第6章 我国社会组织体制的历史演进及其问题
2013年，我国社会组织体制全面改革。在党的十八大提出“加快社会体制改革”及建构“统一直接登记体制”的基础上，3月全国人大通过的一项重要改革方案明确提出“改革社会组织管理制度”和尽快形成“现代社会组织体制”的改革目标，11月召开的十八届三中全会进一步提出“激发社会组织活力”的各项战略部署。我们要改革的社会组织体制是如何形成的？经过了怎样的历史演进？我国社会组织发展及其管理体制有哪些特征？特别是存在哪些致命的问题以致非改革不可？这些问题，是理解我们当下全面深化社会体制改革的重要背景，也是把握社会改革的任务、重点、方向和目标所不可或缺的历史基础。本章针对这些问题进行简要的历史梳理，以为后续各章的讨论提供背景。
第一节 我国社会组织兴起的历史过程
萨拉蒙在20世纪90年代提出“结社革命”一词，称其主体为“占据介于市场与政府之间的社会空间的各种社会组织”。[1]这一词汇及其所强调的各种社会组织在市场经济发展和政府体制转型之间突飞猛进的发展，不仅很快在全球范围内得到证实，且与过去30多年来中国社会所经历的过程相吻合。从改革开放之初就涌现出来的大量社会组织，在推动个人参与、实现社会价值、拓展公共领域等方面形成日益丰富的社会舞台，成为中国社会转型不容置疑的事实。
在进行历史分析时，需要给社会组织一个具有纵向可比的界定。其实，在过去30多年社会组织的发展中，不仅没有一成不变的概念，也难于找到一以贯之的数据。为解决这个问题，我们一方面在社会组织的总体范畴内尽可能找一些具可比性的概念，来观察这些概念所代表的社会组织的发展趋势；另一方面把过去30多年的历史过程划分成若干不同区间，分区间考察社会组织的发展情况。在前一方面，我们选择冠以“学会”、“研究会”、“协会”、“商会”、“促进会”、“联合会”、“基金会”和“俱乐部”等名称的社会组织（以下称为“主要社会组织”），将通过媒体检索和登记注册两个渠道获取的数据进行对比分析，来观察30多年来这些主要社会组织的发展趋势。在后一方面，我们根据统计数据的可比性将改革开放以来的30多年划分成三个主要区间，第一阶段是缺乏基本的可比统计数据的区间，从1978年至1991年；第二阶段是有基本的统计数据但缺乏详细分类的区间，从1992年至2001年；第三阶段是建立可比统计数据的区间，从2002年至今。[2]通过观察每一个区间社会组织的发展情况并对比整个的发展进程，我们得出的主要结论如下：
第一，改革开放30多年来，主要社会组织的发展总体上呈现为在曲折中不断增长、突飞猛进的过程。从每年新增的主要社会组织数量看，以改革开放之初1978年的基数为100，则1979年以来主要社会组织在曲折中呈现不断增长的趋势。尽管在20世纪80年代中后期至90年代末一度出现了停滞，但每年新增主要社会组织数量均高于1978年的水平，且在20世纪80年代中期和最近10年先后出现了两次增长高潮，在1985年和2007年分别达到1978年水平的5.8倍和9.7倍。另外，从实际年底登记注册的社会组织数量变化看，自1988年实施统一登记制度以来，两类社会组织登记年末数在经历了最初5年的非常规增长后，在1992～2000年一度徘徊在15万家，从2001年突破20万家之后一路攀升，至2008年底突破40万家。2012年底突破50万家。
第二，从结构上看，在过去30多年来主要社会组织的发展中，各种协会商会的比重呈显著增大趋势，而各种学会研究会的比重则相对缩小。具体来看，每年新增的各种学会研究会数量在20世纪80年代中期达到顶点，约相当于同期各种协会商会的3倍，但随后其增量不断减少，相对比重也显著下降，至2000年，新增各种学会研究会只相当于同期各种协会商会的四成，到2007年更下降到不足同期各种协会商会的四分之一。与之相对，每年新增的各种协会商会数量在20世纪80年代中期曾一度形成一个高潮，后来在整体停滞的背景下陷入低谷，但从2000年转入新的增长高潮，并迅速持续扩大，2002年超过上一个高潮，到2007年，年度新增社会组织数量已相当于2000年的5.3倍。另外从民政部门登记注册数据看，这种趋势同样存在。如在2002～2006年，学术性社会团体的比重从28%下降到21%，而行业性社会团体的比重从29%增长到31%，专业性社会团体的比重从28%增长到30%。
第三，在划分的三个不同历史区间中，第一阶段（1978～1991年）是以学术性社会团体的勃兴为主流的增长高潮期，第二阶段（1992～2001年）是整体停滞的增长低谷期，第三阶段（2002年至今）则是民办非企业单位、协会商会和其他新兴社会组织等全面兴起的新的增长高潮期。第一阶段缺乏可比的统计数据，只能依靠媒体检索获得不完全数据，但从这组数据中依然能够清晰勾勒出一个以学会等学术性社会团体为主体的增长高潮。从各方面的报道和已有研究看，包括各种学会、研究会、科普协会、农村专业技术研究会等在内，这一时期的学术性社会团体的总数在数十万家，占据了当时社会团体的主体部分。[3]但到了20世纪80年代后期，由于政治波动、管理体制和清理整顿等一系列因素的影响，社会团体在整体上陷入增长的低谷期。从媒体检索的数据看，1992年新增主要社会组织只相当于1985年的52.7%，其中学术性社会团体减少了近六成。到1998年，新增社会团体只相当于1985年的18.1%，而学术性社会团体相比1985年则减少了近九成。这也反映在登记注册社会组织的数量上，1999年与1996年相比，登记注册的社会团体数量减少了26%。在第三阶段，登记注册和媒体检索两组数据都反映出社会组织全面兴起所形成的一个新的增长高潮。从登记注册情况看，2001年两类社会组织登记注册数突破20万家，此后一直以年均10%的速度递增，2003年突破25万家，2005年突破30万家，2006年突破35万家，2008年突破40万家。近年来因为体制的限制，登记注册的增速有所减缓，但总量依然不断扩大。
