二 社区居委会的职能定位

“议行合一”的本义是指在国家机关及其他组织中，决议和执行两项职能统一进行的制度或体制。新中国成立后，以民主集中制原则为指导，在计划经济的基础上，我国普遍实行“议行合一”体制，在城市，作为基层群众性组织的居委会，其工作也集决策和执行两种职能于一身。

社区建设启动以来，在构建社区组织新体系的实践中，社区居委会的职能如何定位，是一个无法绕开的问题。作为群众自治组织，居委会的职能定位是议事层，是执行层，还是“议行合一”？在我国的居委会建设中，对此有不同的实践探索和解答。主要存在两种理解和实践模式。

第一种是把社区居委会看做执行层，而将居民（代表）会议或者再加上社区议事监督委员会作为议事决策机构。这种理解起源于社区组织体系构建的沈阳模式。20世纪90年代末，沈阳市在探索构建社区组织体系时，仿照国家层面上执政党、人大、政协、政府的组织结构，在社区层面上设置了社区党组织、社区成员代表大会（亦称社区居民代表大会）、社区管理委员会（后改称居委会）、社区协商议事委员会“四位一体”的组织体系，其中，社区党组织是各类组织的领导核心，社区成员代表大会是决策机构，社区协商议事委员会是议事机构，社区居委会是居民（代表）大会的办事机构（执行层）。沈阳市的这一做法因得到民政部的认同和支持而在全国产生了较大的影响，被称为沈阳模式。社区组织的此种设计实施成本较小，与既有的基层行政体制能够较好地对接。但也有值得反思之处。把社区居委会仅仅视作“执行层”，那它作为“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的群众自治组织的主体地位便难以体现。社区组织总体上属于非政府非市场的“第三部门”即社会领域，与国家政治生活领域的组织毕竟不同，不应该作简单的类比。《居民委员会组织法》第十条规定：“居民委员会向居民会议负责并报告工作。”但同时规定：“居民会议由居民委员会召集和主持。”2010年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》将城市社区居民委员会的主要职责概括为三大项，第一项就是“依法组织居民开展自治活动”。因此，我们认为将居委会定位为执行层是缺乏法律依据的。实际上这种将居民自治组织只理解为执行层的看法，在农村村级组织关系的理解上也有[19]，暴露出的共同问题是，偏离了村（居）民组织法对村（居）民自治和村（居）民委员会的法律规定。

第二种理解则认为，社区居委会作为群众自治组织应履行议事职能，执行职能应交给专门的机构——社区服务站（或社区工作站）来完成。但在社区服务站或社区工作站的设置上，又有“居站分设”和“居内（或下）设站”两种不同模式。前者主要基于政社分开的理由，后者则主要基于议行职能划分的理由，但又有各自尚未解决的问题。其实，作为基层群众自治组织，社区居委会自身的结构不可能也不应该过于复杂。当然，在专业化社会服务组织发育还很不充分而居委会还须协助政府开展社会管理和公共服务的情况下，在社区层面上设置社区服务站（或社区工作站）有其现实需要，但将居委会设计成纯粹的“议事层”，这是不适当的。

因此，在我们看来，社区居委会就是社区居民会议选举的委员组成的常设机构，不宜简单地将社区居委会定位为“议事层”或“执行层”。