四 放权瘦身，清晒权责，推动政府民主行政与依法行政

开展行政体制改革、转变政府职能的一个重要内容，是政府把一些事务性的管理职能和公共服务职能，从体制内转移到体制外，由社会组织承接，提高行政效能和公共服务质量。在转变政府职能的过程中，推行权力清单制度是理清政府权责边界，进一步加大简政放权力度的重要抓手。佛山积极推进社会组织管理体制改革，发展壮大各类社会组织，促进社会管理创新，对推进社会组织承接政府转移职能购买服务作了十分有益的探索实践。通过开展公共决策咨询，佛山提高了政府决策的科学化和民主化水平。同时，以编制、公布政府权责清单为契机，明确了政府职责权能，提高了政府公信力。

（一）激发社会参与热情，构建协同共治服务架构

当代中国，公共管理的总体改革转型方向是从管理到治理，通过政府和社会的合作，共同管理社会公共事务。实现上述转变需要发挥社会组织在扩大公众参与、反映公众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。近年来，佛山一方面出台了一系列的政策文件，加大对社会组织的培育孵化，丰富政府购买社会服务的事项；另一方面，通过建立公共决策咨询委员会机制，吸纳社会精英和公众代表参与公共决策，拓展公众参与的渠道，提升决策的科学化和民主化水平。

1．放权社会，推动社会组织培育与购买社会服务

社会组织是市场经济体制下除政府和市场之外的社会运行和社会管理的第三方，以民间性、公益性、自主性为基本特点。社会组织作为公众利益或弱势群体的代表，已经从一般领域进入教育、卫生保健、社会服务、环保、文化等社会公共部门的核心领域，在广泛动员社会资源、收集民意研讨公共政策、提供公益服务等方面发挥了极其重要的作用。随着现代社会经济的发展，市民对公共服务的需求不断提升，以往由政府包揽提供公共服务的做法，不仅因为提供的服务数量和质量有限，而且因服务内容日益庞杂，使得各级政府不堪重负。由社会组织承接政府职能购买服务，可以创新服务的提供方式，通过合作外包、协议等方式与政府联合或独立提供公共服务，与政府服务形成相互补充、更加科学有效的公共服务体系，促进社会公益的最大化。为推动社会组织的培育和发展，佛山开展了以下工作。

第一，深化社会组织登记管理制度改革。一是取消社会团体分支机构备案制。社会团体根据章程规定的宗旨和业务范围，可自行决定分支（代表）机构的设立、变更和终止。二是实施社会组织网上年检。开通网上年检通道，提升年检效率，方便社会组织办事。三是建立社会组织年检“免检”制度。对评估等级在“3A”以上的，或连续两年被评定为年度综合运作优良的社会组织在两年内免于实质性年度审查。四是推进社会组织信息化建设。认真做好市、区两级法人单位信息资源库和社会组织信息网建设，并初步实现各级社会组织网上登记（变更、注销）、网上年检、网上咨询、网上管理、信息发布和综合监管。

第二，多措并举加强对社会组织的扶持监管。一是抓好社会组织发展专项扶持资金的有关工作。二是建立健全监督管理制度。出台了《加强社会组织管理和服务工作方案》《佛山市级社会组织信用信息公开暂行办法》等一系列政策，推动形成各部门相互协作、齐抓共管的社会组织综合监管工作格局。三是深入推进社会组织等级评估工作。制定《佛山市市级社工机构评估评分细则》，将社会组织等级评估的范围进一步扩大到社工机构类民办非企业单位。四是编制2014年具备承接政府职能转移和购买服务资质的市级社会组织目录。经评审共有126家社会组织被列入目录，比2013年增长43.2%。五是大力推进党建工作，发挥党群组织的正能量作用。六是加强对社会组织的监管力度。联合相关职能部门对非法社会组织、超出章程范围开展活动的社会组织进行查处，并聘请民间专业审计机构对有关的社会组织进行审计。

第三，讲求实效提升社会组织的服务能力。一是延伸四大平台服务。将市社会组织孵化培育基地定期开展的法律、财税、融资和心理咨询服务向区社会组织开放，促进资源利用的最大化。二是创新“为民服务日”活动方式。将社会组织“为民服务日”活动下沉到社区，并根据社区居民的需求开展各类主题服务。三是加大工作培训力度。通过组织不同主题和形式的培训、讲座，进一步提高社会组织工作队伍的专业化和职业化水平，提升社会组织参与社会服务的能力，充分发挥社会组织在创新社会管理与构建和谐社会中的积极作用。

