“十二五”时期中国农村发展若干战略问题分析与思考
在刚刚过去的“十一五”时期，中国农业和农村发展取得历史性的成就，出现了一些值得关注的、深刻的、意义深远的新变化，这些新变化或许意味着中国农业和农村发展方式的转变已经开始。从这些新变化出发，深刻分析它们产生的原因，展望“十二五”时期中国农业和农村的发展趋势，不仅对于认识中国农业和农村发展的客观规律具有重要的理论价值，而且对于制定中国农业和农村发展政策具有重要的现实意义。
一 “十一五”时期农业和农村发展的新变化
（一）粮食连续增产，农业双层经营模式出现新突破
1．粮食连续七年增产
“十一五”时期，中国粮食产量从4.97亿吨增长到5.46亿吨，保持了连续增长，增幅约10%。粮食增产的主要因素有：①低产的油料作物播种面积显著减少，为稳定高产的粮食播种面积发挥了作用。②良种、良法（机播机收和配方施肥）和化肥、农药、薄膜等现代生产要素的应用，使技术进步对农业增长的贡献率逐步提高。③应对自然灾害的技术措施和缓解灾害影响的救灾措施更及时和更有效。④家庭管理的井灌设施对社区管理的渠灌设施的替代，或地下水对地表水的替代，化解了农民集体所有的水利设施恶化和有效灌溉面积增加的矛盾。⑤外出农民工的工资性收入，有效地满足了农户粮食生产的资金需求。
2．农业出现新的双层经营模式
长期以来，消除小规模家庭经营弊端的基本思路是，通过推行以社区为纽带的农民家庭经营与农民集体经营相结合的双层经营方式，化解家庭承包责任制难以形成的困局和分享规模经济的局限性。近几年，这种双层经营方式稳健拓展，以市场为纽带的家庭经营与职业农民（或由他们组成的社会化服务体系）经营相结合的多元化的双层经营模式则后来居上。2009年麦收期间，全国共投入联合收割机44万台，其中，参加跨区作业的有28万台，就是该模式后来居上的一个例子。农民既能以社区内合作的方式分享内部规模经济的好处，又能以购买职业农民的商业化服务的方式分享外部规模经济的好处，使农业双层经营突破社区边界，丰富了其运作模式。以市场为纽带多元化的双层经营模式，简化了农业形成和分享规模经济的条件。这种普适性更强的双层经营模式，将会有力地促进中国现代农业建设的进程。职业农民对农业生产提供的商业化服务的增强，是在留村老人、妇女承担的农活越来越少，隐蔽性失业趋于消失的情形下，中国农业仍能保持稳定增长的主要原因之一。
（二）农民收入持续较快增长，农民组织化程度提高，农业经营出现新形式
1．农民收入快速增长
①农民人均纯收入从2005年的3254.9元增加到2009年的5153.2元，年均实际增长8.35%。②2005～2009年，价格因素和政府补贴因素对农民收入增长的贡献率达到56%。其中，农产品价格提高对农民人均纯收入增长的贡献率为11.7%，农民工工资率提高的贡献率为34%，政府补贴增加的贡献率为10%。如果没有价格提高和补贴增加两大因素的贡献，“十一五”时期农民人均纯收入年均仅能增长3.7%，比1991～2000年农民人均纯收入的实际年均增长率低1个百分点。农民转移性收入的名义增长率高于城市居民，城乡居民的转移性收入比呈现下降的趋势，由2005年的17.98下降到2009年的11.34。
2．农民组织化程度提高
“十一五”时期，农民合作经济组织、农产品行业协会和农民专业协会等都得到较快的发展。截止到2010年6月底，加入农民专业合作社的农户达到2600万个左右，约占全国农户总数的10%；农民专业合作社覆盖了全国近50%的村庄。农业产业化经营组织保持快速增长，带动近亿农户。农民组织化程度的提高，推动了农业发展、农民增收和农村繁荣。
3．部分农民同时成为土地出租者和农业打工者
由于投资农业的政策环境、市场环境和收入预期向好等一系列因素的影响，一些工商资本进入农业，将农业由家庭经营改为企业经营。从短期看，这部分资本通过经营农业得到预期收入，农户得到的租地收入和工资收入大于家庭经营时的农业收入，这种变化具有帕累托改进的性质。然而从长期看，如何确保农地农用和化解农民角色转换的潜在风险，是更值得关注和管理的问题。
（三）农产品供给格局出现新变化，价格波动出现新特点，食品安全监管得到加强
1．农产品供给转向国内国际双向平衡格局
“十一五”时期，国际市场对国内农产品供需平衡的影响力显著提高。2009年，中国进口油料4584万吨，食用植物油930万吨，按国内单产和出油率计算，相当于近7亿亩的播种面积。2010年，中国大豆进口可能突破5000万吨的水平。随着中国对资源密集型农产品进口依赖性的提高，隐含在这类农产品里的水土资源进口不断增加。利用两种资源、两个市场与完全依赖国内资源、国内市场相比，有助于化解国内自然灾害的影响，丰富供给结构，但同时也会增加风险。从风险防范的角度来看，价格风险、市场结构风险应当由贸易商以及国内生产者、消费者共同承担；外交等政治风险在一定程度上可以通过政府储备、市场管制等方式化解。
