第一节 从“碎片化”到“跨部门协作”转化的内在机理

事实上，突破“碎片化”与建构“跨部门协作”是政府部门间运行机制调整中“一个问题的两个方面”。从历史发展的角度来看，两者实际上同属于一个统一的历史过程。但两者在政府改革的逻辑中又分属于不同的改革阶段，从“碎片化”到“跨部门协作”的转化是在特定的社会历史背景下发生的，具有其特定的内在机理。

一 从分工与协作谈起：政府部门间关系的两个维度

就本质而言，政府部门间关系的调整所涉及的主要是行政职能的分工与协作问题。作为政府部门间关系的两个维度，分工与协作这对基本矛盾也贯穿在从“碎片化”向“跨部门协作”的机制转换过程中。因此，将分工与协作作为分析政府部门间运行机制的理论起点是有必要的。

20世纪三四十年代，随着公共行政领域逐渐接受科学管理的理念，通过分工提高政府效率成为讨论的热点。马克斯·韦伯的科层制结构，在本质上是一个在当时历史背景下的分工体系。古利克更是直接提出在政府结构内部实行“部门化原则”，从而实现合适的分工。由此可见，在当时的时代背景下，行政分工已经成为政府行政不可或缺的一个重要维度。正如罗伯特·登哈特（Robert B. Denhardt）所言，“分工劳动是工作过程的本质要求”。更进一步而言，从政治发展的角度来看，政治结构的分化本身就是政府发展的一个重要指标，“一个结构上分化的政治体系，将日益增强其影响国内外环境的能力”。涂尔干也将“分化”作为现代化的一个重要指标。作为政治体系的重要组成部分，政府体系的分工也是政治体系分化的构成要素，同时，也成为推动政治发展的重要力量。因此，即使是之后强调协调与整合的公共行政学家，都不能否认这样一个事实，从逻辑上看，分工是协作的前提与基础。

虽然，在科学管理的影响下，行政分工的维度已经得以确立，但是，行政分工的现实意义并非都是积极的，其所带来的政府部门间关系的“碎片化”也很快为学界所发现并受到重视。早期的公共行政学家，如古利克、怀特与威洛比等，都将“协调”视为行政组织结构的基本原则之一。结构功能主义论者，如汤姆·本斯和詹姆斯·汤普森等，也都重视政府系统内各子系统，实质上就是政府部门之间的协调与互动关系，强调政府系统作为整体的统一性。后期的公共行政学者，如拉塞尔·林登，与更后期的“整体政府”论者，更是将“协作”作为政府改革与发展的重要元素。在现实层面中，构建政府部门间协作关系的努力几乎与行政分工的努力一样久远。由此可见，为了抑制行政分工的破坏性影响，协作也始终贯穿于公共行政领域中，成为政府部门间关系的另一个重要维度。

可以说，分工与协作这对矛盾从一开始就扎根于政府部门间关系中，成为政府部门间关系的两个基本维度。当前，中国调整政府部门间关系，建构“跨部门协作”的政府部门间协调机制，不可能避开这两个基本维度。在当前中国学界，时常将批判的焦点集中在政府部门间关系的“碎片化”机制上。这种批判固然是正确的，但在一定程度上容易在舆论导向上引起大众忽视对“碎片化”背后的行政分工本身的合理价值。因此，有理由将一个基本认识在逻辑上确立下来：调整政府部门间关系应该同时注重分工的合理性与协作的必要性，建构“跨部门协作”机制也不是简单地对行政分工进行否定，而是在行政分工基础上的一次机制性调整。从“碎片化”到“跨部门协作”的转化所关注的也不是要不要进行行政分工，而是行政分工的基本方式以及政府内各组成部分的互动方式，如何在政府内进行更加合理的权责分工配置。换言之，如果政府部门之间的权责分工合理，也就不会存在“碎片化”的政府部门间运行机制，而会带来政府部门协作的有效提升。从这个角度看，合理的权责分工不仅不是作为一种协作反义的分工，而是一种另一个境界的协作。因此，从“碎片化”到“跨部门协作”的转化必须兼顾分工与协作两个维度。

二 外在环境：“跨部门协作”是“政府—社会”发展的客观要求

任何政府改革都根植于一定的社会环境之中，其中社会诉求的变迁，是使政府与社会的冲突、政府体系内各要素的冲突由潜在变为现实的重要因素。这意味着，对于政府改革而言，社会环境中相关要素的变化是关键的动力来源。在中国，改革开放以来30年的社会经济发展，也使社会对政府诉求发生了一些重要变化，这些变化都不断地转化为对政府改革的压力，同时，也塑造了政府改革的内容与方向。在这种社会环境的变化中，从“碎片化”到“跨部门协作”的现实需要也尤为凸显。

（一）社会环境：社会发展的转型期对政府部门间关系的压力

当前，中国正处在社会发展的转型时期。而且，在相当长的时间里，“转型”将是中国宏观层面社会发展的总体特征，其复杂的转型特点也很自然地对“碎片化”的政府部门结构形成一种改革的压力，这种压力主要来自两个方面。

