二 由村委会向纯城市社区居委会过渡

本书第二章曾指出，“村改居”社区并非严格意义上的与农村社区、城市社区相并列的社区类型，也不是农村社区向城市社区自发演进的中介形态。同理，在严格意义上，“村改居”社区居委会也不应与村委会、城市社区居委会相并列，也不是村委会向城市社区居委会自发演进的产物，而是我国城市化进程中政府所主导和推动的农村建制的村委会向纯城市社区居委会转变的过渡。关于“村改居”社区居委会，有必要从如下方面进一步加以把握。

（一）依照法定程序撤村建居

“村改居”是由地方政府主导和推动的过程，但又需要依照法定程序实施，并且需要村民的配合和参与才能顺利推进。村委会组织法和居委会组织法虽然没有对“村改居”的基本程序作出明确规定，但对设立、撤销村委会和居委会有规定。《居民委员会组织法》规定：“居民委员会的设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定。”而村民委员会的设立、撤销、范围调整则更为复杂一些。1998年通过2010年修订的《村民委员会组织法》第三条规定：“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。”这就意味着，“村改居”需要经村民会议讨论同意。法律之所以作出这样的规定，就在于“村改居”涉及整个村庄成建制的变化，是村庄里最大的事，所以，必须经村民自治的最高组织形式——村民会议讨论同意。只有通过村民会议讨论同意方为合法。因此，要进行“村改居”，自然离不开从上到下的宣传和动员甚至劝导工作，唯有如此，政府的主张才能得到村民的普遍认可，村民会议的讨论才有民意基础。这一点，在我们的调研中，得到来自街道和社区两个层面的相关人员的证实。

XM市XL街道社区服务中心副主任LHD：村委会组织法和居委会组织法对设立、撤销村委会和居委会有规定。村委会改制为居委会，是由政府推进的，但街道还是按照法定程序进行操作，尊重群众的意愿，也要做些群众工作，大多数群众不同意的不能强行实施。在改制和整合前，要召开村民会议或村民代表会议，做耐心细致的思想工作，把政策讲清楚，让村民看到希望，吃下定心丸，主动配合做好改制工作。

ML社区党支部书记CHZ：“村改居”是城市化进程中的一个关键步骤。上面有要求，下面程序也是要照来的，我们当时是严格按照上面要求的程序进行“村改居”的，先征求村民意见，然后召开村民代表会议表决，并形成会议决议，这些程序都不能少，上报到区民政局，严格按照程序，还要有区民政局发下来的批复。（编号11XHDM1）

在调研中，我们也了解到，确有个别村，因多数村民不同意撤村建居，政府原来的“村改居”意图在村民会议上未获通过，只能暂缓进行，仍然维持村委会建制。

（二）“村改居”社区居委会已迈入城市组织建制

村委会是农村基层群众自治组织，居委会是城市基层群众自治组织，因此，“村改居”不单是基层自治管理组织的转变，同时意味着由此迈入城市组织建制，开始纳入城市组织管理体系。这可从如下方面体现出来。

1.按照城市社区设置组织结构和组织体制

改制后的“村改居”社区居委会，从法定意义上和管理体制上说已属于城市社区居委会了，因此，就需要在组织结构和组织体制上与城市社区居委会相衔接，并逐步过渡到成熟的城市社区居委会。按照新的工作内容，“村改居”社区居委会下设了人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、群众文化等工作委员会。为应对“村改居”后繁重的社区管理和服务任务特别是政府延伸到社区的社会管理和公共服务职能，“村改居”社区居委会成员普遍由村委会时期的5人增加到7人（但有的社区因户籍人口较少，社区居委会成员配备也较少。如厦门市集美区的黄庄社区是2009年1月完成改制，本社区户籍人口有1300余人，外来人口15000余人，“两委”成员配备：党支部3人，居委会3人，人员无交叉），并增加了若干专职社区工作人员（或社区专干）。有的“村改居”社区还建起了社区服务站或社区工作站等专门的服务机构，社区服务站或工作站是区政府职能部门和街道办事处设在社区的工作平台，承接城市化进程中外来人口的管理和服务工作，满足居民日益增长的服务需求。