2．农产品市场价格波动出现新特点
“十一五”时期，中国农产品市场价格波动的因素出现了新变化。与过去农产品价格波动主要由供求关系决定不同，中国“十一五”时期农产品价格波动既源于美国大规模将粮食转化为生物质能源导致国际农产品价格波动对国内市场的传导，也与流动性过剩导致的大量资本进入农产品流通环节相关。
3．食品安全制度日趋完善
“十一五”时期，中国食品安全立法和标准体系不断完善，食品安全监管体系和制度逐渐健全，食品安全总体状况向好。
（四）农村要素市场发育进程加快
1．农村土地承包经营权流转速度加快，流转主体和形式日益多样化
2009年底，农村承包耕地流转面积达到1.5亿亩，超过全国承包耕地总面积的12%，大大高于“十五”时期5%左右的水平。
2．农民身份分化促进了劳动力市场发育
农民原先是职业概念，现在已经演变成身份概念，而与其居住地和职业无关。“十一五”时期农民分化的新特征是：主要从事非农产业且收入相对稳定的农民达22978万，占农民总数的近50%，比“十五”时期增加了8.51个百分点；承担农业生产全过程的部分农民分化为只承担特定生产环节的农民，农民的专业化促进了现代农业的发展；在工业化、城镇化的冲击下，一部分农民失去了土地，出现被动的职业变动。
3．农村金融市场活力增强
具体表现为：①农村金融组织创新取得新进展。一是村镇银行、农民资金互助组织发展加速，一些农民专业合作社也开展了内部的资金互助，一些公益性小额信贷机构继续致力于解决贫困地区贫困人口的融资问题。二是正规金融机构专门设立了涉农贷款的机构。例如，中国邮政储蓄银行成立并在城乡广泛开展小额信贷业务，中国农业银行建立了农村金融事业部，部分地区的城市商业银行也开始向农村进军。②农村金融产品创新进一步深化。例如，中国农业银行及农村信用社推出“惠农卡”业务。③农村金融总供给扩大，农民户均贷款额增加，融资状况总体上有所好转。④农村金融机构经营绩效有所改善。2006～2009年，农村银行业金融机构不良贷款下降了44.2%。但是，同期农村信用社系统的不良贷款却增加了60%。
农村金融需求也出现了新特点：①农户临时性和应急性的消费性贷款需求增加；大额和长期性的生产性贷款需求增加。②农民专业合作社的贷款需求增加。③个体工商户的贷款需求增加较快。④农业产业化龙头企业的金融服务需求多样化，既需要大量的流动资金作为收购原料的保障，而且资金使用时间相对集中，也需要便捷、全面的金融服务。
（五）农村基本公共服务供给实现了突破性进展
“十一五”时期，各项农村社会事业发展空前繁荣，公共服务更多更好地惠及广大农民。
1．农村基本公共服务在若干重点领域实现了突破性进展
农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，基本实现了免费义务教育，城乡和地区之间教育差距扩大的势头得到遏制。新型农村合作医疗制度基本覆盖了广大农村地区，截至2009年，新型农村合作医疗参加率达到94.2%，人均筹资水平和补偿受益人次都有显著提高。农村最低生活保障制度全面实施，保障标准逐步提高，保障对象逐渐增多，正在逐步靠近“应保尽保”的目标。新型农村社会养老保险已在全国10%的县试点。
2．财政资源配置的区域差距有所缩小，实现基本公共服务均等化的财政可支撑能力的地区差距有所缩小
在义务教育、医疗卫生等农村公共服务的主要领域，中央均加大了向欠发达地区倾斜的资金筹措力度。不少省份的省级财政也制定了平衡各县（市）提供公共服务能力的相应政策，对经济欠发达的县（市）给予一定的倾斜。
二 农业和农村发展中存在的主要问题
（一）满足不断增长的农产品需求资源约束压力依然很大
1．耕地保有量已经逼近18亿亩红线，耕地保护形势依然严峻
中国的耕地保有量已经非常接近18亿亩红线。经济发展和城镇化进程加快对非农建设用地的需求依然强劲，补充耕地面积的后备资源越来越有限；同时，很多地方政府依然过度依赖“土地财政”，而且地方政府为应对“占补平衡”而修改土地布局数据，并尽可能压缩耕地指标以增加其他农业用地指标，进而减轻补充耕地的压力。由于缺乏有效的监督机制，新增耕地难以在短期内达到肥力培育目标，未能实现新增耕地与被占用耕地之间质量和生产能力的平衡，“占补平衡”政策难以得到真正落实。
2．节水农业的发展尚有许多技术和政策问题没有解决
虽然“十一五”时期农业用水比例下降，但在农田基本建设、发展节水农业方面还存在很多问题，不利于水资源可持续利用。这些问题是：节水农业示范基地所采取的技术措施不具有普适性；渠道衬砌解决了输水渗漏问题，但也产生一些负面的生态环境结果；农业用水技术的推广缺乏有效的人才支撑。
（二）解决农产品供求和食品安全问题的政策有效性不足，政策目标有所偏差
1．没有从改善和优化食物分配结构方面考虑制定有效的解决农产品供求矛盾的政策
