中国镇域经济科学发展研究

魏后凯

镇是我国最基层的行政区单位。作为城镇的重要组成部分，镇区是介于市与乡之间的较低层级的城镇居民点。它起着联系城乡经济的纽带和桥梁作用，既是统筹城乡发展的重要载体，也是乡村人口和非农产业的集聚地。同时，我国镇域范围内还设有近40万个村民委员会，镇域总人口占全国总人口近60%。因此，加强镇域经济理论研究，推进镇域经济科学发展，对统筹城乡发展、推动新农村建设以及促进城镇化健康发展，都具有十分重要的理论意义和现实意义。

一 镇域经济的特点和作用

从空间范围看，区域经济具有一定的层次性。从省域经济到市域经济，再到县域经济和镇域经济，它们在我国国民经济中发挥着不同的功能和重要作用。作为县域经济的核心组成部分，镇域经济概念具有两方面含义：一方面，从行政区的角度看，镇域经济是指镇级行政区范围内的区域经济，它受到行政区划边界的影响和制约；另一方面，从经济区的角度看，镇域经济是以镇为中心形成的开放经济系统，是镇域范围内各种要素和产业有机构成的经济综合体。镇域的边界通常以镇的吸引或影响范围来界定。在这种情况下，镇域的边界将是模糊的、变化的。

镇域经济具有三个显著特点：一是综合性。虽然镇域的范围不大，但镇域经济所涵盖的内容却十分广泛，它是由各种要素、各种产业和各个经济领域有机构成的综合体，具有典型的区域经济综合性特征。二是地域性。镇域经济类型多样，地域特色突出，其经济结构、产业构成、发展模式和动力机制等都呈现多元化的特征。对镇域经济而言，特色就是竞争力。三是开放性。由于地域范围较小，镇域经济的开放性和专业化程度更高。镇域消费的产品绝大部分来自镇域之外，而镇域生产的产品绝大部分销往其他地区。广东的专业镇、浙江的“块状经济”以及近年来各地快速发展的“一镇一业”、“一镇一品”等，都是这方面的典型例子。

镇域经济是县域经济的基础，是壮大县域经济总量、提升县域竞争力的关键环节。从沿海发达地区的经验来看，省域经济强往往强在县域经济，而县域经济强则往往强在镇域经济。同时，作为镇域经济的核心，小城镇也是统筹城乡发展的桥梁和纽带。它架起了融通城乡的桥梁，起到承上启下的“二传手”作用，促进了农业和工业、农村和城市的相互影响和互动融合。因此，发展和壮大镇域经济，对消除城乡二元结构、统筹城乡发展具有重要意义。此外，小城镇也是吸纳农村剩余劳动力的重要渠道。特别是在珠三角、长三角等发达地区，目前小城镇已成为吸纳农村剩余劳动力的主战场。笔者对河北迁安市的调查也表明，镇域经济的快速发展在吸纳农村劳动力就业和维护农村社会稳定方面起着关键性作用。

特别需要指出的是，在当前应对国际金融危机的背景下，大力发展镇域经济，加快小城镇建设步伐，对于拉动消费、扩大内需具有重要的作用。一方面，我国有近2万个建制镇，数量多、分布广、吸纳容量大，是今后我国吸纳农民进城的重要载体；另一方面，目前建制镇集聚规模小，各项基础设施落后，公共服务和居民消费水平低，今后投资和消费需求的潜力巨大。在今后一段时期内，如果每个建制镇平均吸纳5000个农村剩余劳动力，全国就可以吸纳1亿个农村剩余劳动力；若按115的带眷系数估算，则可以增加1.5亿城镇人口。根据过去的经验数据，每增加1个城镇人口，平均可带动一次性投资2万元，这样至少可以拉动3万亿元的投资需求。同时，1个城镇居民的消费相当于3.6个农村居民的消费，新增1.5亿城镇人口则可以新增加1.3万亿元的居民消费需求（按当前消费水平估算）。因此，可以断言，加快发展镇域经济，是拉动消费、扩大内需的重要途径之一。

二 中国建制镇的发展历程

中国设镇的历史十分悠久，但直到近代才将镇作为基层行政区。作为一级基层行政区划，新中国成立以后，我国建制镇设置标准经历了1955年、1963年和1984年三次变化。总体上看，新中国成立以来，我国建制镇的发展大体经历了四个不同阶段。

