三 城市低碳发展路线图的关键内容

城市低碳发展路线图是一项战略性计划，图2-2概括描述了城市为实现温室气体减控目标需要采取的步骤。城市低碳发展路线图基于城市温室气体清单编制结果，运用情景分析的工具，设定城市低碳发展的目标体系，明确重点领域（部门）在一定时期行动方案中的主要任务。在城市低碳发展路线图设计、执行过程中，地方政府将发挥主导作用，关键内容体现在三个方面：与国家层面低碳发展战略对接、明确重点领域和行动计划以及体现地方低碳发展特色。

（一）与国家层面低碳发展战略对接

中国始终高度重视气候变化问题，坚定不移地走可持续发展道路。不同时期政府、研究机构和学者们从国情和实际出发，对不同发展阶段的中国低碳发展目标和路线图提出了承诺或展望。2009年11月，在哥本哈根气候变化大会前夕，国务院总理温家宝召开国务院常务会议宣布了中国2020年降低碳强度的目标。2011年3月发布的《国民经济和社会发展第十二个五年（2011～2015年）规划纲要》，对中国未来五年内节能减排和低碳发展目标提出了约束性指标新要求。虽然从“十一五”开始的节能减排取得了巨大的成绩，“十二五”期间增加了约束性指标，强化了绿色低碳发展，但还没有形成节能减排的长效机制，包括统计、考核、标准等制度体系并没有完善。“十三五”时期，中国节能减排低碳发展形势依然复杂严峻。

图2-2 城市低碳发展路线图的主要内容

当前中国正面临着两场竞赛：一是国内转变经济增长方式的努力与粗放发展的惯性在比赛，是否能较快地转向以资源节约、环境友好型社会为方向的科学发展轨道；二是在世界范围内的绿色低碳发展竞赛中，中国能否不落伍、不沿袭老路，尽快占领新的战略制高点，切实迈向生态文明。今后5～10年，将是中国转变发展方式的关键机遇期，低碳并不会制约经济发展，中国要加速促进发展方式转变，努力实现低碳目标。中国低碳发展目标可分“三步走”实现：2020年前，积极降低单位GDP的二氧化碳排放强度，东部发达地区二氧化碳排放达到峰值；2020～2025年，实施二氧化碳排放总量控制目标，全国工业部门二氧化碳排放达到峰值；2025～2030年，全国二氧化碳排放总量达到峰值。

国家层面的减排目标最终需要在区域层次上分解落实。《“十二五”控制温室气体排放工作方案》要求“地方各级人民政府对本行政区域内控制温室气体排放工作负总责，政府主要领导是第一责任人”，“将各项工作任务分解落实到基层”，体现了中国垂直行政管理指标层层分解、“纵向发包”、层层签订目标责任书、实行严格目标责任制的行政管理方式。不同于一些国外发达国家城市享有高度行政自治权，往往自主设定控制温室气体排放的目标，主动减少温室气体排放，中国垂直行政管理体制的特点决定了中国城市控制温室气体排放的目标由上级政府设定，属于被动减少温室气体排放。中国垂直行政管理体制的特点还决定了中国城市低碳发展路线图要与国家低碳发展战略对接。特别是对于低碳试点省市区，国家发改委在选择第二批低碳试点地区时，要求申报地区在其实施方案中制定一个相对严格的碳强度减排目标。城市是财富和生产活动中心，是技术创新、应用和扩散中心，是应对气候变化行动的政策实验室，城市有相应的能力、更有责任选择实现可持续发展的道路转型，帮助国家实现整体减排目标。

从中国国情和城市面临的发展问题出发，考虑工业化、城镇化的趋势性要求，生态环境现实约束与未来挑战，中国城市低碳发展路线图目标内容还应与新型城镇化模式的战略要求相一致。即加快转变城市发展方式，优化城市空间结构，增强城市经济、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力，有效预防和治理“城市病”，建设和谐宜居、富有特色、充满活力的现代城市。国家有关部门已经出台强有力的政策措施支持低碳发展，建立了低碳发展的有利环境。城市政府应在国家低碳发展建设中起到领导作用，充分考虑自身资源禀赋条件，同上级政府、其他城区以及相关机构多方合作，顺利实现低碳发展路线图设定的目标。