上述三个主要结论表明，改革开放30多年来，我国社会组织的发展呈现为一个几乎可称为“爆炸式增长”的突飞猛进的发展过程，其中虽经历停滞或曲折，不同时期的增长态势不同，结构上也表现出明显的差别，但发展的总体趋势无疑是非常显著的，不仅以两次高潮表现出强劲的增长势头，且呈现出持续增长和不断扩展的趋势。其结果是，我国社会组织经过30多年的发展，已经达到相当的规模，成为遍及社会生活各个方面、各个层次、各个领域的一种普遍的社会现象和社会力量。
第二节 我国社会组织体制的形成及其历史演进
社会组织体制指的是伴随社会组织的发展而建立起来的各种制度规范的总和。随着我国社会组织的兴起和发展，我国社会组织体制也经历了一个从无到有、发展变化的制度演进并逐步固化的历史过程。大体来说，这个体制形成和演变的过程主要经历了两个大的阶段并呈现为两种主要形式。
一 以放任发展和分散管理为特征的管理体制
在社会组织兴起与发展的最初10年左右时间里，国家虽然没有颁布成文的法律法规和建立统一的管理体制，但党和政府一直在大力推动社会组织的复兴发展，一些部门也尝试建立起了相应的体制和规范。我们将这一时期所形成的管理体制称为“以放任发展和分散管理为特征的管理体制”。
对社会组织进行必要的规范管理并建立相应的体制和法律法规，是我国社会组织在一开始就缺失的课题。改革开放之初，奔涌而出的大量社会组织，在体制上并没有相应的法律法规和制度框架加以规范，其内部运作和管理也没有统一的模式和范本加以约束，形成如万马奔腾、各行其道的近乎混沌的初始状态，这种状态，有学者称之为“放任发展”。尽管“放任发展”并非党和政府的初衷或目标，但在改革开放初期的政治、经济和社会格局下，这似乎又是难以避免的一种状态。这种状态随着国家的政治、经济与社会发展逐渐走上制度化、规范化的轨道，特别是随着一些突发事件乃至政治波动，一旦危及政治和社会稳定，执政党和政府就会采取严厉的管束政策，而走向以行政权力管控社会组织发展为核心的管理体制建构的过程。
事实上，从20世纪80年代初开始，党和政府就提出了规范管理社会组织的问题。1981年，有关部门曾起草《关于加强社会团体登记工作的决定（草案）》并提交全国人大讨论，后因故未获通过；[4]1984年11月，中共中央、国务院下发联合通知，要求严格控制成立全国性社会组织。1985年，中共中央办公厅下发文件，要求有关部门开展对全国性社会组织（当时称“社会经济团体”）的复查登记。在国家经委体改局的组织协调下，对部分全国性社会组织进行了清理，形成了一个包括84家机构的名单。[5]然而从总体上看，自改革开放至20世纪80年代后期，尽管规范管理的要求一再被提出来并出台了相应的规定，但当时既没有颁布任何法规，也没有明确的统一管理体制，规范管理的有限要求以及对社会组织的审批和管理的权限，实际上分散在各个不同的党政部门及相关人民团体，以及各级党政机关，因此这个阶段的社会组织管理，从体制上可称为以“分散管理”为主的阶段。
1987年，在邓小平同志的直接关怀下，根据党的十三大报告所提出的关于起草结社法等相关法律的要求，国务院委托民政部开展结社法的起草工作，并于当年12月5日成立了结社法起草小组。这个小组开创了我国历史上第一个关于结社法起草的历史进程。这是关于社会组织管理制度化建设的一个重要尝试。同一时期，国务院正式在民政部设立社会团体登记管理部门，于1988年9月、1989年6月和1989年10月，先后颁布了三个涉及三类社会组织的重要法规。以此为基点，我国的社会组织管理很快结束了以放任发展与分散管理为特征的体制发展第一阶段。
二 以限制发展和归口管理为特征的双重管理体制
如前所述，大体从20世纪90年代初开始，我国社会组织的发展进入了一个停滞和曲折发展的阶段，其主要原因是党和政府在社会组织体制层面进行了一系列重大调整，一个以限制发展和归口管理为特征的所谓“双重管理体制”，很快取代了此前的以放任发展和分散管理为特征的管理体制。
归口管理是一种形象的说法，指的是将社会组织的管理权限统一归口到特定的管理机关，通过赋予其相应的法定权力及行政职能，形成在法律上和行政上统一管理的体制。制定并颁布相关法规，开展所谓“清理整顿”，是实现归口管理的主要步骤。社会组织真正的依法登记注册工作始于1988年。在这一年9月9日召开的国务院第21次常务会议上通过了包含14条内容的《基金会管理办法》。其中规定，成立基金会不仅要有明确的公益宗旨和一定的注册基金，而且必须报经人民银行审核并由民政部门统一登记注册。这项法规结束了此前成立基金会无须统一登记的历史。次年6月，国务院发布《外国商会管理暂行规定》，规定外国在华商业机构及人员成立的非营利性团体，通过中国国际商会提出申请，报送对外经济贸易部审查同意后，向民政部办理统一登记注册手续。10月13日，国务院第49次常务会议通过了《社会团体登记管理条例》，这是继1950年9月政务院通过并发布《社会团体登记暂行办法》以来，近30年来我国政府颁布的唯一一个关于社会团体登记管理的法规，是改革开放以来我国社会组织管理体制建设的一个最为重要的制度框架。
1988年7月成立的民政部社会团体管理司是国务院指定的社会组织统一登记管理机关。在民政部的统一部署下，从1989年下半年开始在全国范围内进行基金会和社会团体的登记复查工作。由于受到政治因素的影响，社会组织的登记注册虽然是在有法可依的框架下进行的，但还是分两个阶段集中采取了“清理整顿”这种具有强烈政治管制与行政干预的运动式做法。
