右的时间基本解决（1994～2000年）。其基本政策措施是开发式扶贫，即在国家必要支持下，利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展能力，主要依靠自身力量解决温饱、脱贫致富。以该计划的公布实施为标志，中国的扶贫进入开发式扶贫阶段。

2000年“八七”扶贫攻坚计划结束，全国农村贫困人口由8000万减少至3209万。2001年5月24～25日，中央扶贫开发工作会议在北京举行。会议指出，“八七”扶贫攻坚计划的目标基本实现。但笔者认为，“八七”扶贫攻坚计划的目标离“基本实现”尚有相当距离，只完成了既定目标的60%，政府对扶贫工作的艰巨性、复杂性缺少清醒的认识，这是今后制定扶贫政策目标时应引以为戒的。

（三）承诺2020

2015年11月，中央扶贫开发工作会议在北京召开，习近平总书记发表重要讲话：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。全面建成小康社会，是我们对全国人民的庄严承诺。”“我们要立下愚公移山志，咬定目标，苦干实干，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。”习近平总书记所提出的扶贫目标被媒体称为“承诺2020”，这无疑是一个雄伟的目标，但充满挑战。