第三节 相关问题与思考

一 居民自治及其相关概念的厘清

在研究社区居委会时，不能不涉及居民自治的问题。这就又不能不涉及对社区居民自治与社区自治、社区治理几个概念的理解。

居民自治与社区自治、社区治理是一组关系密切但含义不尽一致的概念。近年来国内出版和发表的社区研究论著，在使用这几个概念时，有的做了界定和区分，有的则混用。我们认为，辨析并厘清这几个概念，不仅对社区居委会的定位而且对社区管理体制的改革创新都是十分必要的。

多年来，我国官方正式文件一直使用“居民自治”或“社区居民自治”。所谓社区居民自治，通俗地说，就是社区居民依法自己决定和处理与自身利益相关的事务。社区居民自治的表现形式集中体现在“四个民主”“四个自我”上面，所谓“四个民主”是指民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这是社区居民自治的基本内容，也是居民自治的主体组织——社区居委会的组织制度。而“四个自我”则是社区居民自治的衡量标准。所谓“四个自我”是指自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。社区居民自治属于我国基层群众自治的一个方面（除了居民自治外，我国基层群众自治还有村民自治）。当然，社区居民自治具有多层性、多样性。就层次构成而言，既可以表现为居委会层次的自治，例如通过居民会议讨论决定社区公共事务；又可以表现为居民小组或楼院居民自治，例如以居民小组或居委会辖区内的楼院为操作单元，通过民主协商来合作处理本居民小组或本楼院居民的公共事务；还可以表现为楼门居民自治，也就是以居委会辖区内的楼门为操作单元开展居民自治活动，通过民主协商来合作处理本楼门的公共事务。就自治形式而言，既包括通过民主选举居委会成员实施有组织的自治，又包括通过制定居民公约或自治章程协调居民的社区公共行为，还包括召开居民会议、实施居务公开等推进民主决策、民主管理和民主监督，具有丰富性和多样性。

基层群众自治已成为中国特色社会主义政治制度的重要组成部分。社区是地域性人群生活共同体，对关涉居民公共事务和公益事业管理最有效而简便的形式就应该是居民“自治”。早在1987年，时任全国人大常委会主任的彭真在《通过群众自治实现基层直接民主》的发言中就曾指出：“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事物和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”“十亿人民如何行使民主权利，当家作主，一个方面是通过各级人大行使国家权力。另一个重要方面是在基层实行群众自治，群众自己的事情由群众自己依法去办。这是国家政治体制的一项重大改革。”“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。八亿农民实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事情，历史上从没有过。几千年的封建社会，什么时候有过群众自治？没有。所以说，办好村民委员会，还有居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重大的、深远的意义。”[13]党的十七大报告还第一次将基层群众自治制度列入中国特色社会主义政治制度的基本内容，并强调要将基层群众自治作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。在我国社区建设中，民政部之所以把社区的范围界定为调整后的居委会管辖的范围，从操作的角度考察，就是为了实现政策与法律的对接。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《宪法》和《居民委员会组织法》）都将居民委员会规定为基层群众性自治组织。需要指出的是，社区居委会是社区居民自治的主体组织，但社区居民（代表）大会、社区议事监督委员会、居民小组等也是社区居民自治的组织形式，其中居民会议还是居民自治的最高组织形式。因此，不能将居民自治归结为居委会的自治。

近年来出版和发表的一些论著中，也有学者使用“社区自治”。其实，这两个概念还是有区别的。①从主体上考察，居民自治的主体是本社区的全体居民，而不包括驻社区的机关、团体、部队、企业、事业单位等组织。《居民委员会组织法》规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”第十九条又规定“机关、团体、部队、企业事业组织，不参加所在地的居民委员会，但是应当支持所在地的居民委员会的工作。所在地的居民委员会讨论同这些单位有关的问题，需要他们参加会议时，他们应当派代表参加，并且遵守居民委员会的有关决定和居民公约”。社区自治的主体包括居民和居民组织，但又不限于居民和居民组织。有的学者就主张“社区自治的主体是各种利益相关者”。[14]②从地域上考察，社区居民自治和社区自治的范围限于本社区内，这往往容易让人们将二者混同，但社区居民自治只是一定地域范围内的基层群众性自治，不是地方自治。而“社区自治”在西方话语体系下主要指地方自治，国内也有学者持这一看法。[15]③从自治组织考察，社区居民自治的组织主要是居委会和其他居民组织形式，如居民会议、居民小组等。而社区自治的组织载体要宽泛得多，如社区成员代表会议、社区（管理）委员会、业主委员会，在西方有邻里委员会、社区董事会、社区议会、“社区政府”等。④社区居民自治和社区自治的内容为社区内的公共事务和公益事业，但社区居民自治的内容是与居民生活息息相关的公共事务和公益事业。

在我国，随着社会管理体制的改革创新和政治生活民主化的推进，我国的居民自治将来也许发展为地方性的大社区自治。但在现有法律、体制、政策框架下，基层社区所实行的是居民自治，它是基层群众自治的一种，而不是地方性的社区自治。二者不应混同。如果像有的学者所理解的，社区自治属于基层群众自治，就是社区居民通过一定的组织形式依法享有的自主组织和管理社区公共事务和公益事业的权利及其实践过程[16]，那就没有必要在社区居民自治的概念之外再使用“社区自治”这样的概念了。

如果立足于当今中国社区建设的现实和发展趋势，并参照国际社会中多主体参与社区公共事务治理的经验，我们还进一步认为，社区治理也是一个具有很强解释力的概念。

“治理”（Governance）是近年来学术界讨论较多的一个概念，人们给出了许多界定。一般地说，治理至少具有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，又包括私人部门，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[17]其基本含义是指各种利益相关主体在合作的基础上，共同管理公共事务的过程。就社区治理而言，我们认为，至少包括如下要点。

首先，社区治理强调多重主体的参与。其次，各主体之间平等合作和协商，即多重主体之间良性互动。再次，社区治理与管理既有同，又有异，治理包含管理又超越管理，它是管理、自治、服务、建设的有机统一。在我国，社区居民无疑是社区治理的主体，居民和居民组织对其公共事务的自我管理（自治）无疑是社区治理的题中应有之义。因为，居民及其组织自己管理自己的事务，自己办理自己的公益事业，这是最简便易行而又为居民认可的做法。当然，在社区中活动的还有其他组织，如社区党组织和群团组织、业主委员会、各种社区民间组织、社区志愿者队伍以及进驻社区从事非营利性服务的社会组织（如社会工作服务机构）和营利性服务机构（如物业公司）等，它们都参与社区的管理、服务和建设。此外，驻社区的企事业单位、党政机关等，也是社区的成员，也需参与社区的共建共享。可以说，上述各方都理应成为社区治理的主体。城市区级党委、政府及其派出机构——街道党工委和街道办事处，虽然不是社区成员，但是社区建设和发展的政策制定者与“掌舵人”，其中街道办事处与社区居委会的关系更为密切，负有对社区居委会指导、支持和帮助的责任。而在西方，政府与社区组织的关系则是合作伙伴关系。这也是社区治理问题上中国与西方国家的区别。但“社区治理”的理念顺应了社会主义市场经济和现代公民社会发育的要求，表征着我国城市基层社会整合机制创新的新趋向。党的十八大报告也在总结近年来我国社区建设经验的基础上，使用了“城乡社区治理”的概念。[18]