1990年6月，国务院办公厅转发民政部关于清理整顿社会团体的一个文件，[6]借用公司清理整顿的思路开始了对社会团体的规范管理，以解决社会组织登记注册上的诸多难题。[7]其目的，一是在政治上要努力消除此前政治风波带来的自由化倾向，二是在行政上力求加强统一的登记管理。这次清理整顿历时一年，至1991年6月结束。经过清理整顿，统一登记注册的社会组织数量从1990年的10855家增加到1991年的82814家和1992年的154502家，分别增长了6.63倍和13.23倍。一些主要领域的社会组织大部分被纳入统一登记管理体制中。
第二次清理整顿始于1997年4月。经过几年的统一登记管理，在民政部门登记注册的社会团体和基金会的总量已突破18万家，然而大量被称为“民办事业单位”的社会服务机构却尚未纳入统一管理的体系。为了在已有基础上一方面加强对社会团体和基金会的监督管理，另一方面构建一个能够将各类民间组织纳入统一管理架构的体制，国务院转发了民政部关于清理整顿的文件。[8]这次清理整顿一直延续到1999年10月，其间国务院于1998年10月颁布了新的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，又经历了1999年的“法轮功”事件，随之将对气功组织的清理也纳入清理整顿过程。经过清理整顿，社会团体、基金会和民办非企业单位均被纳入统一的登记管理体系中，登记注册的社会组织数量在出现短暂的回落后，很快恢复正常。2001年和2002年登记注册的社会组织总量分别达21.09万家和24.45万家，比1997年分别增长16.34%和34.85%。[9]可以说，两次清理整顿尽管给社会组织的发展带来了一定的消极影响，但对加强社会组织的控制和相应的管理体制建构起到了重要作用。
在限制发展和归口管理的基础上，一个被称为双重管理体制的社会组织体制逐渐成形并成为我国社会组织管理的基本制度形式。
所谓“双重管理”，最初只是一个形象的说法，并非严格意义上的行政或制度范畴。这一词汇强调的是社会组织在登记审批和日常管理上要有复数以上的政府职能部门负责，多重审批，共同把关，同时各负其责。这种管理模式原是沿用计划经济时代在经济生活及社会生活中普遍出现的“挂靠”体制，体现了单位制度下的隶属-依附关系。早在1950年政务院发布的《社会团体登记暂行办法》中，在规定所有社会团体统一由内务部及各级人民政府审查登记的基础上，也提出了“主管机关”进行社会团体筹备设立的审查批准，但明确规定主管机关不得发给登记证。这可视为后来双重管理的历史源头。
改革开放以后，随着社会组织的不断发展，建立登记管理体制的呼声日高，但在很长一段时间里并没有形成所谓双重管理的制度框架。在1981年有关部门起草而未获通过的《关于加强社会团体登记工作的决定（草案）》中，就明确提出应由各级人民政府主管社会团体登记的“主管业务部门”审批并指导，并建议“主管社会团体登记的部门，全国为中华人民共和国民政部，地方为县以上人民政府的民政部门”。但在这个草案中，只强调了民政部门作为主管业务部门在登记管理中的作用，并未出现两类不同的主管部门。尽管这个法规草案未获通过，但其中表达的制度诉求还是反映了当初对社会组织管理的思路。
社会组织的审批在改革开放初期主要靠各级党政部门领导人的批件、批文、批示等，并无正式的程序、格式、规范及要求，也无明确的标准和限制，这使得形形色色的大量社会组织随意成立、群起而上，其负面影响也越来越多。为规范社会组织的管理，1984年11月17日，中共中央、国务院发布了《关于严格控制成立全国性组织的通知》。根据这个通知，国家经济体制改革委员会于1985年9月25日发布了《关于成立全国性组织的若干规定》，明确了全国性组织的范围、条件、申报和审批程序、复查和汇总备案等重要事项。在这个文件中首次正式明确提出：凡申请成立全国性组织，都须由“业务主管部门或归口部门”申报，经批准后才能成立，并明确了业务主管部门分工负责审核批准的体制。[10]这可视为关于后来出现在双重管理体制中的业务主管单位的最初的具体规定。
然而在当初形成的体制中，业务主管部门是负责社会组织的审核批准的主要部门，并不存在一个统一的登记管理部门。文件中强调的“经批准后才能成立”，只是在负责审核批准的业务主管部门之上强调“要由中央、国务院主管部门审查，并报国家体改委审定”。在这个阶段形成的并不是登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制，而是主要由各个业务主管单位负责的相对分散的审查批准体制。
1988年9月国务院通过并颁布了《基金会管理办法》，在登记审批的程序上规定：成立基金会首先要向所在领域的相关部门提出申请，由归口管理部门向中国人民银行提出审批报告，经审查批准后报民政部门登记注册，由民政部门发给许可证并获得法人资格。这样，在基金会的登记管理上实际上出现了“归口管理部门”、“中国人民银行”和“民政部门”三个不同的管理主体。1989年6月国务院发布的《外国商会管理暂行规定》，在登记审批上也出现了三个不同的管理主体，即“中国国际商会”、“国家对外经济贸易部”和“民政部”。这两个法规是改革开放后社会组织管理方面最初的两个制度性文件，从其中的上述规定可见：与前一阶段由主管单位分别负责的审查批准体制相比，一种倾向于分级负责、严格管理和统一登记的新的管理体制似已成形。
与之相配合，1988年7月民政部成立了主要负责社会团体登记审批的“社会团体管理司”，并保留了有关业务主管部门对于社会组织审查核准和日常管理的权限。
1989年，国务院通过《社会团体登记管理条例》并于10月25日发布实施，这是改革开放以来我国政府颁布的第一个关于社会团体登记管理的行政法规，也是新中国成立以后关于社会组织登记管理的最高法令。该条例明确规定：“申请成立社会团体，应当经过有关业务主管部门审查同意后，向登记管理机关申请登记。”按照该条例规定，登记管理机关是各级民政部门。各级登记管理机关不仅负责社会团体的登记审批，而且和有关业务主管部门共同负责社会团体的日常管理，对社会团体行使具体的监督管理职责，并对社会团体实行年度检查制度。以这部法规为标志，以业务主管部门（单位）和登记管理机关为主体的所谓“双重管理体制”，正式成为依法规范和管理我国社会组织的一项基本制度。