第四，建立购买服务制度，确保社会组织购买服务规范有序进行。依托广东省委、广东省人民政府《关于加强社会建设的决定》及其他七个社会建设的文件，及时制定了地方性的《向社会组织购买服务实施办法》，规范推进开展政府向社会组织购买服务工作，促进了政府购买服务工作的顺利开展。

近年来，佛山无论是社会组织的数量，还是社会组织承接政府购买服务的数量，均有较大的突破。据统计，2013年全市各级购买服务的金额达到了2.45亿元。以市级社会组织为例，承接政府购买服务的社会组织的数量从2009年的57个，增加到2013年的112个；各类社会组织承接政府购买服务的数量从2009年的33项，增加到2012年的65项；市政府各部门向社会组织购买服务的金额从2009年的1209万元，增加到2013年的5000万元。从2012年开始，按照《佛山市确定具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录的暂行办法》确定具备资质的全市社会组织有221家，2013年具备资质的社会组织的数量增加到292家。

除上述之外，佛山还致力于构建枢纽型社会组织工作体系，充分依托工青妇、文联、社科联、工商联、科协等人民团体的骨干引领和核心纽带作用，探索开展新型枢纽型社会组织的登记，团结、联络、指导相关社会组织积极履行社会责任、开展社会服务、参与社会管理。

2．问计于民，推进公共决策咨询工作

立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商是中国特色协商民主的实践表现。党的十八届三中全会指出，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。决策咨询是我国政治参与和协商民主的重要制度创新，也是推动地方治理体系创新和治理能力现代化的积极尝试和取得的重要成果。2010年，顺德区在全国县级地区率先成立“公共决策咨询委员会”，借用智库的力量，让社会各界人士在政府决策之前充分参与，表达各自的利益诉求，对全区经济社会发展战略和策略、公共政策和措施的制定、重要项目安排以及其他公共事务和议题进行咨询、论证，提出政策倡议。

公共决策咨询委员会是顺德借鉴中国香港、新加坡治理经验的结晶。咨询委员会作为独立的议事组织，与政府是平等的合作关系。它不仅是政府的顾问和智囊，更是社会不同利益群体的代表。咨询机构作为一座桥梁，意味着公共政策在社会转型中更加注重倾听多元化的声音，在广泛收集民意中推动决策的民主化。咨询委员会的委员全部由各行业精英和各阶层优秀代表组成，其中专家的介入能为政府制定公共政策提供专业意见，提升政策质量。不同背景的民间人士和团体的参与能更广泛表达社情民意，协助解决一些棘手问题，使政策更能反映不同群体的利益，加强了政策的支持基础和社会认受性。

2015年12月，由北京大学中国政府创新研究中心主办的“2015年度中国政府创新最佳实践”在北京揭晓，顺德“公共决策咨询委员会制度”成功获评“2015年度中国政府创新最佳实践”。截至2014年10月，顺德已建立各类决策咨询机构38个，下属十个镇（街）已全部建立了公共决策咨询委员会，1000多名社会人士参与公共决策、社会事务的讨论和决定。此外，还在民生财政领域引入公众参与，在广东省率先开展参与式预算试点，取得了良好的社会反响。公共决策咨询委员会的建立和运行为收集、分析、反馈社情民意，吸纳社会力量参与政府决策提供了良好的工作平台，一个层次合理、结构完整、功能适当的决策咨询体系逐渐形成。

（二）编制政府权责清单，筑牢权力运行制度笼子

十八届三中全会指出要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求省级政府于2015年年底前、市县两级政府于2016年年底前基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。

坚持法治政府与法治市场、法治社会一体推进，用法治思维和法治方式，依照法定权限和法定程序行使职权，履行职责，是建设法治政府的核心。推行政府权力清单制度，是党中央、国务院部署的重要改革任务，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，对于深化行政体制改革，建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义。于公，法无授权不可为；于私，法无禁止即可为。这一关乎政府、企业、市民行为边界的理念，已经成为社会的共识。

在建设权力清单制度的地方实践中，作为行政改革前沿的佛山市采取了许多针对性措施，表现出鲜明的佛山特色。2014年11月12日，佛山正式对外公布政府权责清单，明确了市、区两级行政机关的权力和责任，理顺了部门间、层级间的权责关系。佛山市政府权责清单内容主要包括编制行政职权清单和企业投资管理“三单”（负面清单、审批清单、监管清单）两个部分，编制范围涉及172个行政机关，包括市、区两级政府直属单位和中央、省属驻佛山单位。与其他省市公布的政府权力清单相比，佛山所发布的权责清单主要有四个方面的特点：一是内容丰富，其他地方编制的更多是行政职权上的权责清单，而佛山是在这个基础上进一步纵深、延伸，编制企业投资管理“三单”；二是范围更广，不少地方编制的是本级政府部门的权责清单，而佛山这次工作的范围扩展到市、区两级的政府机关，再包括中央、省属等驻佛山的172个单位；三是清理更为深入，不仅仅是清理名称、主体，更重要的是建立了各部门之间的横向、纵向权力关系，避免争权和推责；四是清理更为系统、全面，在清理目录的同时，更注重推进标准化的建设。