（二）明确重点领域和行动计划

2007年政府间气候变化专门委员会发布的第三工作组第四次评估报告《气候变化2007：减缓气候变化》指出，能源供应、建筑、交通、工业、农业、林业、废弃物处理是减缓气候变化的七个主要行动领域。报告同时指出，有更高的可信度和充分的证据表明，在具备一定条件的情况下，通过在这些领域实施一些低碳技术的开发、创新和应用组合，能够实现温室气体稳定的目标，这些技术是当时可获得的或者是将在今后几十年实现商业化的技术。各种减排技术的贡献会因为时间、地区和稳定水平的差异而不同。

从发展的角度来看，低碳不是一种城市发展形态，而是城市发展的一个过程，与能源的使用方式和能源的使用效率密切相关。低碳城市建设重点领域的发展路径、促使城市走向低碳发展的基本方法是转变这些领域的能源消费结构和提高能源使用效率。每个城市的资源禀赋、产业结构、消费模式和技术水平都不同，因此低碳发展的重点领域和政策选择也会有较大不同。在不同的发展阶段，城市低碳发展模式的选择有着不同的着眼点。在城市发展的初期和中期，生产排放占据主体，当城市成熟之后，消费排放起主导作用。当城市任务发展和碳生产力都达到一定水平之后，应着力实现生态平衡以及人与自然的和谐统一。其实，从一个城市的温室气体排放清单也可以看出城市发展的特点，比如城镇化水平较低的城市，其农业温室气体排放会占较大比例，这也意味着农业低碳转型是一个主要方面；一般的城市，工业比重较大，达到50%以上，其碳排放占70%左右，所以工业低碳转型是重中之重；发达的大城市，建筑和交通排放增长迅速，工业排放占比降低，所以重点领域也会有所不同。

（三）体现地方低碳发展特色

在发展低碳建设的时候需要在特定的领域有所侧重，侧重的领域取决于当前的地理和文化条件以及其他当地的特质，这些当地因素决定着低碳发展是否成功。

城市低碳发展路线图明确了城市低碳发展的方向和重点领域，具体的步骤实施需要配套合理的政策设计。合理的政策设计既要充分考虑既有宏观政策导向，又要根据城市客观情况反映城市特色。首先要严格遵循国家低碳发展的宏观政策导向，强化城市既有节能减排政策，重视经济增长质量、经济结构优化、空间集约紧凑便捷，合理调控经济增长速度、能源消费强度、能源消费总量。发展经济仍然是大部分城市首先要考虑的因素，因此应积极贯彻国家低碳发展政策，突出优势领域（部门）和主导产业（产品），制定支持低碳绿色发展的配套政策，在资源充裕的情况下，追求“低碳增长”模式，系统推动城市低碳发展。

在创新体制机制的进程中，不同地区需要因地制宜地采取不同的推进策略，鼓励和支持不同地区从当地的具体情况出发，充分考虑不同地区、不同类型城市在发展道路与模式方面的地区差异，使产业结构与经济发展相适应，因地制宜地选择各具特色的低碳发展模式。

衡量城市低碳发展需要制度性的考核标准，创新考核评价机制需要按照生态文明建设的要求，将资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入城市政府考核体系，通过法规规范地方政府发展低碳的权利和义务。要根据不同区域、不同城市的发展定位，实行“共同而有区别”的差别化评价考核制度。

当前中国已经进入城镇化的战略转型期，由于发展阶段和城镇化水平存在差异，未来各地区城镇化趋势将呈现不同的格局。从构建长效机制出发，新一轮城镇化的政策选择应该是致力于构建完善合理的城镇化治理格局，需要明确界定政府、企业和公众的关系与作用，最终实现政府主导力、企业主体力、市场配置力、社会协同力“四力合一”的治理格局。