在面对农产品需求日益增长而供给能力提高的约束趋紧的矛盾时，政府所采取的应对措施就是通过不断加大投入等来增加供给，而没有考虑如何通过有效措施抑制部分不合理消费来降低需求。目前，中国人均营养指标远高于联合国粮农组织（FAO）提出的最低营养指标，从总体上看，中国已经基本解决人口营养不良问题。但是，一方面，中国有众多人口存在营养过剩，根据卫生部公布的调查数据，中国超重人数已经达到2亿，其中90%的人是因为营养过剩；另一方面，中国仍有1.3亿人营养不良，占人口总数的10%。较之以营养不良，营养过剩一方面带来食物营养的浪费，另一方面也带来社会医疗资源的浪费，其社会危害更甚。当前中国所面临的主要问题在于营养不良与营养过剩并存：在面对营养不良问题时，需要考虑如何进一步增加食物供给；而在面对营养过剩问题时，则需要考虑如何控制食物的过量消费。
2．食品安全形势依然堪忧，监管制度和体系很不完善
①化肥、农药、兽药等过量使用，造成农产品和农地污染，并对生态环境造成负面影响。成本高、见效慢的低毒农药难以替代成本低、见效快的剧毒农药。农户生产规模过小导致食品安全监管的难度加大。②各监管部门缺乏沟通，存在职能错位、缺位、越位现象。监管程序繁多，监管成本较高，监管效率较低。有关监管部门经常以“专项整治”等非常规性方式开展监管工作，缺乏日常化、规范化和制度化的监管方式。认证机构受制于行业主管部门，缺乏独立性和公正性，存在认证多头化、认证名目和标准不统一、检测内容和方法不统一、国际认同度低等一系列问题。行业协会和中介组织的监管作用没有得到充分的发挥。③相关的法律、法规条文过于笼统，甚至存在前后矛盾，不能真正有效解决食品安全问题。④标准体系不够完善，表现为标准配套程度低、针对性不强、适应性较差，且未能随着技术的变化及时修订或重新制定。
（三）收入差距还在继续扩大
1．城乡居民收入差距扩大
“十一五”时期，尽管农民收入快速增长，但城乡居民的名义收入差距和实际收入差距都呈现扩大趋势，名义收入差距由2005年的3.22∶1扩大到2009年的3.33∶1，实际收入差距由2005年的2.50∶1扩大到2009年的2.67∶1。政府部门对城乡居民收入差距有必要进行客观深入的分析和把握。第一，如果分别按照城乡居民消费价格指数水平减城乡居民收入，实际收入差距会缩小。第二，城镇居民的一部分收入是福利工资化改革的结果，比如住房补贴，如果剔除这部分不可比因素，城乡居民的实际收入差距会进一步缩小。第三，收入分配制度不合理，即垄断部门和行政事业单位职工工资增长过快，也是城乡居民收入差距扩大的重要原因。
2．农村内部居民收入差距扩大
2005～2009年，将农户按照人均纯收入水平由低到高排列后进行五等分，底层20%低收入农户与顶层20%高收入农户之间的收入差距从7.26∶1扩大到7.95∶1。农村居民收入分配的基尼系数呈上升趋势，由2005年0.3751上升到2009年的0.3850。这说明，农村居民收入分配差距呈现扩大趋势。但是，值得关注的是，与此同时，区域之间农村居民收入差距缩小。2005年，东部地区农民人均纯收入比中部和西部地区农民人均纯收入分别高47.3%和92%；到2009年，这两个比例分别下降到38.6%和82.9%。
（四）土地制度不完善，农民的合法权益没有得到充分保障
1．有意愿进行土地承包经营权流转的农户仍然面临操作层面的制度不完善
中国有关土地承包经营权流转的法律、制度和政策已经较为完善，但由于缺乏具有可操作性的实施细则以及风险防范和利益分配机制，土地承包经营权流转中还存在很多问题：①流转程序多数不规范，存在纠纷隐患。②政府的不当参与以及出于政府自身利益考虑鼓励土地流转的政策措施可能导致农地的非自愿流转和农民利益受损。③农业用地用途的改变难以避免，并且在很大程度上具有不可恢复性。
2．建设征地和建设用地制度中的一些根本性问题尚未得到解决
这些问题包括：①国家征收土地的范围远远超出公共利益的界限。②征地程序中农民的参与权受到剥夺，因而农民的主体性不能得到体现。③征地补偿标准不合理，集体土地与国有土地“同地不同权”，导致农民不能通过城乡一体的土地市场以及征地补偿的平等待遇等分享土地增值和财富增长，加剧了城乡居民财富差距。④在执行“城乡建设用地指标增减挂钩”政策的过程中，很多地方政府在“建新”指标的诱惑下，以行政手段强制实施“拆旧”。并且，在大力推动以农民集中居住和村庄合并为特征的新型农村社区建设中，没有充分考虑新型社区建成后农民是否适应、是否有还款能力、是否有新的生计、生活成本是否增加等问题。⑤职业农民（专业农户）集中居住显现出很多弊端。
（五）基本公共服务均等化目标的实现仍任重道远
1．基本公共服务均等化和农村公共事业发展缺乏总体战略规划