双重管理体制从根本上说缘于我国社会组织“先发展、后管理”的现实，是面对大量已经成立并得到相关政府部门支持的社会组织，在推行统一登记制度时政府部门之间彼此妥协的结果，目的是一方面保留已有行政归口部门的部分权限，另一方面达成统一登记管理的目标。在后来的清理整顿中，特别是随着政治波动所带来的管理风险，这种管理体制逐渐体现出其制度的优势，并逐步得到了加强。1998年10月颁布的关于社会团体和民办非企业单位的两个新的法规，在制度上对双重管理体制做出了更加明确和精致的规定。从那以后，一直到2013年3月国务院正式启动社会组织管理体制改革，双重管理体制一直是我国社会组织管理体制的基石。
与双重管理体制的建构同步，一个包括四个行政层级、依托各级民政系统并以国家民政部为核心的社会组织登记管理体系也逐渐设立起来。1988年7月，民政部成立了主要负责社会团体登记审批的“社会团体管理司”，标志着国家级登记管理机关的正式成立。大致在同一时期，全国各级民政部门也陆续开始了社会团体的登记管理工作。
总之，随着以归口管理为特征的双重管理体制的建立，一方面社会组织的发展受到了管理体制的严格限制，呈现为总体停滞的发展格局；另一方面，社会组织管理体制无论在法律法规的制定、行政手段的运用，还是在行政管理体系的建设等方面都有了长足的发展，社会组织管理的法制化、专门化和科学化也程度不同地有所推进。
第三节 双重管理体制背后的管控思维和战略
要理解和把握我国社会组织的双重管理体制，必须深入分析这种体制背后的政治理念和国家战略。
1949年中华人民共和国成立后，国家对社会组织进行了彻底的清理整顿，对符合人民利益的社会组织进行登记并予以法律保护，对旧中国原有的一些社会组织进行改造，对反动性质的社会组织予以取缔。[11]20世纪50年代到60年代中期，除了“反右”影响了社会组织的发展之外，总体而言，社会组织出现了一个较为平稳的发展期。“文化大革命”期间，正常的社会组织发展几乎停滞。“文化大革命”结束后，随着改革开放，社会组织进入一个前所未有的蓬勃发展时期，对社会组织的管理也进入了一个新的时代。
但是，从改革开放之初，发展与稳定之间的张力就一直是社会组织管理体制所面对的巨大压力。一方面，长期以阶级斗争为纲尤其是十年“文化大革命”使原有的政权正当性资源几乎耗尽，改革开放本身就是为恢复政权的正当性所做的努力，以激发社会中因长期遭受压制而僵化或休眠的社会力量、社会资源与社会空间，并催生新的社会力量、社会资源与社会空间，从而为经济建设与改革开放创造良好的社会基础与源泉。这样一来，无论是作为政府与市场之间的中介与桥梁，还是作为政府与市场两大领域之外的剩余生活世界，无论是因改革开放所扩大的社会基础，还是作为社会服务所需拓展的公共空间，社会组织不可避免地在政府与市场的夹缝中产生出来，作为市场经济发展与政府体制转型的一种副产品，在数量上持续发展，成为全球“结社革命”的一部分。经过30多年的实践，社会组织已经成为中国社会发展的一支重要力量。因此，重新思考政治理想及其美好蓝图中对社会组织的发展定位，是中国共产党新的国家战略中不可或缺的组成部分，事实上，“社会建设”一词在党的重要文件中频繁出现，就体现着这种转型。
但是在另一方面，虽然1978年的十一届三中全会结束了“以阶级斗争为纲”“无产阶级专政下继续革命”的政治路线，实现了在思想上、政治上和组织上的“拨乱反正”，但是历史上的阶级斗争思维并没有彻底消失，在新的时期，这种思维转化为对维持政治与社会稳定（简称“维稳”，下同）的要求。“维稳”成为改革开放与经济建设的前提性要求，“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”。[12]改革、发展与稳定的关系，不止一次在党的文件与国家政策中进行表述与强调，成为我国改革开放与市场经济建设过程中所要处理的总揽全局的首要关系，“稳定压倒一切”的思维从改革开放之初一直贯彻至今，成为改革开放30多年的“基本经验”。
因此，“维稳”的压力使得国家在对待社会组织的态度上，始终存在以管控为基调的政治思维及其敏感性。尽管在改革开放30多年中，国家对社会组织实际采取的管理方式有很大改变，体制建构上也在不断完善，政策上从最初的“清理整顿”到“规范管理”，再到“培育发展和监督管理并重”等有一个逐步放松的过程，具体策略和技术也因而有很多调整，但是从诸多危机应对的事件来看，国家对社会组织的不信任态度，总体上以管控为基调的政治思维还在现实中习惯性出现，历史心结并没有因改革开放而解开，反而因政治与社会稳定的考量而越来越郁结。
一 对社会组织进行管控的危机应对思维
在改革开放初期，虽然社会组织出现了迅猛增长，但在规范的意义上来说，政府的执政实践中仍然以控制社会组织的发展为基调，而且具有合法身份的社会组织因缺乏相应的法律法规和制度框架，其内部运作也没有统一的模式，只能各行其道。因此，从一开始，社会组织与国家的关系就处于一种非正常状态。其结果是：一方面，合法组织不规范；另一方面，非法组织仍旧大量存在。国家的执政实践主要是被动地进行管控，在某种意义上，可称为危机应对型的管控模式。
（一）突发性危机应对中对社会组织的管控
