一 “澳门问题”的政治背景

中葡世界观皆建立在各自辉煌的历史之上，要解释澳门问题，也有必要追溯到葡人初来之际，了解属权模糊的状态是如何在澳门形成的，以及19世纪晚期这种状况如何被部分消除。我们应该记住，与统治权完全在英国手中的香港进行对比是无助于看清澳门实质的。此外还应注意到，澳门和香港的政权交接都属于领土归还，而不是去殖民化。从概念上来看，领土归还的意思是治理者从这一地区撤离，但该地并不具有自决权，而在去殖民化的地方，公民可以自己投票决定未来。以下部分将列举中国收回其他领土的案例，为理解澳门问题提供一个历史坐标。

葡萄牙水手首次抵达珠江口的时间应该是1513年，由此逐步形成了一个与中国内陆交往的有效机制。几经挫折后，葡萄牙使团终于得以觐见中国皇帝。他们于1520年抵达北京，并向皇帝呈递葡萄牙国王的国书。但由于葡萄牙国王在国书措辞中自视与中国皇帝平起平坐，被指犯上，会面最终未能实现。这是因为在中国帝制中，“率土之滨，莫非王臣”，任何人都不可能与皇帝“平等”。1522年葡萄牙人建立对华关系的尝试再次失败，葡人舰船遭到武力驱逐，葡萄牙王室随即中止派遣对华使团，但葡人并未停止东方的活动，葡萄牙与中国之间的贸易关系逐渐紧密起来。

1523年，明帝国与日本断绝了贸易往来，葡萄牙海员成为中日贸易的中间人，商品走私量随之激增，他们在中日丝绸、铜和白银贸易中往返居间，获取巨大利润。中国当局对这些日益壮大的海上走私活动视而不见。

起初，商业交易在海上进行，但是随着珠江三角洲几个葡人落脚点的发展，贸易活动开始向内陆发展，为进一步促进贸易繁荣，葡人对这些地方的占据也更加牢固。澳门因其理想的地理位置，逐渐成为葡萄牙商人最青睐的地点。1553年，明帝国官员授权葡人在其管辖的澳门搭建帐篷，以便贸易。在那以前，葡人惯于寄寓帐篷之中，以其为临时居所，一俟十一月或五月末贸易结束之际，便扬帆远航。但从1557年起，葡商开始修筑木石结构的房屋，构建永久居留地。澳门很快由一个单薄的商人群体发展为政制架构完备的社会，到了1583年，这块土地上已具备一个管理结构清晰的市政政府，即议事会，后来又被称作“忠诚的议事会”（Leal Senado）。从行政角度来看，澳门的政治组织与其他葡人的定居点是不同的，因为议事会并不向葡萄牙国王缴纳地租（foro do chão），而是交给中国地方当局。从1573年开始，几位澳门居民通过行贿打通关节，向中国官员缴纳地租，此后每年缴地租500两白银，同时纳关税约2万两白银。

后来，为了边防安全，中国方面在地峡处筑墙设岗，建起关闸，派兵士驻守，纠察往来人员和货物。按年缴纳地租和地界划分的情况证明了葡人对明朝的从属地位以及中国默认澳门为外人占据的事实。

1688年，中国在澳门建立海关，制约澳门葡人总督的势力。在清帝国看来，住在澳门的葡萄牙人是非正式居民，不具备合法的永久性身份。1783年，葡萄牙政府开始发觉葡人在澳门的非永久地位对他们不利，在广东当局开始插手澳门事务以后这种担忧与日俱增。葡萄牙王室针锋相对地颁布了《王室制诰》（Providências Régias），宣称葡萄牙同样拥有澳门主权，甚至占主要地位，以此来加强葡萄牙的领土管辖权，阻止中国采取进一步行动。澳门总督利用其在议事会的权威加强了自己的权力，抵挡中国的干预。1822年，在葡萄牙新宪法下，澳门被单立为葡萄牙的一个海外省，属葡萄牙领土。

19世纪下半叶，西方在华势力逼迫中葡双方澄清澳门政治地位，面临国际地位衰落的中国和葡萄牙对外部压力都非常敏感。第一次鸦片战争（1839～1842年）史无前例地打破了中国的封闭状态，让西方国家有机会跟中国谈判。《南京条约》（1842年）的签署导致香港岛被割让给英国，中国失去了对香港的控制，澳门总督亚马留（Ferreira do Amaral）趁机于1849年宣布葡萄牙对澳门的事实主权，清朝驻澳官员被架空，而后离澳，澳门随后被宣布成为自由港，一直被葡人当作中国在澳门行使权威的1688年设立的海关也被随即废止。