①农村公共服务事业发展呈现各部门单独推进的特征，从而影响了农村公共服务的效果。以农村卫生服务为例，“十一五”时期，尽管新型农村合作医疗取得重大突破，但与之相关的其他领域的改革和发展滞后，削弱了新型农村合作医疗的功能。一是农村公共卫生没有得到充分重视；二是乡村两级医疗机构服务能力弱，影响了新型农村合作医疗制度功能的发挥；三是缺乏对医院的有效监管。②缺乏基本公共服务均等化的标准和实现时间的全国性总体规划。各地区、各部门单独实施的基本公共服务均等化方案会受到户籍制度、财政体制等因素的制约，有可能会拉大不同地区之间基本公共服务均等化程度的差距。③农村三级公共服务体系还很不完善。近年来，财政增加的对农村公共服务的投入和支持更多地集中在县乡两级，而对村级公共服务设施建设的投入严重不足，不能满足农民就近得到一定数量和较高质量公共服务的要求。
2．城乡之间、区域之间基本公共服务均等化水平还存在实质性差距
农村居民所享受的社会保障水平远远低于城镇居民。同时，省际、三大区域之间农民享受的公共服务水平的差距仍在继续扩大。
3．公共服务机构的“营利化”倾向，影响农村公共服务投入的效率
农村公共服务机构存在逐渐向营利性组织异化的现象。虽然政府向农村公共服务组织投入大量资金，但除了几项国家强令减少收费的服务项目（例如义务教育）外，政府增加的投入似乎并未相应降低各种公共服务的收费标准，政府投入的增量越来越多地用于公共服务组织增加人员和提高工资。据调查，“十一五”时期，这种状况并没有大的改观。
4．农村公共事业发展过多地依赖专项资金
这种制度会导致一系列问题：一是资金跑冒滴漏。二是掌握专项资金的部门之间职能交叉、安排的项目之间内容重复，资金分配随意性强。三是项目分配中对配套资金的规定加剧了资金分配在地区之间、部门之间的不公平性。四是项目的安排与农民实际需求的优先排序不一致。
5．政府基本公共服务项目信息发布和项目监管仍然不充分
农民在既不了解地方财政的支出数量和结构，又缺乏相应的监督渠道的情况下，难以对偏离基本公共服务均等化目标的行为进行主动监督，而“搭便车”的倾向更影响其参与监督的主动性。
（六）农村金融供给和服务环境没有得到根本改善
1．农村金融供给状况并未得到明显改善
①部分偏远乡镇仍未覆盖金融服务网点。②农村资金通过农村金融机构从农村地区外流严重。③农业保险仍不能满足农民风险防范的需求。其主要表现是：农业保险险种较少，而且保障水平很低；缺乏多样化的商业保险和互助保险；缺乏专业的农业保险代理和保险经纪公司；缺乏农业保险的再保险机制和再保险市场。
2．农村金融市场竞争不充分，农村金融创新不足，政策限制较多
虽然在农村金融机构与组织制度方面出现了农村合作银行和农村商业银行两类银行，并且在新农村建设政策框架下也推出了一些自上而下的可控型试点改革，以及设立了全国性的农信银资金清算中心，但是，中国新型农村正式金融组织的类型非常有限，农村信用社在满足农户贷款需求方面仍处于垄断地位。在金融监管方面，为了更好地监督管理农村合作金融机构，各地成立了省和地（市）级信用社联合社、省金融办公室、市金融办公室，但是，没有发展出自下而上建立的农村合作金融机构行业管理与服务组织。在金融产品和服务方式方面，在金融抑制政策下，正式金融机构的金融产品和服务方式创新往往会受到法规和政策的掣肘，创新往往相当于违规。
对小额信贷公司设立较高的资本金“门槛”及其经营业务上“只贷不存”的规定等政策限制不利于新型农村金融机构的发展。政府对不同农村金融机构在税收政策等方面仍存在歧视现象。
3．农村政策性金融在经营方向上存在问题
首先，中国农业发展银行的预算软约束问题并没有减少，粮食和棉花收购贷款负盈不负亏的问题仍然存在；其次，中国农业发展银行大量发放农业产业化龙头企业、农产品加工企业、农业科技和基础设施建设等方面的贷款，虽然有助于其改善经营业绩，但这是它作为政策性银行与其他商业银行争利，在目标定位上仍然有问题。
三 “十二五”时期农业和农村发展展望
“十二五”时期，中国国民经济仍将保持稳定而快速的发展，工业化、城镇化进程仍将快速推进；可持续发展和增长成果公平分享并重的经济发展方式转变进程也将加速；国家经济实力的显著增强和财政收入的较快增长，将会使实施“工业反哺农业、城市支持农村”政策的基础越来越好。国家强农惠农的政策体系会逐渐完善。财政体制改革的深化，以及包容式发展和城乡统筹发展理念更加深入人心，都会使地方政府的发展理念更加符合科学发展观的要求，从而改善地方政府行为，并进一步推进农村基本公共服务均等化进程。随着金融体制改革的深化，农村金融组织和产品创新的环境也将进一步改善。
（一）农业：农产品供给能力提高，供求关系改善
1．农业生产
劳动力从事农业的机会成本会随着非农就业环境的改善逐渐提高，进而促进中国农村机械化水平进一步提高。农业机械化将有助于扩大农作物播种面积而增加总产量，提高农业的防灾减灾能力，并将成为推进农业社会化服务的主要内容之一。“十二五”时期，极端性、局部性的气候条件给农业保障供给增加了很大的压力，通过农田基础设施建设提高中国农业抗御气候灾害的能力会变得越来越重要。