第一阶段为过渡调整时期（1949～1961年）。新中国成立初期，限于当时的条件，国家没有制定专门的法规明确镇的行政地位和设置标准，镇的行政属性不明确，各地设镇较为混乱。有的镇下设有乡，而有的地方一城两镇，甚至数镇。1954年颁布的《宪法》明确了镇的行政地位，到1954年底，全国共有建制镇5400个。1955年国家又明确提出建制镇的设置标准。根据这一标准，各地对已有的建制镇进行了审查、清理，撤销了一些不符合条件的镇，对一城多镇进行了合并。到1958年底，全国建制镇总数减少到3621个。1958年开始了“大跃进”，全国实行“政社合一”体制。在合并小乡建立人民公社的过程中，有的乡合并为镇，一部分乡改为镇，镇的数量过快增长，到1961年底已达到4429个。

第二阶段为萎缩停滞时期（1962～1983年）。由于市镇人口增长过快，加上自然灾害的影响，农业特别是粮食生产大面积歉收，导致全国范围内口粮短缺，城镇居民粮油副食品供应困难。在这种情况下，中央采取了减少城镇人口的办法来压缩商品粮油需求量。1961年，全国减少了城镇人口1300万人。1962年，中央又提出全国城镇人口再减少2000万人。1963年，国家又提高了设镇标准，对不符合标准的建制镇一律撤销。到1965年，全国建制镇的数量减少到2000个左右。之后，在“文化大革命”期间，我国建制镇的发展基本处于停滞衰落状态。1978年之后，随着农村商品经济的繁荣，我国建制镇有所恢复，但由于受设镇标准和“离土不离乡、进厂不进城”观念的制约，建制镇的发展仍比较缓慢。到1983年底，全国建制镇仅有2968个，比1961年减少了33%。

第三阶段为快速扩张时期（1984～2000年）。1984年，国务院批转了民政部《关于调整建镇标准的报告》，放宽了设镇标准，确立了以乡建镇的新模式。撤乡建镇后，实行镇管村的体制。由于采取以乡建镇的模式，1984年全国新增建制镇4218个，1985年新增1954个，1986年又新增1578个。到1986年底，全国建制镇总数达到10718个，是1983年的3.6倍和1978年的4.9倍。之后，1987～1991年，全国建制镇数量增速放慢，平均每年新增347个，远低于1984～1986年平均每年新增2583个的水平。邓小平南方谈话之后，随着我国由计划经济体制向市场经济体制的加速转轨，各地设镇的步伐又开始加快，1992～1995年平均每年新增建制镇1269个，其中1992年新增2084个。到1995年底，全国建制镇总数已达到17532个，比1991年增加了40.8%。1996～2000年，各地设镇步伐又有所放慢，平均每年新增432个。2000年，全国建制镇总数为19692个，比1995年增加了12.3%。

第四阶段为稳定发展时期（2001年以来）。自“十五”以来，我国建制镇的数量一直处于相对稳定时期。建镇的模式由最初的撤乡建镇逐步转变为撤乡并镇，建制镇的发展由过去注重数量扩张转变为注重质量提高，注重加强中心镇的建设和强化镇区的集聚功能。这期间，全国建制镇的数量一直维持在1.9万个左右，并呈现不断减少的态势。到2007年底，全国共有建制镇19249个，比上年减少120个，比2000年减少443个，平均每年减少63个。建制镇数量的减少主要是近年来各地大量并镇和城市不断扩区的结果。

三 中国镇域经济发展现状

从镇域经济的地位来看，2007年我国建制镇总人口7.77亿，占全国总人口的58.8%，其中镇区人口1.93亿，占全国城镇人口的32.5%；拥有从业人员4.11亿，占全国总数的53.4%；实现财政收入6505.14亿元，占国家财政总收入的12.7%；财政支出4142.94亿元，占国家财政总支出的8.3%；完成固定资产投资34537.86亿元，占全社会固定资产投资的25.2%。由此可见，镇域经济在全国经济中占有十分重要的地位。

从镇域经济的平均规模看，2007年我国平均每个建制镇的总人口为40358人，比2001年增长25.4%，其中平均镇区人口为10031人，比2001年增长74.1%；平均镇区面积为4.28km2，比2001年增长4.6%；平均全镇从业人员为21364人，比2003年增加14.4%；平均全镇财政收入为3379万元，比2003年增加141.7%；平均全镇财政支出为2152万元，比2004年增加66.7%；平均全镇完成固定资产投资为1.79亿元（见表1），比2004年增加92.7%。这说明，近年来我国镇域经济的平均规模在不断扩大，尤其是财政收入、投资规模和镇区人口呈快速增长态势。