1862年，葡萄牙与中国签署了友好贸易条约，史无前例地试图通过加强资金和经济方面的联系来缓和两国之间的紧张局势，并重新制定了澳门的政治和司法条例，但并未涉及葡方主权问题，而且这个条约未获得中国方面的正式认可。条约未获正式通过对葡人并非完全无益，葡萄牙因此可以争取时间寻求其他出路，并起草更为有利的协议条款。在英国的驱动下，中方与葡方就澳门如何配合打击鸦片走私开展谈判，葡人将此解读为中国对澳门主权的放松，并借此机会开始要求中国与其签订承认葡萄牙对澳门具有有限主权的新条约。

1887年3月，《中葡里斯本草约》签署，其中第二条承认葡萄牙有权“永驻管理澳门”，该条款在当年12月于北京签订的《中葡友好通商条约》的第二条中得到重申，并在1888年4月经换文生效。葡萄牙方面也坚持向中国要求获得与其他国家同等的最惠国待遇。不过，澳门的边界仍未划定。

20世纪初，葡萄牙和中国先后成立共和国，双方关系也进入一个新的时期。葡萄牙共和国于1910年成立，1912年，中华民国建立，决定澳门问题去向的两国关系也因此发生变化。此时，中国的民族主义运动风起云涌，1887年《中葡友好通商条约》被声讨，其合法性受到质疑。北京和广州的中国官员借机重申他们在澳门主权问题上的原有立场，极力强调澳门是葡萄牙占领下的中国领土，葡人只是进行管治。

这些争议集中体现在澳门划界的问题上。中国方面认为必须抑制葡萄牙人对土地的野心，但葡萄牙方面极力维持现状，关心如何提升其在澳门的政治地位。1928年，两国在南京签订的条约终止了葡萄牙在中国领土上的领事裁判权，中国在澳门问题上似乎终于占了上风，此时的中国政府认为澳门问题的解决指日可待。

在经历了不断向列强割地的历史之后，20世纪的20～30年代是中国收回割让土地、重拾民族自信的时期。此前，在一系列不平等条约下，英国、法国、德国、俄罗斯和日本等国家在中国占据了相当数量的租借地，并以此获得了在中国的特惠地位，其中，英国所占的地区最多也最重要。一战期间，英国继续保持在香港、厦门、晋江、九江、汉口和天津等地的租界地位，在各国租界林立的上海称雄称霸，并将其影响力延伸至整个长江流域。

在1919年一战结束之际召开的凡尔赛和会上，中国未能借机瓦解被诸外国势力利用租界掣肘的局面。1918～1920年，在接受了国际规则和惯例后，中国跻身“国际社会”（“英国学派”对“国际关系”的称法），成为其中一员。谈判中，中国一度期望利用新的国际地位争取到国际支持，将收复失地列入条约修改的内容，但随即发现涉及如此重大问题的条款，最终还是需要高级别的双边谈判才能修订。那个时期（1923～1928年），中国国内反帝国主义民族主义情绪高涨，这些地区的外国居民被视为“中国人民的敌人”，人民强烈要求驱除外国势力，更坚定了中国政府收回土地的决心。中国代表在国内民众的支持下理直气壮，但并未能因此立即取得进展。

英国是国际舞台上的主角，在与大英帝国的较量中制胜，对于渴求国际地位的中国来说别具意义。反英浪潮首先从上海爆发，蔓延至长江流域，后来在厦门洋人租界又发生了有组织的罢工。从1925年7月到1926年10月，香港华人针对英国人进行了持续的抵制运动，旨在结束外国统治。这些运动对租界问题的走向起到了决定性的作用，汉口租界率先被中国和平收回。

20世纪20年代，民族主义的浪潮也波及了英国的山东租界威海卫，威海卫的收复不仅可以洞悉整个中国租借地收复的情况，也折射出香港对于英国的重要性。香港拓展部分于1898年和新界一起被英国人以租赁的形式占据。尽管租赁香港和威海卫的协议基本相同，但英国人更致力于经营新界，新界的居民可以成为英国公民，而威海卫的居民则没有这个权利。英国刻意将香港—新界与威海卫区别对待，这种区别主要体现在是否授予公民身份及相关利益等方面。总体看来，英国为香港争取了更好的条件，而威海卫则在过程拖沓的谈判之后于1930年被英国放弃。由于担心这一变化引发当地人的反英冲突，英国人欣然撤出，但这个过程背后的根本原因，是威海卫对英国早已失去了实际意义。