2．食物供需
“十二五”时期，随着经济发展，由人口增长和收入增加引发的食物需求总量仍将增加，但由于人均营养水平进一步快速提升的潜力有限，食物需求总量的增长速度将有所放缓。具体而言，第一，中低收入群体随着收入水平的提高，食物消费需求将快速加大，营养水平也将大幅度提高；高收入群体的食物消费需求和营养水平不会随着收入水平的提高而明显提高，甚至可能在一定程度上出现营养指标下降。第二，口粮消费仍将保持稳定，饲料粮需求将快速增长。但是，居民从吃饱到吃好再到吃健康，的确需要一个十分漫长的过程。
得益于耕地保护、种粮补贴等政策，以及农村基础设施改善，农业科研投入加大，“十二五”时期，农业生产效率将进一步提升，农产品产量将进一步增长。鉴于国际国内两个市场、两种资源更为有效地发挥作用，未来中国食物供给可以获得有效保障。
3．食品安全
“十二五”时期，有关食品安全的法律法规体系、监管机制、标准体系、检验检疫检测体系和风险评估评价体系会进一步完善，食品安全监管的制度化、规范化、日常化水平会趋于提高，监测范围和标准会趋于扩大与提高。生产者、经营者对食品安全的责任意识和消费者对食品安全的要求会进一步提高。随着信息技术的不断创新、信息披露环境的不断改进和公众、媒体对食品安全关注度的不断提高，食品安全的社会监督机制的作用会越来越大。
随着居民收入水平的不断提高，对安全食品的需求会逐步扩大，从而有力地拉动安全食品的生产，在农产品标准化生产示范区的推动下，安全食品生产的技术体系将不断完善，增收效果不断改进，应用范围不断扩大，食品安全合格率将不断提高。
4．农业资源利用可持续性
“十二五”时期，中国农地非农化趋势不可逆转，虽然通过实施最严格的耕地保护制度，工业化、城镇化占用耕地的数量会趋于减少，然而，实施“占补平衡”政策以维持耕地数量的资源条件变差，确保18亿亩红线的压力增大。通过培育地力、加强农田基础设施建设提高耕地质量来保障国家粮食安全的重要性会更加凸显。有关耕地管理的法律法规和政策体系会更加完善，土地整治所需的资金来源及其运作程序会更加规范，耕地质量管理会更加有力，耕地利用的集约水平会进一步提高，土地粗放利用的方式将得到有效遏制。在地方政府利益主导下，村庄整治和“迁村并居”等进程还会加快；集体土地财产权利的确定、土地承包经营权的有效流转将会提高农村土地的使用效率，增加农民的财产性收入。
“十二五”时期，水资源利用非农化这一势头仍将长期保持，提高农业用水效率的任务艰巨。农田水利设施将成为农村基础设施建设的重点和国家基础设施建设的优先领域，以公共财政为主的水利建设投融资体制将基本形成。大型灌区、重点中型灌区骨干工程续建配套与节水改造之间的衔接将会变得更好，高效节水技术将得到进一步推广，农业灌溉用水有效利用系数将会提高。农民用水者协会等组织的作用会变得越来越重要，农田水利设施管护机制会越来越完善，水资源稀缺性对农业水价形成的影响力会越来越大。
（二）农民：收入持续增长、分化加剧
1．农民收入
“十二五”时期，农民增收的环境有望进一步改善。第一，随着综合素质提高，获取市场信息、接受新技术能力更强的新一代农民的成长，农民的增收能力也会越来越强。第二，随着工业化、城镇化的进一步推进，特别是县域经济发展，以及农产品加工业在产区布局，“十二五”时期农民的非农就业机会增多进而增收的机会越来越多；同时，由于公平分配日益受到重视，而且劳动力供给偏紧导致劳动力工资率提高，农民工工资水平将会有较大幅度提高。第三，优化种养结构、提高农业生产效益，完善农产品市场体系和价格形成机制，加上农产品低价时代终结、农产品需求增长拉动农产品价格提高，都有利于增加农民生产经营性收入。第四，制度因素对农民增收的作用有望进一步增强。例如，随着合作社、农业产业化龙头企业等组织及其运行机制的不断完善以及“农超对接”实施范围的不断扩大，农民专业合作组织和农业产业化龙头企业对农民增收的贡献会进一步提高；随着农地转化中农民谈判地位增强，农民的土地财产性收入也会增加。
2．农民分化
随着中国经济的发展，参与分化的农民会越来越多，农民的分化不仅会越来越活跃，而且分化会呈现越来越多样化的特征。伴随着农民的分化，农民的聪明才智以至于蕴藏在农村中的生产力会得到充分的释放，并将成为农业、农村发展和农民增收最主要的动力源。但是，农民的分化一方面会带来社会财富的创造；另一方面也会对现有政治体制施加压力，进而促进政府职能改革的深化。
（三）农村：发展环境继续改善
1．农村基本公共服务
