四

将治理、善治和全球治理的思想直接应用于实际的最初机构，是诸如世界银行、国际货币基金组织之类的国际金融组织。20世纪90年代，这些国际组织不仅对善治进行了专门的理论研究，而且把善治作为其评估受援国现状的主要标准之一。对那些在它们看来没有良好治理状况的国家，它们就要求这些国家进行必要的改革，使之符合其善治的标准。毫无疑问，它们这样做的主要目的是提高其援助的效益，确保受援国具备偿还贷款的能力。在这些国际机构看来，要实现这一目的，就必须引入自由主义的市场经济体制，必须使国内市场自由化，并消除自由贸易的壁垒。而市场体制需要与之相适应的社会政治结构和社会政治状态，其中包括政治合法性、社会秩序和行政效率。

正如联合国社会发展研究所副所长阿尔卡塔拉（Cynthia Hewitt de Alcantara）女士所说，在这一点上，治理、善治和全球治理的概念就极为有用。因为它使国际金融机构能从经济主义中挣脱出来，去重新思考与经济重组相关的关键性政治和社会问题。此外，这样做也无须触动受援国敏感的国内政治与行政问题。借用“善治”“全球治理”而不用敏感的“国家改革”或“社会政治变革”等字眼，使得世界银行等组织有可能处理棘手的受援国国内政治问题，而又避免使人觉得它们超越了其职责和权限而干预了主权国家的国内政治事务。

其实，治理、善治和全球治理的理论与实践在20世纪90年代的勃兴还有其更深刻的原因。它是全球化进程的逻辑结果，是“冷战”结束后国际政治经济秩序的新的发展形态，是国际规制有效性的现实要求，是全球公民社会和世界民主潮流的产物。

善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，却不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，民间社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的民间社会，就不可能有真正的善治。

反过来说，20世纪90年代以来善治的理论与实践之所以能够得以产生和发展，其现实原因之一就是公民社会或民间社会（civil society）日益壮大。公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO）、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为“第三部门”（the third sector）。公民社会组织（civil society organizations, CSOs）有三个显著的特点：其一是它们的非官方性，即这些组织是以民间的形式出现的，它不代表政府或国家的立场；其二是它们的独立性，即它们拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论是在政治上、管理上，还是在财政上，它们都在相当大的程度上独立于政府；其三是自愿性，参加公民社会组织的成员都不是被迫的，而完全是自愿的，因此，这些组织也叫公民的志愿性组织。公民社会组织发展壮大后，它们在社会管理中的作用也日益重要，它们或是独自承担起社会的某些管理职能，或是与政府机构一道合作，共同行使某些社会管理职能。由公民社会组织独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理。所以，玛丽-克劳德·斯莫茨这样说：

关于治理的多项研究都以唯一的一个前提为出发点：现代社会愈来愈复杂、愈来愈分裂，是一张由大量相互差别、各自独立的社会子系统组成的网。诸多社会部门（消费者、运输用户、狩猎者、店主等协会）有能力组织起来，保护自己的资源，却无须考虑它们的活动在总体上将对社会造成什么后果；它们组织网络，制定自己的标准。

善治是政府与公民之间的积极而有成效的合作，这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权利。公民必须具有足够的政治权利参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。显而易见的是，保证公民享有充分自由和平等的政治权力的现实机制只能是民主政治，这样，善治与民主便有机地结合了起来。专制政治在其最佳的状态下，可以有善政，但不会有善治。善治只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主，善治便不可能存在。

全球化正成为我们这个时代的最主要特征，事实上许多人已经把我们这个时代称为“全球化时代”（Global Age）。全球化首先是经济的一体化，但经济生活的全球化必然对人类的政治生活和文化生活产生深刻的影响。导致人类政治生活从统治走向治理的因素无疑是多种多样的，经济全球化是其中最重要的因素之一。经济全球化极大地改变了统治和治理的主体、结构、方式、过程和意义，对传统的民族国家、国家主权、政府体制和政治过程提出了严重的挑战，深刻地影响着人类的政治生活，有力地推动着人类的政治发展。全球化的重要特征之一，是民族国家的主权及政府的权力日益削弱，而跨国组织（transnational organizations）和超国家组织（supranational organizations）的影响日益增大，随着民族国家传统的政府权威的削弱，治理和全球治理的作用则日益增大。因为国际社会和国内社会在全球化时代同样需要公共权威和公共秩序，但这是一种新的公共权威和公共秩序，它不可能由传统的国家政府来创立，只能通过全球治理来实现。

