第二节 各地“村改居”社区居委会建设和村（居）民自治实践探索

一 设置社区服务站，承接政府延伸到社区的公共服务

社区工作站或社区服务站的设置，始于城市社区。20世纪90年代以来，随着我国大陆城市社区建设的兴起和持续推进，城市居民对社区公共服务的需求不断增长。一些城市在社区设置了“社区工作站”，后来有的城市改称“社区服务站”或“社区公共服务站”，招聘专职人员承接政府面向社区的公共服务。有的城市还由于社会工作专业方法的引入而称“社会工作站”[3]。此后，各地城市纷纷效法，普遍设立了社区服务站，承接政府部门和街道办事处交付的工作，面向社区居民提供“一门式”服务。但在社区服务站或社区工作站的设置上，又有“居站分设”和“居内（或下）设站”两种不同模式。前者以深圳市的盐田模式为典型，后者可看做在探索实践基础上的改进模式。下面，我们对此做一介绍。

深圳市盐田区成立于1998年，设立之初就处在“单位制社会”向“社区制社会”转型的时期。成立之初，在刚刚经过城市化改造的盐田区，村委会以征地费入股成立集体股份合作公司，同时设立居委会。这样，股份公司就承担起原来村委会的经济职能，为创收动脑筋；居委会则承接了村委会的行政职能，不管计生、城管，还是卫生、宣传，统统由居委会负责。实际上，尽管是分开的两个机构，但大部分居委会与股份公司实行的是两块牌子一套人马，居委会同时也是股份公司的股民之家。1999年，盐田区实行“居企分离”，理清并分离居委会与集体股份公司的权责关系、办公场地以及人员，使居委会变服务股民为服务户籍居民，启动了居委会城市化、社区化的法律程序。2002年时，按照“议行分设”的理念，盐田区建立“一会两站”社区管理模式，创新了社区组织架构的过渡模式。在这一模式下，居委会是负责决策居务的自治组织；社区工作站承担了行政职能，主要负责完成政府交办的行政性工作；社区服务站则承担了社区服务职能。其中，对社区服务站进行了民办非企业登记，主要职责是根据居民的需求开展便民利民、提高居民生活质量的低偿服务，按照政府购买服务项目的方式为群众提供社会福利、社会保障等无偿服务。政府购买服务的方式，改变了社区服务的供给方式。2005年又根据“居站分离”的理念，将居委会、社区工作站和社区服务站这三个组织的人员、办公场地、经费、职责、运作模式等一一分离。社区工作站从居委会中剥离出去，归并到街道办事处，专门承担政府交办的行政性工作；社区居委会则回归到居民自治组织的法律地位；社区服务站则由居委会举办，按照相关法律登记为民办非企业单位，开展各类社区公益服务活动，为社区居民服务。

近年来，适应城市化和公共服务延伸的需要，许多“村改居”社区也开始设置“社区服务站”，但基本实行在居委会之内（或之下）设置的模式。在研究中，我们调研所接触到的也都是这种类型。南京市雨花区西善桥街道福润社区就属于居委会之内设置的情况。福润社区是一个“村改居”社区，2009年3月批准改为社区，设置了社区公共服务站，社区公共服务站纳入社区居委会统一管理。

在设置社区服务站（社区工作站）的同时，为承接政府部门和街道办事处下沉到社区的公共服务事项，政府职能部门和街道办事处还面向社会招聘了一批社区专职干事或协管员，进入社区开展工作，主要负责劳动保障、综合治理、计划生育、流动人口、公共卫生、残疾人等方面的专项事务管理。社区专干或协管员的管理和使用各地的做法不完全一致。如在厦门市，社区专干（专职工作者）是由市民政局统一招考录用的，而协管员则是区政府职能部门（人事劳动社会保障局、计生委、卫生局、残联等）或街道招聘的。相对而言，社区专干比社区协管员的录用条件高，因而在待遇上也有差别。一般说来，社区专干往往是社区“两委”的后备军。在不设置社区服务站的社区，社区协管员或专职干事既接受招聘条线部门的管理又纳入居委会管理。在设置社区服务站的社区，这些人员纳入服务站，是服务站的专职工作人员，但有的接受居委会的指导又接受招聘条线部门的管理，有的则直接纳入居委会管理和使用。为了克服“多头管理”的现象，近几年，厦门市在协管员整合进社区工作站的基础上，开始推进人员整合工作，探索实行“六统一”的管理，即统一招聘、统一员额、统一待遇、统一使用以及统一身份、统一管理，并根据需要实行“一岗多责”和轮岗交流使用，力求形成社区综合服务站“一个牌子对外、一门式办公、一站式服务”的工作架构，以实现社区工作站工作人员有序管理、有效使用。这项工作取得了初步的效果。

在体制转轨和专业化社会组织尚未充分发育的现阶段，在社区层面设置公共服务站这样的机构，并增设社区协管员或专干，便于政府公共服务向社区的延伸和落实，也有助于克服社区居委会的行政化倾向，不失为一种各方面都可接受的相对合理的制度安排。但也存在一些不容回避的问题，本章第三节将会详细讨论。