第一，实现城乡基本公共服务均等化目标的有利条件增多。随着财政收入的不断增加，实现基本公共服务均等化目标的财政可支撑能力不断提高；同时，随着科学发展、统筹发展和包容性增长理念的持续倡导，地方政府发展农村基本公共服务的内在激励会进一步增强。政府公共服务供给能力提高和意愿增强一定将使农村基本公共服务的水平在“十二五”时期有较大的提升。新型农村社会养老保险的全面推开、全覆盖目标的提前实现，进一步促进新型农村合作医疗等已有的农村公共服务制度等完善，这将是“十二五”时期农村公共服务事业发展的重点。第二，农村基本公共服务水平的区域差异还很难消除。沿海发达地区农村居民对公共服务既有更强的需求，又具备相应的缴费能力。虽然中西部欠发达地区农村居民对公共服务也有较大的需求，但政府的可支配财力少，农民的缴费能力低。这种地区间政府财政能力和农民缴费能力的差异，有可能使区域之间农民享受基本公共服务水平的差距继续扩大。
2．农村金融
第一，金融政策环境有望继续改善。“十二五”时期，随着财税政策与农村金融政策衔接方式的改进，将会有更多信贷资金投向“三农”，针对农业和农村特点的金融产品和服务方式创新，将会促进农村融资难问题的解决。第二，农村金融需求规模进一步增加。随着农民生产规模的逐步扩大，农业产业化水平的提高，农户贷款需求和农村贷款总需求都将逐步扩大。除了生产性贷款需求之外，包括修建住房、教育和购买汽车等方面的消费性贷款需求也将大幅增加。第三，普惠金融的理念将逐步付诸实践。随着金融主体和金融供给的不断增加，以合理的价格、便利的方式得到金融服务的农村人口会越来越多。农村弱势群体的金融需求会得到更多关注，其金融资源的可获得性也会提高。第四，农村金融供给不足的局面难以根本扭转。按照目前的规划，新建的农村金融机构（村镇银行、贷款公司和资金互助社）难以覆盖全国农村，进而农村信贷供给不足的问题难以得到根本解决。
四 “十二五”时期“三农”发展的政策思考
（一）保障粮食安全和主要农产品供给能力
1．调整粮食安全战略思路
从推行订单生产入手，构建粮食稳定适度增长的长效机制。中国国民人均食物营养已经达到东亚平均水平，人口增长带来的食物需求数量上升的压力也在缓解。今后除了继续强调粮食生产外，还要倡导健康和生态的饮食观念，消除或减少食物相对低价、结构不合理以及公务消费造成的食物浪费。同时，对营养不良的城乡低收入群体有针对性地发放食物补贴。
2．保障粮农和粮食主产区的经济利益
根据粮食商品量分配农业补贴增量，将目前普惠性的补贴方式拓展为普惠性与倾斜性相结合的补贴方式；提高粮食主产区财政奖补水平，解决粮食主产区政府财政困难。继续加大对粮食主产区的基础设施建设投入，调动粮食主产区政府和农民发展粮食生产的积极性。
3．做好土地整治和农田水利设施建设工作
从全面开展土地整治入手，着力提高耕地尤其是补充耕地的质量，提高耕地的集约化利用水平。加大农田水利设施建设投入，做好各种水利设施的配套，全面提高灌溉用水的效率。加强水利管理体制机制和制度建设，确保水利设施可持续运行。
4．加快粮食科技创新
建立有效的激励机制和创新主体之间的联结机制，形成技术创新的合力，增强农业科技攻关能力，健全农业技术推广体系，提高农民技术应用水平。
5．理顺粮食生产要素价格与粮食价格的关系
经济发展必然导致稀缺性不断增大的农业生产要素（土地、水资源、劳动力）的价格上涨。为提高粮食综合生产能力，实现粮食生产资源的优化配置，必须形成合理的粮食生产要素价格和粮食价格之间的联动关系。
6．增强政府粮食调控能力
建立部门会商制度，健全预警机制，确保重点粮食品种库存吞吐和进出口调节的有效性；要做到政府宏观调控与市场机制的有机统一，培育较大的市场经济主体作为“抓手”来实现政府的调控目标。利用好农产品国际贸易，农产品国际贸易应由“出口创汇”导向向“保障国内粮食安全，丰富国内食物供给”导向转化。实施“走出去”战略，将在国外生产粮食和进口粮食结合起来。
7．提高食品安全水平
从推进农业标准化生产和标准化生产基地建设入手，提高农产品质量；从推广食品标识入手，实现食品可追溯。对食品可追溯体系进行适当补贴。政府要借助监测检测网络做好食品安全的日常监管，及时向社会发布权威性的食品安全信息尤其是风险信息，提高公众对政府食品安全管理的信任度。同时，充分发挥行业协会和中介组织服务食品安全的作用、企业自我控制食品安全的作用以及媒体监督与评价食品安全的作用，形成政府管制、行业自律、生产者自控和社会监督四者有机结合的食品安全监管机制。开展按品种实行食品安全单一部门负责制的试点，探索简化监管程序、减少监管成本、提高监管效率、落实责任追究制的途径。建立食品质量分级标准，形成以国家标准、行业标准为主，地方标准和企业标准相配套，强制性标准和推荐性标准互有侧重的食品安全标准体系。加强食品认证认可的国际合作，加快食品认证认可的国际互认进程。细化食品安全相关的法律法规，提高法律法规的可操作性。建立消费者食品安全信心指数，了解消费者对食品安全预期的变化。
（二）增加农民收入，促进农民分化
1．转变农民收入增长方式