从镇域就业结构看，从2001年到2007年，我国建制镇第二产业就业比重由19.1%提高到27.4%，增加了8.3个百分点；而第三产业就业比重由19.7%提高到24.3%，增加了4.6个百分点。①目前，我国建制镇第二产业就业比重已经超过第三产业，就业结构呈现出“一二三”的格局。但各地区的情况差别较大，东部地区呈现微弱的“一二三”格局，而其他地区仍然呈“一三二”格局。2007年，我国建制镇三次产业的就业比重，东部地区为37.4∶37.3∶25.3，中部地区为52.6∶23.5∶23.9，西部地区为58.4∶18.2∶23.4，东北地区为57.7∶18.2∶24.0。也就是说，目前我国建制镇的就业仍是以农业为主体。

从镇域基础设施来看，第二次全国农业普查资料显示，2006年末，在全国19391个建制镇中，72.3%的镇实现了集中供水，19.4%的镇生活污水经过集中处理，36.7%的镇有垃圾处理站。2007年，在全国建制镇的39.36万个行政村中，99.7%的村通电，98.7%的村通电话，98.2%的村通公路，69.0%的村通有线电视，62.1%的村通自来水，20.6%的村垃圾经过集中处理。这说明，目前我国建制镇的公共基础设施尤其是环境卫生设施还十分落后，远远不能适应镇域经济发展的需要。这一点在中西部和东北地区更为突出（见表2）。

四 中国镇域经济发展存在的问题

当前，我国镇域经济发展主要存在以下几方面问题。

1．镇区人口规模小，产业集聚水平低

2007年，我国建制镇的平均镇区人口规模只有10031人，其中西部地区只有7091人；镇区集聚的人口占全镇总人口的比重仅为24.9%，其中西部地区只有22.2%。学界通常认为，小城镇的镇区人口要达到3万以上，才能正常发挥综合集聚的功能。然而，目前我国绝大部分建制镇达不到这一最低集聚规模要求。尤其在西部地区，缺少主导产业是小城镇较为普遍的现象。由于集聚规模小，缺少主导产业支撑，导致小城镇就业机会不足，其对农村剩余劳动力的吸纳能力较低。对1990～2000年江西省内人口迁移方向的统计分析显示，从乡村迁出的人口中有34.21%进入城市，只有5.98%进入镇，这说明建制镇接纳人口的能力很差。

2．产业布局分散，土地利用效率低

由于缺乏合理的规划，不少建制镇建设带有较大的盲目性，存在“小、散、低”的问题，即建设规模过小、产业布局分散、土地利用效率低。特别是非县城的一般建制镇工业用地粗放，工业区、居住区、服务区相互混杂，单位土地产出率较低。2007年末，我国设市城市城区人均占地为93.3m2，县城为111.1m2，而一般建制镇建成区则高达216.6m2，是设市城市城区的2.32倍，是县城的1.95倍。

3．基础设施落后，公共服务水平低

我国绝大部分建制镇由农村居民点发展而来，人口规模偏小，经济实力偏弱，交通、通信、电力、供排水、环保等基础设施落后，环境卫生较差，公共服务水平低。2006年末，我国仍有63.3%的镇没有垃圾处理站，有80.6%的镇生活污水没有经过集中处理。2007年末，我国建制镇建成区用水普及率为76.6%，燃气普及率为43.1%，人均道路面积为10.7m2，人均公园绿地仅有1.76m2，不仅低于县城，更远低于设市城市城区（见表3）。

4．融资筹资难，资金制约严重

随着银行商业化改革的推进，国内各大商业银行都在由农村向城市、由小城镇向大中城市不断收缩。设在镇上的银行只吸储，不放贷，资金流向城市的问题日益加剧。目前，我国镇域经济仍以传统的农业和农村经济为主体，非农产业发展较慢，镇级政府财力有限，资金积累能力低，信贷环境差。2007年，我国建制镇人均固定资产投资仅有4446元，只相当于全国平均水平的42.8%，城镇平均水平的22.5%。

5．人才和技术短缺

小城镇由于基础设施落后，环境卫生较差，各种配套服务不完善，不能为优秀人才提供理想的工作和生活环境，难以吸引人才。特别是在市管县体制下，由于城镇和城乡差距的拉大，中心城市事实上起到吸纳小城镇和乡村地区人才和资金的作用，导致各种高素质人才和专门人才不断向中心城市集中。2006年全国镇大专以上人口占6岁及以上人口比重为5.9%，比2002年还下降了0.4个百分点，比同期全国城市平均水平低12.5个百分点；而全国镇文盲半文盲人口占15岁及以上人口比重达到7.96%，比全国城市平均水平高4.42个百分点（见表4）。另外，小城镇各行业技术档次普遍较低，技术短缺现象也十分严重。