一方面，“碎片化”机制难以适应计划经济向市场经济的转型。计划经济向市场经济的转型是中国社会发展转型最为直接的表现。在计划经济时期，政府对社会经济发展实行全面管理。在这一背景下，政府体系内行政分工的基本原则是计划经济生产部类的分工原则，而随着生产规模的扩张与深化，行政分工也日益细化，从而出现了计划经济时代“部门林立”的现象，而这种分工的过分细化与“部门林立”的现象所带来的直接结果就是政府部门结构的“碎片化”。而随着计划经济向市场经济的转型，市场作为资源配置的基础性作用逐渐凸显，行政分工的基本原则也从服务于全面管理的政府需要向服务于“市场作为资源配置的基础性作用”的市场需要转变。显然，“碎片化”的政府部门结构难以承担这种转变的要求，因此，对“碎片化”的政府部门间关系进行新的整合也成为政府改革的必然。

另一方面，“碎片化”机制难以适应社会经济发展诉求向公共服务诉求的转型。改革开放以来，在市场经济深化发展的背景下，政府的社会环境又发生了两个方面的变化。第一，市场经济的深化使企业对政府公共服务供给能力提出新的要求，提高公共服务供给能力与水平成为继续推动市场经济发展的需要；第二，市场经济的发展催生了民间社会的成长，而民间社会的成长也对政府的公共服务供给能力提出更高的要求。但是，“碎片化”机制所带来的“职能交叉”与“政出多门”现象严重制约着政府供给公共服务的水平提升，使政府难以有效回应社会的公共服务诉求。由此可见，社会诉求从以经济发展为中心向以公共服务为中心转变进一步强化了对“碎片化”机制进行调整的需要。

由上述两个方面的压力可知，在社会发展转型期的背景下，作为政府部门间的运行机制，“碎片化”已经难以适应社会发展所带来的挑战，这也使协调政府部门间关系，促进“跨部门协作”的形成，从而抑制“碎片化”及其带来的行政弊端成为政府改革的一个重要维度。

（二）政府环境：行政体制改革对政府部门间关系的压力

在所有政府中，行政体制改革与社会环境的变迁总是处在一个互动的过程之中。政府总是会或多或少地对社会环境的变迁做出反应，而这种反应又往往是通过行政体制改革的方式去努力使政府适应社会环境的变迁。虽然，行政体制改革是政府自身的改革形式，但是，它包含在“政府—社会”互动的逻辑框架中，难以分割。因此，对于政府部门间关系而言，除了社会转型带来的压力之外，行政体制改革也对“碎片化”的政府部门间关系形成巨大的压力。在行政体制改革的过程中，改革在解决一部分问题的同时，又使新的问题暴露出来。随着行政体制改革的深化，改革的焦点也逐渐深入，从刚开始简单的“精简机构”，深入至“政府职能转变”，又从“政府职能转变”深入至政府部门间关系的调整，而政府部门间关系一直或隐或现地贯穿于其中。只是“碎片化”的弊端在这种持续改革的政府环境中逐渐由幕后走向前台，“跨部门协作”才成为行政体制改革的一种现实需求。可见，行政体制改革也对政府部门间关系的调整构成外在的环境压力。

由此可见，由社会环境变迁与行政体制改革共同构成的外在环境，对政府部门结构形成了两方面的压力作用，从“碎片化”到“跨部门协作”在逻辑上已经成为“政府—社会”关系发展的一种客观要求，这种客观要求同时也构成了从“碎片化”向“跨部门协作”转化的基本动力。

三 历史契机：行政体制改革为“跨部门协作”提供历史性契机

一次顺利的机制转换，不仅需要有外部环境为机制转换提供改革的催化剂，更需要有机制转换的良好契机。如果对改革契机不清晰或对契机的把握不准确，即使有充分的外部环境，也很难转化为机制转换的现实。因此，从“碎片化”向“跨部门协作”的机制转换除了需要社会与政府为其提供外在环境外，也需要一个来自内部的改革契机。而历次行政体制改革在为这一机制转换提供外部环境的同时，也为其提供了一个内部的转换契机。

在行政体制改革的带动下，从中央到地方各层级政府都以不同的方式推进政府改革，从根本上改变了中国政府发展滞后的状况。可以说，在当前中国政府中，政府改革已然成为一种常态化的政府作为，而政府改革的常态化为政府部门间关系的协调创造了良好的历史契机。行政体制改革除了作为政府环境对政府部门间关系的调整构成压力外，也为“跨部门协作”的形成提供了历史契机。