按照“全面清权、依法确权、科学配权、压缩限权、公开示权、监督制权”的思路，佛山编制政府所有权责清单。经过清理，佛山市、区两级政府共保留行政职权11773项，其中，市本级保留8913项，区本级保留9939项，中央、省属驻佛山单位保留1005项。市、区两级共禁止和限制投资措施591条、准入审批事项415项、监管措施平均2033条、监管标准平均2598个。

目前，佛山将编制权责清单列入全面深化改革的二十一项专题和“人民满意政府行动方案”，通过“五个突出，五个狠抓”，筑牢制度笼子，夯实法治基石，全面铺开权责清单编制工作。通过“菜单式”“台账式”的方式，将政府行使的每一项权力的依据、流程、标准以及权力运行的过程全部晒在了阳光下，更加方便了社会各界通过网络监督政府的行为，倒逼政府转型。

1．规范政府行为，推动行政职权清单编制管理工作

所谓“行政职权清单”，是各有关部门按“法无授权则禁止”原则依法确定的行政职权的总和，是针对政府职能和职权，以部门为单位编制的清单，主要涵盖职权的名称、类别、数量、实施主体、设定依据、权属划分等内容，是部门职权事项的集合。佛山市通过全面清权、减权放权、依法配权、公开晒权，以清单形式对各项权力的边界进行明确规定，不仅对权力越界行为有了制约、监督、惩处的明确标准，有效减少各种权力越界行为，维护法律法规的权威性，而且也给包括市场行为在内的各种社会行为在边界之内和底线之上留下了足够的空间，有利于公民遵纪守法和市场主体依法经营。

一是整体协同，统筹全局。此即“突出整体协同，狠抓市、区一盘棋”。佛山致力于构建“1+3”（职权清单，投资管理负面清单，审批清单和市场监管清单）权责清单体系，在行政审批制度改革工作领导小组下设5个专责工作组，由市相关部门分别牵头统筹，全市一盘棋推进权责清单编制工作。具体统筹的做法即“六统一”，统一清单格式和编制标准，统一培训，统一审核，编制通用清单，负面清单、审批清单、市场监管清单按行业汇总成一张清单，市区两级职权清单汇总成一张通用清单，统一管理系统，统一公布。

二是强调依法行政，配合简政放权。此即“突出依法行政，狠抓清权全覆盖”。佛山在推进权责清单制度建设中十分强调权力清单本身所包含的“依法”之本质，同时强调权责清单的建设要配合简政放权建设。第一，对行政职权进行全景式清理。佛山市严格按照省的标准，对11类行政职权进行了全面、彻底的清理，范围包括172个市、区两级行政机构和事业单位，实现全覆盖、无例外。第二，专业性审查。聘请律师团队，对清单设计依据的文件进行逐项逐款审查，无法律法规依据不得纳入清单。第三，清单编制与简政放权同步推进，再取消审批事项95项，调整303项。第四，阳光下晒权，拆除权力封闭运行的“黑箱”，市、区两级权责清单“一张网”公示，市民随时可以查询和举报投诉。

三是强调权责对等，理顺层级政府职权。此即“突出权责对等，狠抓科学配权”。佛山在法律法规的框架下，对“县级以上人民政府及其主管部门”均可以行使的职权进行细化，理顺市、区的权责关系。第一，依法界定职权类型，明确市级专属、区级专属、分级管理三类职权。第二，做好层级划分。对分级管理的职权，填报权属说明，清晰市、区两级的职责边界和工作分工。第三，合理调整管理权限。按照明确重大规划、重大项目、全市统筹、综合平衡的事项由市一级负责，属地管理，下放有利于提高效率和强化监管的事项由区一级负责的原则，做到有收有放，优化调整市、区权责关系。