农民增收的目标必须更多地依赖农民自己来实现，政府的责任是为农民发挥增收的积极性和创造性提供良好的经济环境、政策环境、市场环境和制度环境。为了实现“十二五”时期农民收入年均增长6%的目标，要采取组合型政策，促进农民收入增长方式实现六个方面的转变：第一，从提高农业生产效率入手，将低效率的农业生产方式转变为高效率的农业生产方式。从发育农业生产要素市场入手，让农村土地承包经营权、资金和农业劳动力市场活跃起来，通过要素充分流动实现农业规模经营，增加农业生产者的收入。第二，从提高食品安全和农业生产标准化水平入手，将依靠农产品数量增收的方式转变为依靠农产品质量增收的方式。第三，从让农民分享农产品分级、包装、运销、加工等环节的附加价值入手，将依靠生产初级农产品增收的方式转变为依靠增加产品附加值增收的方式。第四，从开展农村劳动力就业培训入手，将依靠体力和非专业性技术服务增收的方式转变为依靠专业技能增收的方式。第五，从改善农民创业的宏观政策环境入手，将依靠农业家庭经营、外出就业“两轮驱动”的农民收入形成格局转变为农业家庭经营性收入、外出就业工资性收入与创业收入“三轮驱动”的格局。第六，从推动耕地和林地流转、推进种植业和林业规模经营入手，增加耕地和林地流入者的农业收入和流出者的财产性收入。
2．促进农民分化
优化农民变市民的宏观政策环境，促进农民身份的分化；设置专项补贴促进土地流转，提高职业农民的比例；通过引导劳动密集型产业向农村地区扩散，发展县域经济和加强小城镇建设，鼓励农民工回乡创业，促进农民的职业分化；完善职业培训体系，提高农民进行职业分化的技能。
深化户籍制度改革，逐步剥离各种附着在户籍制度上的福利待遇，降低城市的进入门槛，让更多的农村居民享有与城市居民同等的福利水平。可以尝试农村学生义务教育阶段的生均教育经费以教育券的形式发给流动出来的学生的家长，让这部分资金跟随学生流动，学校则按得到的教育券数量得到相应的财政经费，以打破义务教育的地域限制。
（三）深化农村改革
1．深化农业经营制度改革
第一，完善并规范土地承包经营权流转市场，促进土地流转和专业农户发育。地方政府要为此提供服务，而无须参与农户承包土地流转的具体事宜，利用行政手段强迫农民流转承包土地的做法更应禁止。
第二，通过建立健全农民合作组织的公共服务平台，运用好财政补贴、税收优惠、贷款贴息等工具，为各类农民合作组织发育和发展提供优良的环境。鼓励和支持农民专业合作社之间的联合，以提高其市场竞争力。
第三，鼓励龙头企业与农民、农民专业合作社或农民专业合作社联合社合作，共同建设农业标准化生产基地，建立基于契约的利益联结机制。引导龙头企业和农民共同创建合作社，扶持农民专业合作社或联合社发展成为龙头企业。
第四，全面推进集体林权制度改革；加大林业社会化服务体系建设，加强对林农的科技服务；引导林农发展合作组织，解决一家一户无法解决的防病虫害、防火等社区公共产品供给不足以及产品销售难等问题。
第五，在推行草地承包经营制度的基础上充分考虑牧区水源、牧道等的共享性特征，引导牧民采取多种合作经营模式共同治理草场。要以保护牧民对草地产权的监督约束制度来替代建围栏保护产权的被动做法。
2．深化土地管理制度改革
第一，规范土地承包经营权流转行为。政府应制定土地流转合同范本，将规范土地流转落到实处。提倡适度规模经营而不鼓励超大规模经营，提倡发展农民合作组织和培育专业农户而不鼓励城市资本下乡。土地流转当事人之间直接交易，政府和村集体仅仅做服务工作。
第二，稳步发育土地市场。农地征收补偿应该反映农地租金价值和土地增值的变化，将政府公共投资和经济社会发展带来的普遍而又普惠性的土地增值直接补偿给被征地者。劳动力安置补助费标准按照当地当年城镇职工平均工资的一定倍数来确定。土地补偿费一般情况下直接发放给被征地农户，在被征地农户重新得到新的承包地的情况下土地补偿费留归集体。鼓励采用直接瞄准被征地农户的货币补偿安置办法，集体经济组织逐步从这类土地征收事务中退出。
第三，扩大集体建设用地流转入市制度改革试点范围，稳步发育集体建设用地流转市场。对于符合流转条件的农村集体建设用地，经政府审批可以转用后，可比照城镇国有划拨土地进行市场准入监管，不再经政府征收转为国有。集体建设用地流转可以采取类似于国有土地出让的招拍挂方式，允许农村集体经济组织充当招标主体。对已经确权到户的集体建设用地例如农民的宅基地，征地补偿费全额发放给被征地农户；对村内空闲地和公益性用地，征地补偿费留归集体经济组织，优先用于社会保障性和公益性支出。
第四，开展跨区域耕地“占补平衡”政策试点。在本行政区内实施耕地“占补平衡”政策有一定的局限性，应开展跨区域耕地“占补平衡”政策试点。占熟地补生地具有客观必然性，占用者有责任采取耕地肥力培育措施，在特定的年限内实现耕地生产能力的“占补平衡”。