（一）行政体制改革已经使“改革”成为全社会的共识

经过30年的行政体制改革历程，“改革”已经成为全社会的共识。一方面，经过30年的行政体制改革，无论是政府效率还是政府能力都得到了显著的提升，尤其在转变政府职能方面，基本上形成了适应社会主义市场经济的政府体系与结构，改革的持续推进“使中国政府基本适应了社会主义市场经济体制建设的要求”。在这样的背景下，无论是理论界还是实务界，都普遍意识到通过“改革”实现政府发展与社会经济发展的必要性与重要性。事实上，无论是政府还是社会都在行政体制改革中获益。如果说，30年前的行政体制改革还存在价值导向上的困境，那么，30年后的今天，“改革”已经取得全社会在价值上的普遍认同。另一方面，“改革”这一词语的内涵也已经超出了行政体制改革的范畴，而成为中国凝聚全社会力量的政治共识。全社会无论对于改革的策略、方向与步骤存在何种争议，但对于“改革”本身均无异议。可以说，政府内的不同力量与社会中的不同阶层都围绕在“改革”的周围，坚持改革已经成为中国政府发展不可逆转的方向。

由此可见，这种政治共识的形成为进一步深化行政体制改革提供了良好的氛围。而在当前中国政府内部，随着政府部门间协调的困境日益显性化，通过持续的行政体制改革促进政府部门间协调机制的有效形成也成为促进“跨部门协作”的必然选择。

（二）行政体制改革的初步成果为政府部门间协调积累了丰富的经验

当前，行政体制改革已经取得了初步成果，这些成果为政府部门间关系的协调积累了丰富的经验，也为继续深化行政体制改革奠定了基础。

一方面，不论是自觉的还是无意的，政府部门间关系的调整都在不同时期以不同的形式反映在行政体制改革中，从“精简机构”到“政府职能转变”，都不同程度地涉及政府部门间关系的调整，而2008年的“大部门体制”改革更是直接指向“政府部门间关系”这一核心问题。这一系列的改革探索都为探索政府部门间协调机制的建构积累了经验。尤其在制度建设上，近年来政府通过制定一系列相应的法律、法规、政策与条例来对现有的政府部门间关系进行改革，这些政策法规对协调政府部门间关系产生了积极的推动作用。与此同时，从中央到地方各层级政府在政府改革的大环境中，也涌现了一系列经典的改革案例，例如，乌海市政府“国—地”联合办税、天津水务局的协调改革、杭州市政府的“以民生促协调”等等。可以说，这一系列的改革成果都可以视为“跨部门协作”的试点，同时也为“跨部门协作”的建构奠定了基础。

另一方面，行政体制改革促进了“协作文化”的扩展。事实上，政府部门间关系的“碎片化”所带来的弊端，早已经引起了社会各方面的不满情绪。在很长一段时间里，社会舆论所批评的“踢皮球”现象就是“碎片化”问题的一个形象比喻。但是，长期以来，这种不满只是一种自在的情绪。也正因为这种自在，政府也往往忽视了这种情绪，而将“踢皮球”理解为习以为常的行政现象。而行政体制改革的推进，则使突破“碎片化”与促进政府部门间协调成为社会民众的心理预期。在这一背景下，社会民众从自在的不满情绪中解放出来，而形成一种自觉性的压力，而民间社会的崛起更是强化了这种自觉压力。在这种自觉压力的作用下，政府也开始意识到政府部门间协作的重要意义。由此可见，一种“协作文化”正是通过行政体制改革持续性作用，逐渐在政府与社会中扩展开来，从而在观念上形成了一种对“跨部门协作”的推动力量。

（三）持续的政府改革使政府部门间关系中存在的问题暴露得更加充分

从各国政府改革的经验来看，相较于政府体制的缺陷而言，政府过程中的弊端更难显现，它总是要在不断改革的作用下才能逐渐暴露。这是因为只有在改革的背景下，政府与社会之间的有效互动才能形成，而随着社会诉求的变化，政府过程中的弊端才能充分地显现出来。作为政府部门间的协作困境，“碎片化”的弊端正是一种典型的政府过程中的弊端，它在改革的过程中逐渐暴露出来。在行政体制改革的持续作用下，社会公共服务诉求逐渐提升，政府部门间协作困境才得以充分暴露。换言之，正是持续不断的政府改革使“碎片化”机制的弊端得以充分地暴露。

与此同时，政府与社会对这些弊端的认识也需要一个过程。社会反应是政府改革实效的晴雨表，政府改革的过程实质上也是一个社会对其进行认知、评价，以及政府对改革实效进行自我反思的过程。“碎片化”机制的弊端也只有在充分显现的条件下，政府与社会才能广泛认识到“跨部门协作”的重要意义。因此，改革开放以来的政府改革在促使政府部门间协作困境充分暴露的同时，也促进了政府与社会对“跨部门协作”必要性的认识。

由此可见，持续不断的行政体制改革历程使从“碎片化”向“跨部门协作”的转化由“潜在需求”转变为“现实需要”，既为政府部门间协调机制的建构奠定了良好的基础，也提供了一个历史性契机。行政体制改革应该紧紧抓住这个难得的历史契机，大力推动“跨部门协作”的建构与实施。