中国方面认为，无论地方大小、经济和金融地位高低，租界的实质是一样的，因而拒不接受将各国租界等级化的说法。中国政府认为，强加给中国的那些条约是不平等的，这些租借地的主权必须恢复行使。经过逐步谈判，到了20世纪30年代，中国成功收回大部分割让的地界，而外国管治却在香港和澳门延续了下来。1945年日本投降后，中国要求葡萄牙终止在澳门的治外法权，这是关键性的一步，它意味着：

如果一国的司法管辖权延伸到另一国的领土之上，其中隐含的该国公民所享有之一定的权利、特权及豁免权，亦将延伸至另一国的领土之上，适用于这一范围内的居民，使其免受当地政权的司法管辖。

1947年，葡萄牙和中国召开会议，讨论葡萄牙放弃领事裁判权的问题，以会议记录为基本内容的照会直接宣告了“葡萄牙放弃与领事裁判权相关之在华权利”，标志着清除列强在华治外法权的过程已完成。谈判过程中，双方互有妥协，中方放弃了有关澳门问题的某条款，以此诱使葡方接受协议中“葡萄牙公民受辖于华人法律和司法管辖”的内容。因此，照会中并未提及主权状态。谈判正值20世纪40年代中期中国战火纷飞之际，国共之间进行着一场激烈的内战，暂时无暇顾及澳门的主权问题。

1949年10月1日，中国共产党宣告中华人民共和国成立，新中国在头几年优先处理内政问题。中华人民共和国维持了澳门和香港的现状。这主要是出于经济上的现实原因：利用这两块“飞地”的中立地位，来抗衡西方对中国的封锁，同时避免过于依赖苏联。直到20世纪70年代中期，悬而未决的香港问题才再次被摆上桌面，澳门问题也被顺带提起。

尽管与帝国主义国家和法西斯国家保持着距离，中共政权并非与国际事务完全隔绝，到了一定时候，遗留的外国租借地问题势必需要中央政府来面对。为此，中国制定了一套策略，为解决问题做热身。为了试探葡萄牙的意向，新中国于1949年10月和1954年在日内瓦会议后两次尝试与葡萄牙建立外交关系，但是安托尼奥·奥利维埃拉·萨拉查（António de Oliveira Salazar）政权回绝了中国的提议，这深刻地影响了新中国此后处理与葡人在紧急势态时的态度。1950年，新中国开始逐步扭转以往在国际上的孤立状态，被英国、挪威、丹麦和荷兰四个北大西洋公约组织国家承认更进一步为与西方相处的新模式定下基调。但是葡萄牙独裁者在其国内势力的强有力支撑和美国的干涉下，顽固地阻碍着这一趋势的继续发展。

尽管葡萄牙持消极态度，中国并没有为建立关系而向葡萄牙施加更大的压力，因为中方意识到他们对澳门有着实际的控制，他们越来越倚重澳门与内地之间千丝万缕的传统联系，并通过这些至关重要的联系影响澳门。最好的例子是朝鲜战争期间，遭到封锁的中国内地通过澳门获得西方的军事装备，以及被派往葡属非洲殖民地帮助当地的解放运动的华人军官通过澳门来学习葡萄牙语言和文化。

整个20世纪40～50年代，虽然双方没有建立法律上的关系，却维持着良好的实际关系。总的来说这是有利于澳门的状况的。一方面，在1979年两国正式建立外交关系之前，澳门华人精英两面周旋。另一方面，葡萄牙政府通过委任行政职务吸引当地力量进入政府机构，成为其耳目。这些负责在中葡之间沟通信息的使者成为澳门最具政治影响力的人物。

中葡间的互惠交往并不能让中国将葡人在澳门的存在看成是合法有据的。在澳门问题上，当时中国的官方立场是：1887年的《中葡里斯本草约》属不平等条约，并已失效；澳门的领土现状是被无限期占据，而非“吞并、割让或租借”；澳门是过去遗留的问题，应当通过谈判和平解决，在找到解决办法之前应维持现状。

葡人在澳门的地位越来越稳固，这也引起了澳门社会越来越强烈的不满。1952年，驻扎在关闸两侧的葡中士兵之间屡次爆发冲突，昭示澳门的政治问题已迫在眉睫。1955年，中国一反常用的“胡萝卜”政策，耍起“大棒”，制止葡萄牙当局在澳门举行葡人居澳400周年庆典，并首次对澳门问题公开表态，警告葡萄牙当局，宣称不会无限期接受其对澳门的占据。