近代以后，民族国家（nation-state）一直是人类政治生活的核心。民族国家建立在众所周知的三个要素之上：领土、主权和人民。任何独立的政治体要成为一个国家，都必须有一定的领土，国家的领土是独立而不受侵犯的；在这个独立而确定的领域中必须拥有一个至高无上的主权机关，它代表国家的意志，国家的主权不可分割，不受他国的干预；在国家的领土范围内必须拥有足够数量的公民，他们的责任和权利仅受本国法律和本国政府的保护，他们只有在隶属于一个主权国家时才能表达自己的意志，行使自己的权利，因而公民通常等同于国民。直到现在，这样的民族国家仍然是现实政治生活的中心，因而也是人们政治想象的基本依托所在。然而，不可阻挡的经济全球化进程已经对领土、主权和人民三个要素构成了重大的挑战，正在从根本上动摇人们心目中的国家形象。正如德国著名学者乌尔里希·贝克所说：

人们既可以否定、攻击全球化，也可以为它欢呼，但是无论人们如何评价全球化，涉及的都是这样一种强势理论：以领土来界定的社会领域的时代形象，曾在长达两个世纪的时间里，在各个方面吸引并鼓舞了政治、社会和科学的想象力，如今这种时代形象正在走向解体。伴随全球资本主义的是一种文化与政治的全球化过程，它导致人们熟悉的自我形象和世界图景所依据的领土社会化和文化知识的制度原则瓦解。

经济全球化主要体现为资本全球化、产品全球化和通信全球化。这些现代的经济要素日益要求冲破民族国家的壁垒，使其能够在全球范围内最大限度地自由流动，没有资本、产品和通信在全球范围的自由流动，就根本谈不上经济全球化。资本、产品和通信在全球范围内的流动，既对全球性流动提出了客体的要求，又对这种流动提出了主体的要求。换言之，它既要求一个相应的全球性的流动空间，这个全球性的流动空间就是世界市场或全球市场；又要求一个管理和协调资本、产品和通信全球流动的世界性组织，这个世界性的管理和协调机构就是各种各样的国际组织，尤其是跨国公司。所以，经济全球化从某种意义上说也就是全球市场的形成和跨国组织作用的增大。全球市场和跨国组织在本质上与传统的国家领土观念是相冲突的，资本的全球流动和跨国公司的全球活动客观上都要求冲破领土的束缚。当国家的领土疆界与资本的全球要求相矛盾时，跨国公司和其他跨国组织就会想方设法使国家的领土要求从属于资本扩张的要求。进一步来说，当经济全球化与国家的领土发生冲突时，传统的领土观念正在越来越多地让位于经济全球化的要求。当经济的全球化冲破传统的民族国家的领土束缚时，我们便清楚地看到了它的政治后果：

全球化概念指出了一个方向，而且只有一个方向：经济活动的空间在扩大；它超越了民族国家的边界，因此重要的是政治调控的空间也在扩大。

民族国家的领土要素与主权要素是紧密相连的，经济全球化既然对领土要素提出了挑战，也必然对主权要素提出挑战，甚至更明显、更严重。正如《已经改变了的国家：全球化、主权和治理》一书的作者所说：

在一点上，全球化拥有一种强大而复杂的影响：关于人权和民主治理的全球化的规范正在穿透国界，重塑传统的主权和自治概念……这种规范已经形成并且正在不断发展，它使制止严重侵犯人权和人类安全的国际干预具有合法性。