在国家的执政实践中，直接针对一些突发性事件形成的危机，集中出台一系列的法规与其他规范性文件，在政策上从严管控社会组织的发展。例如，1989年政治风波后，党和政府不仅加强了对党建、组织、宣传、舆论等领域的管控和清理，而且通过种种措施加强了对社会组织的管控和清理，如迅速出台相关法规，颁布有关规范性文件，加强登记管理机关的队伍建设，等等。1990年，民政部提请国务院开展社会组织的清理整顿，采取行政手段清理和管控社会组织。截至1992年9月，注销全国性社团400余个、地方性社团2万余个，并对认定为具有严重违法行为的120个社团进行了查处。[13]在接下来的三年内，社团注销的比例为1992年6.6%，1993年7.3%，1994年4.7%。[14]当然，如前文所指出的，因统一登记管理制度的实施，在民政系统登记注册的社会组织总量不降反增。
20世纪90年代后期，“法轮功”邪教组织在北京进行非法活动。在应对这一危机过程中，国家颁布了一系列规范性文件，如全国人大常委会的《关于取缔邪教组织、防范和惩治邪教活动的决定》（1999），民政部的《关于取缔法轮大法研究会的决定》（1999）、《取缔非法民间组织暂行办法》（2000），民政部会同国家体育总局与公安部的《关于加强健身气功活动管理有关问题的意见》（1999）。中组部还出台了《关于加强社会团体党的建设工作的意见》（2000）并由民政部转发。由此形成了一场席卷各类相关社会组织的管控行动。
（二）累积性危机应对中对社会组织的管控
危机并非一定是突发性事件，有的是累积到一定程度的非正常状态，这种非正常状态对日常性的国家执政实践造成一定困扰，因而需要进行控制性应对。在某种意义上来说，这种控制性应对或有较充足的准备期，但因缺乏政策的连贯性、稳定性与规范性，仍然是以运动的方式而非法治的方式进行的。
最典型的累积性危机应对是对农村合作基金会的处理。在20世纪80年代社会组织的发展中，农村合作基金会及其迅速发展是一种特殊的现象。改革开放后我国从1981年前后开始出现第一批基金会，主要通过在全国范围内募集资金发展社会公益事业。“募集资金”成为当时基金会的主要功能，也成为社会对基金会的基本印象。在改革开放初期资本奇缺的情况下，社会上很快涌现出了形形色色的基金会。许多地方政府也把发展多种形式的农村合作基金会作为农村改革的一个重要经验加以推广，在基层民众积极参与、各级政府鼓励支持的形势下，各种形式的农村合作基金会迅速发展起来。据不完全统计，到1991年底，全国已有1.8万个乡（镇）建立了农村合作基金会，聚集资金总额达99.9亿元，年内累计投放资金101.7亿元。到了90年代中期，农村合作基金会已成燎原之势，其年度聚集和投放资金以每年近30%的比率快速增长。[15]客观地说，在当时的形势下，农村合作基金会的发展对于改善农业服务、缓解农村改革和发展中存在的资金短缺问题、加快农村公益事业的发展还是起到了积极作用的。但是，由于在监管体制、产权制度、组织管理、资金存贷及运作等方面存在大量问题和严重缺陷，不断累积和扩大着金融风险。1994年10月国务院批转中国人民银行《关于加强非金融机构监管工作的意见》，明确农村合作基金会不是金融机构，不得办理存贷款业务。1995年8月，农业部、中国人民银行根据中共中央、国务院的文件精神，制定并颁布了《关于加强农村合作基金会管理的通知》，进一步明确对农村合作基金会的管理权限并提出对合作基金会进行全面检查和限期登记的整顿措施。然而，由于农村合作基金会不属于金融机构，人民银行难于对其进行有效的金融监管，各级党政部门对于整顿工作缺乏积极性，基金会本身无整顿的动力，加上整顿缺少有效措施，到20世纪90年代中期，农村合作基金会的发展势头不仅没有得到有效遏制，反而不断扩大。据统计，到1996年底，全国乡镇和村两级农村合作基金会已经发展到4.5万家，融资规模近1500亿元。[16]同时，由于合作基金会与生俱来的产权制度的缺陷，业务经营混乱，扰乱了正常的金融秩序，也放大了潜在的金融风险。1999年1月，国务院发布3号文件，宣布全国统一关闭农村合作基金会，其债权债务由农村信用社接受。至此，这种由农民群众自发兴起并得到中央和各级政府自上而下支持的农村合作基金会的社会组织形式，在经历了曾经组织盛及数以万家、规模巨至千万计的10年繁荣之后，悄然退出了历史舞台。
其他如针对同乡会、校友会、战友会等社团的管控，关于领导干部兼任社会组织领导职务等问题，采取的也是应对这种累积性危机所采取的管控手段。
（三）未然性危机应对中对社会组织的管控
20世纪90年代进行的两次清理整顿社会组织的工作，既是直接应对突发性危机，在某种意义上又是对未来突发性危机的预防，故也可称为应对“未然性”危机。当然，其中也包含着累积性危机应对的因素。在某种意义上说，对社会组织的清理整顿运动，是危机型应对的管控措施的集中运动。从进行社会组织清理整顿的各类文件与领导讲话中就可以看出上上下下对这种未然性危机的高度警惕，以及对社会组织进行可控性管理的思路。“清理整顿社团，不是不要成立社团，更不是否定社团的积极作用，而是通过清理整顿，引导和促进社团沿着社会主义方向健康发展”； [17]“从国际上看，渗透与反渗透，和平演变与反和平演变的斗争是长期的，有时是很激烈的，国内外敌对分子很可能利用社团这样的组织形式相互勾结，对我国的社会主义制度进行颠覆活动。如果我们对这些潜在的不稳定因素缺乏足够的认识，就有可能危及我国的社会主义制度”。[18]“散布资产阶级自由化观点或与境外敌对势力勾结，危害国家安全和社会公共利益”的组织，是第二次社会组织清理整顿的重点对象，属于“予以撤销”的范畴，而这些组织在某种意义上是第一次社会组织清理整顿的残留，与第一次清理整顿一脉相承。所以，从第一次社会组织清理的重点也可以看出来：
（1）对党的政策和国家有关法律法规的贯彻执行情况，秘书长以上负责人的政治和有关方面情况；（2）社会团体的重大业务活动，特别是涉及政治、经济、理论等方面学术交流活动的情况；（3）承接境外组织提出的社会科学方面的研究、调查课题，接受境外资助、捐赠等情况；（4）参加国际民间组织情况，外国人加入我国社会团体及在其中担任名誉领导职务等情况；（5）财务活动和向社会集资等情况。