6．地区差距大

我国镇域经济发展严重不平衡，东部地区小城镇的集聚能力较强，平均规模增长较快，而中西部地区小城镇的集聚能力较弱，平均规模增长较慢。从1996年到2007年，东部地区建制镇镇区平均人口规模增长了1.74倍，远高于东北地区的70.3%、中部地区的1.12倍、西部地区的1.03倍。这期间，东部地区建制镇镇区平均占地面积扩大了1.35倍，也远高于东北和中西部地区（见表5）。2007年，东部地区平均每个建制镇完成固定资产投资额分别是东北、中部和西部地区的7.2倍、3.4倍和5.0倍，平均每个建制镇实现财政总收入分别是东北、中部和西部地区的515倍、5.6倍和8.0倍，平均每个建制镇完成财政支出分别是东北、中部和西部地区的4.0倍、4.8倍和6.3倍。

再从人均指标来看，2007年，东部地区建制镇人均实现财政收入达到1590.2元，是东北地区（489.8元）的3.3倍，中部地区（340.8元）的4.7倍，西部地区（316.0元）的5.0倍；东部地区建制镇人均完成固定资产投资额达到7485.6元，是东北地区（1773.3元）的4.2倍，中部地区（2658.9元）的2.8倍，西部地区（2388.6元）的3.1倍。由此可见，我国东部地区与其他地区在镇域经济发展方面的差距十分明显，而且近年来呈不断扩大的趋势。1999年东部与西部地区建制镇平均财政收入之比为4.08∶1, 2003年这个比例扩大到5.61∶1, 2004年扩大到6.12∶1, 2007年则进一步扩大到8.01∶1。

五 镇域经济科学发展的基本路径与政策措施

（一）镇域经济科学发展的路径选择

科学发展观是一种以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是全面发展、协调发展和可持续发展三位一体的发展观。走科学发展之路，就是在坚持以人为本的前提下，走全面发展之路、协调发展之路、可持续发展之路。所谓镇域经济科学发展，就是坚持以人为本，全面推进经济、政治、文化、社会和生态建设，实现镇域经济社会的全面、协调、可持续发展，逐步形成经济繁荣、社会进步、设施完善、环境优美、文明和谐、特色鲜明的镇域经济发展新格局。总的来讲，实现镇域经济的科学发展，应该走特色化、品牌化、专业化、集约化和生态化的发展道路。

一是走特色化之路。我国建制镇的类型多样，各自的自然条件、历史文化和社会经济特点具有较大差别。因此，镇域经济发展应突出特色，注重发挥自身优势，选择具有自身特色的产业类型和发展模式，大力发展特色产业和特色经济，走多元化的特色发展之路，而不能千篇一律、一个模式。

二是走品牌化之路。首先，要弘扬镇域特色文化，突出小城镇建设和产业发展特色，大力推进特色商业街和特色园区发展，加强镇区形象建设和推介，着力打造和提升镇域品牌；其次，以文明生态村、专业村和经济强村建设为重点，积极推进村域形象建设和宣传推介，着力塑造一批村域品牌；再次，实行农业产业化品牌战略，加强农产品认证和商标注册，强化企业品牌建设，着力培育一批知名企业品牌。这样，通过镇域品牌、村域品牌与企业品牌互动，推动镇域经济逐步走上品牌化的发展之路。

三是走专业化之路。专业化是彰显镇域经济特色，提高经济绩效的有效途径。广东专业镇和浙江“块状经济”的经验表明，经济强镇大多是依靠走专业化、集群化之路快速发展起来的。因此，要繁荣和发展镇域经济，就必须充分发挥镇域优势，强化专业化分工协作，推进实施“一镇一业”、“一村一品”，抓好产业链延伸和产前、产中、产后服务体系建设，促进产业链式发展，使镇域经济逐步走上专业化的发展之路。在专业化的基础上，有条件的镇还可以进一步向集群化方向发展。

四是走集约化之路。我国人口多，人均资源占有量少，土地资源有限，特别是耕地资源极其缺乏。为此，必须高效循环利用资源，大力推进节能、节水、节地、节材工作，强化集约、节约利用土地，进一步严格保护耕地，不断提高单位土地的产出，积极建设资源节约型和布局紧凑型小城镇，推动镇域经济逐步走上集约化的发展之路。