经济全球化对国家主权的挑战可以从以下三个方面来理解。首先，跨国投资等全球性的经济活动，势必要求在有关的民族国家内有一个相应的政治环境。民族国家之间的政治经济制度千差万别，很难完全适应外来资本的制度要求。当全球经济活动与民族国家原有的制度发生冲突时，后者往往会作出必要的让步。在这种情况下，民族国家原有的决策过程和政治经济体制或多或少会发生一些实质性的变迁，这种制度性的变迁直接或间接地对其主权构成了挑战。其次，经济全球化导致了某些政治价值的普遍化，特别是自由、民主、人权、和平。当这些政治价值在一个民族国家内遭到毁灭性的破坏（例如发生种族灭绝性的暴力行为时），国际社会的干预将得到越来越多的道义支持。最后，经济全球化使得许多原先的国内问题日益国际化，例如生态环境、资源短缺、贫困、犯罪、毒品、人口等问题，仅靠民族国家的主权政府很难有效地解决它们，而需要跨国性的国际合作。这种国际合作在许多情况下也会削弱传统的国家主权。

经济全球化也对居住于固定的民族国家领土范围内并效忠于国内政府的传统公民观和种族观提出了挑战。伴随着资本全球化的必然结果之一，就是劳动力市场的全球化。跨国公司的老板、高级经理人员、高级技术人员，直至普通的劳工，经常穿梭于设立在不同国家的跨国公司及其子公司之间。对他们来说，效忠跨国公司往往甚于效忠国家或民族。此外，移民的人数也前所未有地增加。据国际移民组织统计，到20世纪90年代初，旅居国外的新移民已超过1亿人，他们当中既有少量的非法偷渡者，更多的则是合法的移民。对这些移民来说，传统的那种绝对的种族认同基本上不复存在。即使是对于居住在国内的普通公民而言，传统的政治认同也在经受极大的考验。经济全球化、互联网和生态环境的国际化，使越来越多的公民开始淡化原来的国家认同，而滋生了全球意识，出现了所谓的“新认同政治”，少数先锋派如国际环境保护主义者甚至已经以“全球公民”自居了。

鉴于经济全球化对民族国家的领土、主权和公民认同所构成的挑战，一些学者直接就把全球化的过程定义为“非民族国家化”的过程，认为全球化正在消除经济空间和政治空间的一致性。这种一致性的日益消失，使民族国家的统治失效，“至少在西方世界倒退到民族国家的时代已经不再可能”。这种“非民族国家化”正在成为我们这个时代的特征：

社会的非民族国家化，即经济的、生态的、文化的和军事的行为联系和作用联系的扩大，正迅速向前推进，而创建超民族国家的政治管理机构则是一个具有现实的重要性，但进展却非常缓慢的进程。

更有甚者，一些学者指出，全球化破坏了国家的自主性，一个“社会的世界”正在取代“国家的世界”，东西方冲突的结束削弱了民族国家存在的价值，因此，“民族国家已经过时”, “民族国家正在终结”。

把经济全球化对民族国家造成的冲击概括为民族国家“已经过时”或“正在终结”，无疑是一种偏激的和夸张的观点。在可以预见的将来，民族国家及其主权政府还会长期在人类政治生活中扮演核心的角色。然而，同样毋庸置疑的是，民族国家及其主权政府的性质还有它们在人类政治生活中的作用正因为经济全球化的冲击而发生重大的变化。在这一点上，我们并不同意詹姆斯·N．罗西瑙为全球治理所作的“本体论”论证，但他的这一论证确实应当引起我们的高度关注。他说，我们现在正处于一个“以边界迁移、权威重构、民族国家衰落和非政府组织（NGO）在地区、国家、国际和全球等诸层次上的激增为特征和标志的时代”。

在有必要不再把全部注意力集中于国家，而是承认要把大量非政府行为体作为重点分析对象的情况下，随之而来的应当就是不把国家当成第一位的，而是在以权威日益分流和等级化日益消失为特征的世界上把它简单地看成一个重要的行为体。诚然，国家拥有主权，但是这些权利可以行使的范围正在一个相互依存和国家边界模糊的世界上日渐缩小。随着权威的加速分流，国家将不再可能在越来越复杂的挑战面前继续仰赖主权作为保护它们利益的基础。