除了第5项之外，均有“政治”或“境外”（“国际”）等关键词，表明此次社会组织清理整顿重在预防敌对势力在境内境外的勾结，从而对“稳定”的社会经济环境造成破坏性影响。
因应对未然性危机而对社会组织进行严格控制，一直贯穿着改革开放以来我国社会组织管理的始终，这一方面是对西方国家和平演变的企图保持着警惕，另一方面也预防国内有可能产生反对力量的组织化。从1981年的《关于处理非法刊物非法组织和有关问题的指示》开始，未然性危机的应对已经成为我国社会组织管理的日常任务，危机意识是与“维稳”战略紧密结合在一起的。
无论是应对哪一种危机，都是国家处理“改革”、“发展”与“稳定”三者关系的产物，当在改革与发展中突出强调“稳定”时，一切工作都可以从“维稳”的视角找到理由。
二 对社会组织进行管控的基本战略
纵观30多年，在具体的执政实践中，国家主要采取以下措施对社会组织进行严格的管控，以应对各种危机。
（一）取缔打击
对反对现政权或与境外敌对势力勾结的社会组织进行打击和取缔。这类社会组织被定义为“非法组织”。按照2000年民政部颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》的规定，凡未按现行法规在民政部门登记注册而以社会组织名义开展活动的都属于非法组织的范畴。
但这样的定义并不具有很强的执法刚性。大量没有在民政部门登记注册的社会组织，并不违法，也无法取缔。例如大量存在的学生社团，无须在民政部门登记，只要在所在学校的相关部门备案就可以开展活动。更多在社会上开展活动的社团尽管无法获得登记注册，但只要它们的作用是积极的，民政部门就不会取缔，“在中国，社团的合法性和法律性并不总是同一的”。[19]例如大量的农村互助组织、自组织及专业技术协会，绝大多数并未经民政登记，没有法律地位，但在改革开放和市场经济发展中起到了积极作用，甚至受到来自党中央、国务院的政治支持和肯定。例如1993年中共中央、国务院出台《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，其中明确提出：“农村各类民办的专业技术协会（研究会），是农业社会化服务体系的一支新生力量。各级政府要加强指导和扶持，使其在服务过程中，逐步形成技术经济实体，走自我发展、自我服务的道路。”这部分社会组织被学者称为介于合法社会组织与非法社会组织之间的“法外社会组织”， [20]对这些社会组织，民政部门并不会主动加以取缔。当然，“法外社会组织”与“非法组织”之间并没有严格的界限。因为没有法律保障，在国家进行清理整顿时，法外社会组织随时可能被视为非法组织加以取缔。
在具体执法过程中，对于所谓“非法组织”其实还是有更为明确的定义的，这种定义与规定在规范性文件中那种形式化的定义截然不同。要而言之，被取缔打击的“非法组织”，指的就是那些“违反宪法和法律、以反对四项基本原则为宗旨的……组织”。[21]
（二）准入控制
准入控制即严格贯彻许可登记制度，把好社会组织的合法性准入门槛。根据双重管理体制的要求，无论是基金会、社会团体，还是民办非企业单位，要获得合法性，首先必须经过业务主管单位的许可批准，然后须经登记管理机关的许可登记。这种“双重许可”本身就是一种严格的控制机制。进一步来看，业务主管单位的许可批准并非合法性的实质许可。换言之，批准不批准并没有法定程序，也没有法定义务和责任，现行法律没有规定谁来做主管单位，也没有规定在何种情况之下主管单位必须批准社会组织的设立申请，因而主管单位既可以规避责任，其自由裁量权也为社会组织获得合法性设置了严苛且模糊的准入条件。
登记管理机关与业务主管单位相比，则属更加实质性的许可主义审查。许可主义也叫预防主义，指国家指定的登记管理机关根据预先设定的条件，对申请设立的社会组织进行预防性实质审查，不符合条件的社会组织将得不到设立许可，因而无法经登记获得合法性；未登记而以社会组织名义开展活动的，则属非法组织。与许可主义相对应的是公示主义，又称追惩主义，指国家对社会组织的设立并不进行严格把关的实质性审查，而是相当程度上采取合规的程序性登记并加以公示，相关部门主要通过相应的监管机制，对社会组织开展活动的过程进行监管，并对其中可能出现的违法行为进行必要的惩戒。
改革开放初期，尽管社会组织在“放任发展”的体制和制度框架下出现了迅猛发展的局面，但并不能将此简单理解为公示主义或追惩主义，而只能理解为基于改革开放初期宽松的政治环境，并由于体制、资源和能力等诸多方面的局限，无法采取有效的准入限制。随着社会组织发展及其所带来的各种冲击，特别是随着政治形势的变化及突发性事件、危机的发生，对社会组织进行管控的压力骤然上升，实行严格准入限制的呼声日高。在前举1984年出台的《关于严格控制成立全国性组织的通知》中，一方面将全国性组织的批准权收归国务院，另一方面明确要求限制全国性社会组织分支机构与地域性机构的发展。1989年两个条例出台以后，民政部很快下发了《关于〈社会团体登记管理条例〉有关问题的通知》，要求全国性社团不得设立二级学会、协会、研究会等独立性社团机构。1991年民政部又下发文件，明确全国性社会团体一般不得在地方设立分会及驻外办事机构，等等。这些措施表明，准入控制不仅要严把入口关，而且要严格限制社会组织在空间地域上的网络化发展。
不仅如此，准入控制的对象也包括一些被定义为“敏感性”的社会组织，如特定群体的联谊性组织、倡导性组织、支持性组织等。相关文件规定，对地缘性、校缘性、军缘性等社会组织要限制准入，包括老乡会、校友会、战友会等，都先后被纳入控制准入的范畴。
（三）限制竞争