20世纪60年代，中国爆发“文化大革命”，在这种情况下，中方迅速终结澳门问题的意图无法实现，给了葡萄牙人一个喘息的机会。澳门社会无法在动荡内地的边缘独善其身，“一二·三”事件则是其混乱的顶点。这次事件发生在1966年12月3日，因此被称为“一二·三”事件，起因是葡人拒不批准在氹仔修建一所爱国学校（有共产党背景），澳门警方与毛主义者发生了暴力冲突，澳门全境实行戒严。国际媒体得出葡萄牙政府对澳门的控制开始呈现疲态的结论，认为澳葡当局可能很快放弃澳门。事实证明这个论断是错误的。

萨拉查绝不会交出澳门，继续控制澳门才能维护他的颜面。于是，澳门总督嘉乐庇（Nobre de Carvalho）出面收拾局面，并同意与“澳门人民”和广东当局签署一个“两重协定”。他低估了该协定对葡萄牙的影响，协议严格规定了总督的权力范围，而北京派来的代表对澳门的控制得以加强，葡萄牙一方因此感到非常羞辱。中方还在协议中要求澳门行政当局彻底执行其此前于1963年在媒体上公开发布的照会：

绝不容许在澳门发动任何针对中国的破坏活动，任何人一经发现涉及此类活动，将会被起诉并移交中华人民共和国当局处理。

“一二·三事件”给澳门造成了不可逆转的影响：葡萄牙由此默认澳门为中国领土，这标志着葡萄牙对澳门的实际掌控已经结束。事件过后不久，中国便宣布将台湾列于统一大业的首位，统一台湾之后再考虑澳门和香港，证明中国政府当时希望澳门维持现状。这是否意味着如果葡萄牙政府以弃置澳门作为威胁，也许能在协议中取得较好的条件呢？

这段历史无疑证明葡萄牙人缺乏策略。葡萄牙政府本可以威胁中国放弃澳门，或直接离开，那样也许能迫使中国接受一些对在澳葡人更为有利的条件。葡方也错误地低估了时间因素所发挥的重要作用，因为既然澳门的交还无法避免，葡萄牙本应在恰当的时机打出放弃澳门之类的王牌，以换取好处。中国政府在“一二·三事件”之后表现出维持澳门现状的愿望，在以解放台湾为首要任务、香港澳门其次（收复了台湾才会考虑接管澳门和香港）的宣言中，这个愿望表现得无比清晰，而葡萄牙本来可以好好利用这一点。

1971年，中华人民共和国恢复在联合国的合法席位，当时中方宣布解决澳门和香港问题“完全是中国主权范围内的事”，且完全正当，因为有一系列不平等条约作为葡萄牙危害中国领土完整的确凿证据。中国政府认为，这两块“飞地”“并不属于通常所谓的殖民地”，要求联合国将其从殖民地区的名单中除名。在1972年5月17日的联合国非殖民化特别委员会的会议上，这个要求得到了满足。

中国进入联合国，在规则上和事实上都有利于其在澳门问题上的处境，中国将有关澳门的条约定性为不平等条约的立场及其原因都因此而被国际社会所知晓。中国认为，葡萄牙以1887年《中葡里斯本草约》为永久占据澳门的依据，但这个草约是葡萄牙帝国主义强加给中国的，并非在平等条件下缔结的，因此不具效力；澳门是“葡萄牙当局 ‘占据’的中国领土”；葡萄牙在澳门的持续存在唯赖中国的善意，中国有权在澳门全面实施主权。但同时，中国在国际上的矛盾行为遭到了苏联等一些国家的谴责，中国试图遏止这些声音：一方面，中国支持第三世界国家的解放运动；另一方面，又默许港澳现存的不合法或独裁统治继续存在。

从务实的角度来看，新中国做出如此决策是为了给这两块“飞地”最终回归中国铺路，断绝其自决的任何可能。为了避免这两个地方的问题升级成为国际问题，中国相信自己能将其控制在中英和中葡两个传统的双边关系范畴内，避免更多的力量介入而造成多边局面。最终，通过双边联络，中国成功地将香港和澳门的原状维持到问题的最终解决。一俟中国感觉时机成熟，便启动双边谈判。

葡萄牙人也认为澳门问题不应该在联合国的框架下解决，在这一点上，他们与中方的立场相似。跟中国一样，他们也不同意联合国将澳门列为“殖民地”。尽管意见分歧不大，但由于其动机大相径庭，二者对澳门问题的定性和策略相去甚远。两国都将澳门视为领土的延伸：葡萄牙认为澳门是其海外省，而中国则认为澳门是其领土的一部分。在国际法下，两国都认为联合国无权介入澳门事务，因为澳门问题属于国际承认的民族国家之间的领土合法性问题。