四是实行标准化建设，消除设租寻租空间。此即“突出标准统一，狠抓职权裁量标准细化量化”。行政职权标准化建设主要分行政审批和行政处罚两部分进行。第一，全力推进行政审批标准化试点。佛山抓住南海区、顺德区作为全省试点的契机，聘请省标准化研究院专业团队，严格按照省的事项编码规则、办事指南和业务手册编制规范，逐项细化要件、流程等768个要素。2015年9月已经完成了424个审批事项的标准化工作，并按照“成熟一项推广一项”的步骤应用成果。第二，扎实开展行政处罚标准化工作。佛山以南海为试点，对第一批1700项行政处罚事项细化自由裁量权和标准化执法流程，并应用于日常行政执法工作。第三，加强信息化建设，巩固标准化成果。包括：①升级建设行政审批标准化系统，将标准化成果同步应用到通用审批平台、网上办事大厅、电子监察系统；②建设完成行政处罚电子监察系统，由系统生成法律文书，实现全过程电子化办理和监察；③启动“三网融合”（网络行政、网络问政、网络监督）政民互动大平台建设，增强权责清单的实用性。

2．规范企业行为，推动“三单”管理工作

2013年12月，南海在全省范围内率先启动“三单”管理改革，正式将政府对企业的审批、管理全链条标准化和网络化。所谓“三单”，包括“投资准入负面清单”、“投资准入审批清单”和“市场监管清单”。通过强化责任主体和链条式管理，明确事前、事中、事后各环节的管理要素。“投资准入负面清单”是参照国际通行规则，着眼于开放性经济建设，充分考虑本地区现有的产业基础和未来的经济定位，以提升行政管理透明度和开放度为目的，列明本地区范围内禁止和限制投资的领域、产业及经济活动的清单。“投资准入审批清单”是对需要经过审批获得授权方可准入的投资经营活动，对应其领域、行业、产业列明准入的基本条件，准入审批部门、准入审批事项、权属划分的清单。纳入审批清单管理的项目，投资主体应依法定条件和程序申请准入，获得授权后方可开展投资经营有关活动。“市场监管清单”是针对本部门管理的行业或领域，按事前、事中、事后全链条监管要求，明确监管主体、监管内容、监管措施、监管标准，以及履行监管职责赋予的执法职权，制定监管标准 [包括生产经营活动标准和产品（服务）质量标准] 的清单。

“三单”管理的主要思路有以下几点。一是与商事登记制度改革结合起来实施“三单”管理，构建“宽进严管”的市场监管体系。二是与建设政务大数据结合起来实施“三单”管理。依托“三网融合”，为建立“三单”管理制度提供数据基础。三是与行政职权标准化结合起来实施“三单”管理。将企业投资管理“三单”内容融入行政职权进行细化、量化、标准化，通过量权限权减少自由裁量空间，使“三单”管理变得更加可操作。2014年，佛山清理负面清单共编制禁止和限制投资措施591条，其中，禁止类391条，限制类200条，审批清单梳理出415项投资准入许可事项。监管清单涉及90个大类行业，437个中类行业，市、区两级各部门平均编制监管类型422种、监管措施2033条、监管标准2598个。

目前，南海已初步完成行政职权标准的编制工作，正稳步推进审查公布，待标准确定后逐步向全市范围内推广实施。同时，建立“三单”动态管理机制，根据法律、法规、规章和政府有关文件增加、调整和取消三单项目及其实施标准，并及时更新公布。另外，将行政职权标准化和“三单”实施情况纳入职能部门的年终绩效考评中，确保“三单”管理工作高质量高标准完成。

权责清单的编制工作是佛山新一轮改革的重中之重。权责清单的公布，为权力设定了制度的笼子，消除了政府权力的神秘感，让权力拥有边界，收紧“有形的手”，为市场的自由发展带来空间。通过编制政府权责清单，市、区两级政府的权责更明确，部门之间的权责更明确，政府、企业与市场的边界更明确，将权力关进制度的笼子，推动法治政府建设，同时建立更加清晰、统一的市场准入规则，加快建设与国际接轨的法治化国际化营商环境。

佛山通过此次全面清权、量权、晒权，明确了横向部门间与纵向层级间的权责关系，避免了争权和推责，体现了“一个政府”的整体全貌。同时，突出权责对等、标准统一等特点，并建立全链条、全流程、全行业监管模式，推动各部门从重审批、轻监管向重监管、重服务转变。政府权责清单编制管理工作需要上下级政府之间协调，佛山需要根据上级政府和编制管理部门的相关要求，尽快做好地方权责清单编制的对接。编制和公布权责清单只是迈出了第一步，接下来，佛山需要加大信息公开力度，建立健全体制机制，强化清单应用和监督问责，主动接受公民、法人和其他组织的监督，严格按权责清单履职尽责；通过创新管理理念和管理方式，优化办事流程，简化办事环节，明确办理时限，公开权责运行流程，建立常态化、规范化、制度化的政府权责清单管理方式，打造人民满意的政府。