对社会组织进行管控的另一项措施是限制社会组织竞争。社会组织的管控从总体上呈现限制竞争、抑制发展的基本导向。1998年的《社会团体登记管理条例》第13条规定，在同一区域内已有业务范围相同或相似的民间组织，没有必要成立的可不予批准。不仅如此，登记管理机关可根据自身标准，将业务重复、交叉或认为没有必要存在的社团予以撤销或合并。[22]这类措施背后的价值取向就是限制社会组织竞争，并消解由竞争所引起的各种社会不安定因素，保持社会和政治稳定。社会组织数量过大，也会给政府管控增加难度。竞争会导致社会组织之间为了生存和获取资源采取各种措施，容易偏离政府为社会组织设定的方向。前述条例的第19条对社团分支机构、代表机构的设立也做了规定，社会团体的分支机构不具备法人资格，而且社团不得设立地域性的分支机构。民办非企业单位则禁止设立分支机构。即使是代表机构的设立和分支机构的设立也一般应当限制在其登记地或会址所在地。[23]对于按部门设立社团的做法，登记部门也持否定态度，基本理由是：“不利于克服社团过多过滥的现象……如果不加以调整，各部门、系统都如此设立，全国性的社团就会纵横交错，数量剧增。各省、地、县也会逐级仿效设立，其数量将无法控制。”[24]这些法律和政策的规定，从管理的角度上看也不失正面作用，因为从消极管理的角度看，解决一个问题的最有效的办法就是从源头上将问题本身消灭掉，但是，对于社团开展活动和发展则是极为不利的。限制竞争或者说垄断所带来的弊端，已经被无数的事实证明了。而限制组织的扩展则直接影响社团开展活动，这是因为社团活动范围和能力的扩大与社团组织的扩大是密切相关的。
（四）分类控制
分类控制也是对社会组织进行管控的主要措施之一。从某种意义上来说，分类本身就是一种规训。分类的目的不仅仅在于方便政府管理，更重要的是通过分类使得各类社会组织了解政府对自身的态度，从而调整自己的行为。分类是一种治理手段。对商会行业协会、社区社会组织、农村专业协会以及公益慈善组织，政府的基本态度是鼓励发展；而地方政府基于发展经济的动力，在中央政府的鼓励下，也会大力支持和发展经济领域的社会组织。
但是，政府对其他类别的社会组织则采取严格限制的态度。例如，在前述1984年的文件中就明确提出要严格限制全国性社会组织的成立。在1996 ～1999年的相关文件[25]中，明确提出：要对“业务宽泛、不宜界定的民间组织”进行“严格控制”；“禁止设立气功功法类组织”；对某些特定群体类社会组织以及宗族类的社会组织也“禁止设立”；高校等机构内部审批与管理的社会组织禁止到社会上开展活动；对特定人群的结社限制也延伸到对相应人群的支持性组织。此外，对于地缘性、校缘性与军缘性社会组织也要求严格控制。但对一般联谊性社会组织，如民间花会、庙会、沙龙、读书会、网友聚会等则采取放任的态度。假如严格按照相关法规，这些社会组织显然不在合法之列。
总之，改革开放30多年来，随着市场经济的发展，国家对社会的管控已经大大放松，私人领域和广大的市场领域乃至相当一部分社会领域，都已不在国家有效的管控之下。但是对于“政治领域”或“公共领域”，国家的管控意识依然很强，管控战略仍然无处不在。对社会组织进行取缔打击、准入控制、限制竞争、分类控制等管控措施，是国家从整体上管控公共领域的基本策略之一。在这一体系中，“国家允许公民享有有限的结社自由，允许某些类型的社会组织存在，但不允许它们完全独立于国家之外，更不允许它们挑战自己的权威”。[26]从实践中看，各级政府一直在致力于积极管控社会组织的发展及其活动。
第四节 双重管理体制带来的主要问题
随着社会组织的数量不断增多及其在经济发展、公共服务和社会管理中的作用日渐突出，现有社会组织管理法规及相应的管理体制越来越不能与之相适应，成为社会组织发展和地方社会管理创新的制度障碍。
我国现行的社会组织管理体制是按照计划经济时代的户籍管理思路建构的一种入口管理体制，其主要目的是通过登记管理机关和业务主管单位双重负责、各司其职、严格把关的制度形式限制社会组织发展，分散和防止可能出现的政治风险。现行体制存在的问题主要包括：（1）登记门槛高，在限制社会组织发展的同时，造成大量法外组织事实存在并脱离监管视野。（2）监管部门之间责权不匹配，利益不同，缺乏整体协调。如登记管理机关担负归口监管各类社会组织的责任却缺乏有效的专业知识和手段，审计、税务、物价、金融监管等机构有能力、有手段，却不承担相应责任。（3）重入口登记，轻日常管理。登记管理部门力量不足，除了年检之外缺乏有效的监管手段，社会组织一旦获得登记后便缺乏有效的后续监管。（4）管理法规包容性不足，对境外在华组织等重要类别组织的管理缺少法律依据。
进一步来看，我国政府以应对危机为主要目标的社会组织管控战略，包括对社会组织进行取缔打击、准入控制、限制竞争、分类控制等管控措施的实施，不仅严格限制和挤压了社会组织的合法性空间，也通过“排斥”、“许可和放任的张力”及“功能替代”，严重扭曲和破坏了社会组织的发展生态，带来了我国社会组织发展中的种种问题。
一 排斥主导下的政治生态
在管控战略下形成的政治排斥，恶化了社会组织发展的政治生态。“每一个社会只有在一部分人被排斥的条件下才能运转”，“行政机关不熟悉、不放心的某种或某类社团排斥在特定的标准之外”。[27]从上文论述的4种基本管控手段可见：一方面行政机关对社会组织在政治上不放心，尤其是出现维稳危机的时候，这种不放心更加强烈；另一方面，整个官僚系统对于社会组织及其发展不熟悉，偏见与浅见充斥着社会组织管理系统，如果说作为登记管理机关的民政部门对社会组织还比较熟悉的话，那么其他部门在现实中对社会组织的态度则基本上是“对立”乃至“敌意”的。排斥的基本表现包括：（1）通过立法与政策性文件，排斥公民正当的结社需求；（2）对社会组织以分类排斥为主，而以具体排斥为辅；（3）提高准入门槛进行形式上的排斥，包括通过双重管理体制相互推诿、不担责任，随意使用自由裁量权等；（4）借口已有其他类似组织，采取相似性或相同性排斥，如“一业一会”等；（5）对社会组织领导人的政治可靠性设置门槛，靠得住的，关系近的，乃至熟悉或不熟悉都成为审批标准；（6）在体制上依据亲疏取舍，自上而下的属于体制内则信得过，自下而上属于体制外则靠不住，等等。