从国际层面看，全球治理是“冷战”结束后国际政治领域中最引人注目的问题之一。这不外乎以下三个原因。首先，“冷战”的结束并不意味着国家间和地区间冲突的结束，相反，这些冲突依然在全球范围内广泛存在，在个别地区甚至空前激烈，成为威胁人类生存、破坏人类和平、践踏人权和人道的主要根源。对国家间和地区间的这些暴力冲突，国际社会不能视若无睹，而应当采取积极的措施，进行调解和平息，以维持人类的和平。其次，“冷战”后，在经济全球化背景下，国家之间在政治、经济、文化和科学技术等方面的合作与交流空前增加，这些合作与交流已经超越了政治制度和意识形态的差异，尤其需要在不同的国家之间确立一种共同遵守的规则和制度框架，以发扬人类的普遍价值，增进人类的共同利益。最后，“冷战”后，虽然美国成为唯一的超级大国，但世界政治仍然朝着多极化的方向发展，单极世界不但不可能出现，也不符合全球治理的目标。有效地解决诸如保护环境、消除贫困、遏制国际恐怖主义、消灭跨国犯罪等人类共同面临的问题，以维护国际社会的正常秩序，仍需要各国共同努力。

全球治理是各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商和合作，其核心内容应当是健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序，包括处理国际政治经济问题的全球规则和制度。在全球化背景下，具有普遍约束力的国际规章不仅在数量上迅速增多，而且其发生效用的范围也日益扩大。例如，有人统计，在过去的30年中，仅关于环境问题的国际规章就几乎从0个增加到了近100个。从某种意义上说，全球治理是国内治理在国际范围中的延伸。“在国际关系领域，治理首先是各国之间尤其是大国之间的协议与惯例的产物。这涵盖政府的规章制度，也包括非政府性机制，后者谋求以自己的手段实现它们的愿望、达到它们的目标。治理被视为由多数协议形成的一种规范系统。它可以在没有政府的正式授权和具体批准的情况下贯彻实施某些集体项目。各种政府间组织，以及由非政府组织或跨国公司推动的非正式调节程序也都包括在这种治理之内。所以，它既是各国参加的国际谈判的产物，也是由个人、压力集体、政府间组织和非政府组织形成的混杂联合的结果。”

在“冷战”结束后的经济全球化时代，一方面，世界各国面临着重建并维持新全球政治经济秩序的需要；另一方面，目前已有的国际性组织、政府间组织和民族国家都不能够凭借现存的力量达到全球治理的目的。在这种情况下，一些人希望强化联合国的作用，给联合国以足够的权威，使联合国承担起国内政府的功能，在此基础上将联合国发展成为类似于“世界政府”这样的全球权力机构。这显然是一种不切实际的观点。在我们可以预见的将来，地球上不可能出现一个类似于国内政府的世界政府。在其50多年的历史中，联合国在维护国际社会的安全和促进全人类的共同利益方面发挥了极其重要的作用，它在国际事务中迄今所扮演的核心角色将在今后长期保持下去。但是，联合国不可能成为全球治理的唯一责任者，各国政府也不可能成为全球治理的唯一责任者，全球治理的责任应当由各国政府、政府间的国际组织和全球公民社会（global civil society）共同承担。正如全球治理委员会所说的那样：

在全球层次上，治理基本上是指政府间关系，但现在我们必须理解，它也包括非政府组织、公民运动、多边合作和全球资本市场。

全球公民社会即全球性的民间社会，它主要由国际性的非政府组织、全球公民网络和公民运动等组成。在经济全球化的时代，对于全球公民社会在全球治理中的重要作用，我们应当给予特别的强调。随着经济全球化进程的加快，国际性的非政府民间组织无论在数量上，还是在对国际事务所产生的作用上，都在与日俱增，对全球治理的作用也在不断增大。据最新版的《国际组织年鉴》统计，在现有的48350个国际组织中，非政府的国际公民社会组织占95%以上，在46000个左右。又如，1972年，参加联合国环境大会的非政府组织还不到300个，到1992年注册参加联合国环境大会的非政府组织多达1400个，同时参加非政府组织论坛的非政府组织高达18000个。在1968年德黑兰国际人权大会上，只有53个非政府组织获得了观察员身份、4个非政府组织参加了大会预备会议；而在1993年的维也纳国际人权大会上，有248个非政府组织取得了观察员身份，有593个非政府组织参加了大会。1975年，只有6000人参加了墨西哥世界妇女大会的非政府论坛，有114个非政府组织参加了正式会议；而到1995年，有30万人参加了北京世界妇女大会的非政府论坛，有3000个非政府组织参加了正式会议。除非政府国际组织以外，全球公民社会的另一个主要组成部分迅速发展起来，即依靠互联网等高科技手段建立的全球公民网络。没有人能够准确统计全球公民网络的数量，但可以肯定的是，世界各地每时每刻都在产生形形色色的全球公民网络，在数量上远远多于全球性的公民社会组织。虽然到目前为止，各国政府和政府间国际组织（如联合国）在全球治理中仍将一如既往地起主导作用，但这种作用正在日益被全球公民社会所共享。