五是走生态化之路。要进一步加强生态、环境卫生等基础设施建设，积极发展生态农业和生态型工业，按照“减量化、无害化、资源化”的原则，全面推行清洁生产，加强对各种废弃物的回收和循环利用，着力推广节能减排和环境友好新技术，大力倡导绿色生活方式，引导群众绿色消费，努力构建环境友好的生态型企业、生态型工业园区、生态型小城镇和生态型产业体系，使镇域经济逐步走上生态化的发展之路。

（二）促进镇域经济科学发展的政策措施

为进一步加快小城镇建设，促进镇域经济科学发展，政府当前应着力采取以下政策措施。

一是加强建制镇基础设施建设。按照基本公共服务均等化和居民生活条件同质化的要求，在进一步完善建制镇尤其是镇区道路、供电、供水、通信等基础设施的基础上，加快小城镇改革开放的步伐，建立完善多元化的投融资机制，推动建制镇镇区教育、科技、医疗卫生、环境保护、园林绿化、消防、文化、体育、信息化等基础设施建设，逐步形成相对完善的基础设施和公共服务体系，提高建制镇的公共服务能力和水平，不断缩小建制镇镇区与设市城市城区在基础设施和公共服务能力方面的差距。

二是合理引导人口和产业集聚。要采取有效的政策措施，积极引导人口和非农产业向建制镇尤其是中心镇镇区集中，逐步形成集聚规模经济优势，为小城镇发展和扩大就业提供产业支撑。当前，可以考虑由中央、省、市、县财政各拿出一部分资金，对在建制镇镇区从事非农产业、吸纳农村剩余劳动力就业且符合国家产业政策和环保要求的新办企业，给予小额贴息贷款支持。同时，鼓励在外务工人员回乡到建制镇镇区创业投资，创办各类企业。政府在用地、水电气供应、手续办理、就业培训、技术和信息服务等方面给予相应支持。

三是设立小城镇建设专项资金。在现有部分省、市业已开展的小城镇建设专项资金筹集模式探索基础上，逐步建立完善国家、省、市三级小城镇建设专项资金。结合当前扩大内需政策，可以由中央财政设立国家小城镇建设专项资金，重点支持小城镇基础设施、公共服务设施和安居工程建设，省、市、县财政给予相应的配套。考虑到我国各地区建制镇发展差距较大，国家小城镇建设专项资金应重点投向中西部和东北地区。同时，为鼓励各地积极推进小城镇建设，可以考虑从专项资金中拿出一部分，采取“以奖代投”的办法，对小城镇建设实行奖励政策。

四是推行“镇改市”设市模式。目前，我国已有一批建制镇的镇区人口规模超过20万甚至50万，如东莞的虎门镇、长安镇和深圳的布吉镇。这些建制镇尽管镇区人口规模已经突破中等城市甚至大城市的界限，但其规划和管理仍沿用建制镇的体制，远不能适应城镇发展的需要。为此，应改变过去那种单纯整县改市的办法，尽快研究制定“镇改市”的设市标准，并在全国选择一批有条件的建制镇，推行“镇改市”的县辖市试点。这些新设的市，享受设市城市的建制和县级或准县级规划管理权限，但在行政区划上仍由原所在县管辖。事实上，设立这种县辖市是许多国家的普遍做法。在欧美国家，一般是“区域管城市”，而不是“城市管区域”。

五是开展小城镇科学发展示范工作。推进小城镇科学发展，是深入贯彻落实科学发展观的重要战略举措。为此，应在现行全国小城镇建设试点的基础上，由有关部门牵头，分期、分批、分类推进小城镇科学发展示范工作。要组织有关部门和专家学者，尽快研究制定小城镇科学发展评价指标体系，同时选择一批小城镇作为全国小城镇科学发展示范镇，建立完善小城镇科学发展示范体系，通过以点带面、示范引导，积极推动各地小城镇逐步走上科学发展的轨道。

六是编制小城镇建设技术规范。为促进小城镇建设和健康发展，2006年4月建设部和科技部联合发布了《小城镇建设技术政策》。当前，应在此基础上，进一步编制完善全国小城镇规划和建设技术规范。首先，要补充完善《小城镇规划标准》，尤其要补充环卫、环境保护、防灾、集中供热、有线电视等规划方面的内容，并加快小城镇规划各类规范与标准的编制工作；其次，要进一步完善小城镇基础设施、资源节约、生态环境保护和公共社会服务设施建设等方面的技术标准和规范；再次，应组织有关部门和专家，尽快编制实施《小城镇建设技术规范》，以指导各地小城镇建设，引导和促进小城镇健康发展。