总之，基于“维稳”思维的管控战略，形成了以排斥而非包容为主导的政治生态，这使得社会组织按照主管机关的标准人为划线，其发展生态中形成强烈的人治色彩和阶级斗争氛围，不利于社会组织的健康发展。
二 许可与放任的张力下的制度生态
在对社会组织的管控体制下，严格的许可主义使得双重许可成为一种“双保险”策略，在规避政府相关部门管理职责的同时，能最大限度地管控与政府不一致或政府不喜欢的社会组织。[28]不过尽管看似管控严格，但社会组织的现实空间与制度空间之间却存在巨大的空隙。其结果，一方面是实际存在的社会组织数量远远大于合法登记的社会组织数量，各级政府通过各种形式为社会组织跨越或绕开合法性门槛大开方便之门，致使现行法规和体制的有效性大打折扣；另一方面则形成“重登记、轻监管”的执法倾向，在放任大量未登记的社会组织开展活动的同时，放任登记注册的恣意妄为、不受约束，出现许多社会弊病。这种因制度与政策本身造成的社会组织在许可与放任之间的张力，被学者称为合法性与合法律性之间的悖论，[29]双重许可程序“对于当事人来说，则是一个重大的困扰，不仅仅是程序更加繁琐，时间会拖延”[30]，但是不设立，有时候也可能存在，因此也造成了社会组织登记意愿的减弱。
许可与放任之间张力的另一种表现则是政府在执法过程中，对设立社会组织的把关很严，但对已登记的社会组织监督很松。在现行法规条例中，对社会组织信息公开、内部治理、社会责任及公共责任等方面的约束性规定很少。这同样表明，在一个现代大型复杂社会中，政府并没有能力，而且也没有必要去完全控制民间结社，政治系统与经济系统之外的生活世界中，社会结构与社会关系的复杂性与多元性并不能由政治系统所完全囊括。改变执政思路，改变以危机应对为特征的控制型战略，才能实现国家与社会关系的和谐，这也是社会建设得以成功的前提之一。
三 功能替代下的组织生态
在管控战略的实施中，基于政府选择所导致的组织间功能替代，带来社会组织发展中“劣币驱逐良币”的组织生态。
伴随政府的管控战略，公民结社在合法性层面被限制和挤压到一个很小的范围内，许多合法的社会组织并未体现公民结社的特征，而活跃的公民结社则无法进入合法性的范围；即使进入而成为社会组织，也被纳入了严格管控之列，并通过“行政吸纳社会”进行功能替代，将其活动和发展限制在政府管控的方向之内。有学者分析，政府对社会组织的活动，一般采取准政府化、严控、禁止打击与放任四种模式；而对社会组织的发展，则采取延续、新建、收编合作、放任四种模式。[31]具体而言，对自下而上社会组织所能提供的公共产品，政府总是试图通过功能替代进行自行提供或者主导提供过程，采取准政府化（即使得这些社会组织带有政府的某种色彩，去针对某些社会事务进行管理或者授权管理）、严控（即采用严格的双重管理体制与归口管理方式对这些社会组织的日常行为进行管控）、禁止打击（对反政府组织或者潜在可能的反政府组织进行严厉打击），或者放任、默许存在（不支持不鼓励，当作管理上的“空气”，除非这些组织触碰法律与政策的界限）等措施。在社会组织的发展培育上，则采取延续（即利用原有的传统组织，例如人民团体等）、新建（官办社会组织，自上而下，成为政府行政管理的衍生者）、收编合作（在准入门槛上开口子，并提供适量资金支持，与无法准入的海外社会组织或工商登记组织采取业务上的合作）、放任（任其自生自灭，不支持不鼓励）等措施。
从社会服务供给角度来说，处在转型中的中国社会，社会组织作为新生事物仍旧处于弱势，庞大并垄断着巨大的社会资源乃至公共资源的事业单位，才是中国社会中公共服务和社会服务的真正供给主体。[32]在这种意义上，即使采取购买服务等方式力推社会组织的发展，各级政府依然会在事业单位、官办社会组织和大量的草根社会组织之间，存在功能替代的选择。尽管事业单位和官办社会组织在社会服务提供的效率和可及性等诸多方面并非“良币”，但政府选择的结果可能依然是它们。
总之，双重管理体制本身的弊端，及其背后政府对社会组织的管控战略，在社会组织发展的政治生态、制度生态和组织生态上，形成总体不利于社会组织发展的格局。加上我国社会组织尽管数量众多，但毕竟处在发展的初级阶段，无论在组织规模、活动能力，还是在治理结构等诸多方面都具有先天的“弱质性”，使得它们在获取资源、运用资源、协调关系、发挥作用等方面不存在明显的优势。社会组织管理体制不仅没能有效支撑社会组织的发展，反而成了制约其发展并放大其既有问题的桎梏。因此，改革现行社会组织体制就成了大势所趋。
第五节 结论与思考
综上所述，改革开放至党的十八大以前，我国社会组织大致经历了三个不同的发展阶段，其中虽有不小的停滞和曲折，却总体上仍然表现持续增长和不断扩展的趋势，并正在走向新的发展高潮。旧有的管理体制已经基本完成其历史使命，随着社会组织的发展，随着社会改革与社会建设日益成为党和政府的中心任务，旧有的管控体制、旧有的管控思维正在逐步瓦解，新型的政社关系、社会体制、社会组织管理体制正在逐步建立。地方政府根据各地的实践和需要开展的社会管理创新为建立新的管理体制提供了有益的借鉴，建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制这一目标的提出，就像十四届三中全会提出建立现代企业制度一样，将对社会建设、社会组织管理、社会治理指明方向，其具有的划时代的历史意义必然会被历史所证明。