虽然关于治理和全球治理的理论还很不成熟，它的基本概念还十分模糊，在一些重大问题上还存在很大的争议，但是这一理论无论从实践上看还是从理论上看都有十分积极的意义。从实践上看，“冷战”结束后，国际政治格局面临着重大调整，作为唯一超级大国的美国在对外政策上呈现出单边主义的态势，全球治理强调国际关系的公平和公正，客观上有利于消解并制约单边主义和霸权主义。随着全球化进程的日益深入，国家主权事实上受到严重削弱，而人类所面临的经济、政治、生态等问题则越来越具有全球性，需要国际社会的共同努力。全球治理顺应了这一世界历史发展的内在要求，有利于在全球化时代确立新的国际政治经济秩序。从理论上说，它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会，它把有效的管理看成两者的合作过程；它力图发展起一套管理国内和国际公共事务的新规制和新机制；它强调管理就是合作；它认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会同样是合法权力的来源；它把治理看成当代民主的一种新的现实形式；等等。所有这些，都是对政治学研究和国际政治学研究的贡献，具有积极的意义。

不过，我们应当清醒地看到，全球治理面临着许多现实的制约因素，对全球治理的前景不能抱过分乐观的态度。第一，各民族国家在全球治理体系中的极不平等的地位严重制约着全球治理目标的实现。富国与穷国、发达国家与发展中国家不仅在经济发展程度和综合国力上存在巨大的差距，在国际政治舞台上的作用也极不相同，西方七国/八国集团（G-7/G-8）在很大程度上左右着全球治理的进程，它们与广大发展中国家在全球治理的价值目标上存在很大的分歧。第二，美国是目前世界上唯一的超级大国，“冷战”结束后它加紧奉行单边主义的国际战略，对公正而有效的全球治理造成了直接的损害。第三，目前已有的国际治理规制一方面还远远不尽完善；另一方面，也缺乏必要的权威性。第四，全球治理的三类主体都没有足够的普遍性权威，用以调节和约束各种国际性行为，规范合理的国际秩序。第五，各主权国家、全球公民社会和国际组织各有自己极不相同的利益和价值，很难在一些重大的全球性问题上达成共识，这一现状对全球治理的效益造成了内在的制约。第六，全球治理机制自身也存在许多不足，如管理的不足、合理性的不足、协调性的不足、服从性的不足和民主的不足等。所以，全球治理的现状还极不理想。正如托尼·麦克格鲁指出：

该体系核心存在一个致命的缺陷，即缺乏民主的信任。因为，从总体上说，这个世界共同体存在高度的非代表性，以及权力、影响、机会与资源的极度不平等：这一体系也许最好称为扭曲的全球治理。

最后，在西方的治理和全球治理理论中存在不容忽视的甚至极其危险的因素。首先，全球治理基本的要素之一是治理主体，全球治理主体中的国际组织和全球公民社会组织在很大程度上为以美国为首的西方发达国家所左右，因此，全球治理的过程很难彻底摆脱西方国家的操纵。其次，全球治理的规制和机制大多由西方国家所制定和确立，全球治理难免在很大程度上体现西方国家的意图和价值。特别需要指出的是，治理理论，尤其是全球治理理论，建立在政府的作用和国家的主权无足轻重、民族国家的疆界模糊不清这一前提之上，强调治理的跨国性和全球性。这里的危险就在于，削弱国家主权和主权政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支持，有可能成为某些跨国公司和国家干预别国内政、谋求国际霸权的理论依据。所以，对于治理理论，特别是全球治理理论的这一危险倾向，我们必须给予高度的警惕。