第五，规范“迁村并居”工作。“迁村并居”一定要尊重农民意愿，不得强制。应优先在行政村范围内实行“并居”。中国农民迁徙已开始加速，鉴于目前住在农村的很多人会迁往城镇，村级集中目前不宜全面推开。应当注意一点，专业农户由于需要较大面积的房屋存放生产工具，并不适宜集中居住。对自愿有偿腾退宅基地的农民采取出售经济适用房或置换安置用房等措施，引导农民向中心村、中心镇、新城和中心城边缘组团集中。对于严重违反农民意愿进行强制性“迁村并居”的情况，必须追究地方领导人的责任，给予严厉处罚。由“迁村并居”腾出的土地复垦后，按一定比例增加建设用地所产生的土地增值以一定比例补贴给农民。复垦土地的使用，应由农民协商决定。公地收入作为新社区公共开支的来源。
第六，强化地方政府土地管理和服务职能。要限制土地储备规模，政府新增土地储备必须和土地规划挂钩；规范政府土地财政收益的用途，政府土地财政收益必须用于城市建设和国土整治，必须重点用于农地保护和开发，其实施结果必须向社会公开；地方政府的土地管理职能从扩张建设用地、追求土地财政收入等经营型职能向规划管理、耕地保护、市场监管、收益调节、公益性用地征收等公共管理型职能转变。
3．深化农村金融改革
第一，加快利率市场化进程。应尽快放开利率限制，尤其是农村信用社贷款利率的上限，实现利率能覆盖经营成本和风险。
第二，发展农村社区银行。可以通过以下五种途径发展农村社区银行：一是引入民间资本成立社区银行；二是将现有的农村金融机构改造为社区银行；三是鼓励经营状况良好的贷款公司、小额贷款公司转变为社区银行；四是将经营和管理良好的公益性小额信贷机构改造为社区银行；五是对农民专业合作社开展的资金互助活动进行规范，将其中管理和经营良好的改造为社区银行。
第三，降低金融准入的门槛，促进金融机构充分竞争。政府和有关部门应采取措施，真正把“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”的政策落到实处。对目前存在但未经注册登记的农民资金互助组织进行核准，达到要求的允许其在当地工商部门注册登记。引导农村中小企业和农户创办更多新的资金互助组织。扶持和引导公益性扶贫小额信贷机构和贫困村资金互助项目发展。
第四，加快发展农业保险。加快有关农业保险的法律法规建设，改进中央财政补贴办法；实施农业保险的再保险政策；建立由中央政府、地方政府、保险公司共同参与的巨灾风险准备机制；增加农业保险公司的有效供给，支持专业农业保险公司和互助保险机构发展；采取有效措施减少农业保险中的逆向选择和道德风险。
4．加快基本公共服务均等化进程，完善基本公共服务供给机制和体系
第一，制定基本公共服务的最低标准。地方财力不足以支付达到最低标准所需成本的，通过转移支付补齐，以推进地区之间农村基本公共服务均等化。
第二，从以提高公共服务覆盖率为主转向以提高人均服务水平为主。城乡之间公共服务水平的差距将会长期存在，但在城镇化加快、农村人口比例不断下降的过程中，在享受公共服务方面统筹城乡的步伐不能停留在提高低水平的覆盖率上。“十二五”时期在继续提高公共服务覆盖率的同时（例如加快在全国范围普遍推行新型农村社会养老保险制度），应从“十一五”时期以提高公共服务覆盖率为主逐步转向以提高人均服务水平、缩小城乡和区域之间人均服务水平差距为主，要继续大幅度提高各种社会保障资金中来自政府财政人均筹资水平。
第三，加快新型农村社会养老保险试点，尽快实现全覆盖。争取在“十二五”时期将新型农村社会养老保险制度覆盖全国所有的农村地区，提前5年实现全覆盖。进一步完善包括建立政府财政资金保障机制、基础养老金自然增长机制和加大中央财政对中西部地区支持力度在内的筹资机制。注重培育农民对新型农村社会养老保险制度的了解和信任，促使农民自愿加入这一制度。取消父母享受基础养老金与子女参保缴费捆绑的做法，或者把“子女必须参保缴费”修改为“至少有一个子女必须参保缴费”，从而使农村所有老年人有机会分享新型农村社会养老保险的好处。
第四，强化村级组织的公共服务功能，完善农村公共服务体系。中央财政应设立村级公共服务建设专项资金，增加对村级公共服务建设的投入。县级政府可以“打包”的方式将类别相近的用于农村公共服务的资金整合起来使用。对这方面已有的试点经验应及时总结，加以规范，并全面推开。
第五，建立新型农村公共服务供给机制。对标准化、易监督、单功能的公共产品和服务，可以政府购买的方式取得，而不必完全采取政府组织生产和设置服务机构的方式供给。支持民营服务机构发育，形成多元化的服务供给主体。加强农村公共服务监管体系建设。
第六，公开农村公共服务项目实施的结果，改进项目监督办法。建立基本公共服务绩效评价与监测体系，使基本公共服务成为政府绩效评价的重要内容。各部委应向社会公开支农项目的主要实施内容，包括资金数量、责任人、目标要求、完成期限和验收记录等。项目的监督和验收，应有受益农民参与。