2.工作重心开始转向：由发展经济向社区管理和公共服务转变

村委会组织建立以来，一直承担着服务和协调本村生产，促进农村生产建设和经济发展，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产等经济职能。这与我国农村土地集体所有以及“统分结合、双层经营”的生产经营体制是一致的，当然也与农村组织特别是经济组织缺乏分化有关。而城市社区居委会却没有发展经济的责任，其主要任务是组织居民开展自治活动，并进行社区管理提供社区公共服务。“村改居”的过程，同时也是职能分解和转变的过程，在集体资产改制的同时，“村改居”社区居委会开始剥离其前身村委会遗留下来的经济职能，逐步转向社区管理和公共服务，如协调开展社区共建、纠纷调解、社区文化教育；协助政府开展失地农民的社会保障和再就业服务，外来人口的管理和服务，困难居民的低保与救助；协助政府部门及其派出机构开展计划生育、社会治安、公共卫生等工作。为了更好地开展上述工作，一些“村改居”社区居委会增设社区协管员（或社区专干），有的还仿效城市社区设置了社区服务站。

3.开始建立与城市社区工作相衔接的制度

目前，已完成集体资产改制的“村改居”社区，已经建立起或者正在建立社区工作者集中办公制度；未完成集体资产改制的社区，正在建立并逐步完善社区工作者值班制度，保证社区居民在社区办公场所能够找到“两委”成员，及时解决遇到的问题或办理相关事务。一些城市在“村改居”社区还设置了“社区服务站”（或社区工作站），招聘专职人员承接政府延伸到社区的公共服务。一些经济社会发展程度较高的城镇，甚至实现了社区服务站（社区工作站）的全覆盖。服务站（或工作站）实行“一块牌子对外、一体化管理、一站式服务”，工作人员面向社会招聘，实行上班制，由街道统一管理和考核。近年来，基层政府陆续开始为“村改居”社区居委会划拨办公经费，提供办公用房。但是这项工作的发展在各地“村改居”社区很不平衡。

然而，“村改居”社区居委会是由村委会转换而来的，受原来的组织和管理体制运行惯性的影响，以及依然存在的城乡二元结构对“村改居”过程的制约，再加上居民特别是原村民长期养成的生活习性和乡土观念，“村改居”社区居委会不免带有“亦城亦村”组织的过渡特色，甚至保留着许多脱胎而来的村委会组织的印记。

检视各地城市化背景下的“村改居”历程，虽然其开始时间与改制的进度各有不同，但一般而言，可划分为三个阶段。

第一阶段：更名启动阶段。大体上启动于20世纪90年代，在基层政府的主导和推动下，城市周边或镇所在地的一些村委会在“农转非”的同时相继进行“村改居”。但是，这一阶段“村改居”的象征意义大于实质内容，“村改居”还停留于表层，许多“村改居”只是将“村民委员会”的牌子换成“居民委员会”，改制后的社区居委会多数依然沿袭村委会的管理模式和工作内容，人们的生产、生活方式、思想观念并没有显著的改变。

第二阶段：改制工作阶段。这一阶段是“村改居”工作的实质进展阶段，也是“村改居”社区居委会向城市社区居委会过渡的主要标志，剥离“村改居”社区居委会的经济职能并对集体资产进行处置是这一阶段的基本工作内容。

前已论及，村民委员会代表全体村民管理土地等集体资产，承担着服务、组织、发展农村经济的重要职能。而城市居民没有集体经济，城市社区居委会自然也就没有集体经济管理的职能。因此，要与城市管理接轨，就需要剥离“村改居”社区居委会的经济职能，对原村集体资产进行清产核资、评估和处置。这是“村改居”过程中面临的最大难题，也是“村改居”社区居委会向城市社区居委会过渡最为关键的一步。由于不同地区、不同城区经济社会发展水平、城市化进展等情况有异，再加上不同地区、不同城区主政者和“村改居”居民的价值诉求又不尽一致，所以出台的政策和实施办法往往各有不同。多数“村改居”社区通过量化股权将村民变为“股民”，并成立股份合作制的集体经济组织，承接起了从“村改居”社区居委会剥离出来的经济管理职能。这一阶段，有的改制工作进展得较顺利；有的则因存在的问题多、解决难度大、工作不力等，改制工作进展较慢，未取得实质性的突破。

第三阶段：纵深推进阶段。改制后，“村改居”社区居委会理论上说，已纳入通常所称的“纯城市社区居委会”。但事实上，正像“村改居”社区转型具有丰富的内容并需长期持续的努力才能完成一样[2]，“村改居”社区居委会不仅要与政府、其他社区组织、驻社区单位一起在合力完成上述任务和目标中前行，而且自身建设也需要进一步推进，包括进一步完善与城市社区居委会工作相适应的组织架构、组织制度和工作模式。此外，还要主动适应我国社会管理体制创新的要求，推进社区组织体系、社区管理体制创新。近年来，一些改制工作完成较早的“村改居”社区，在纵深推进社区组织建设方面进行了有益的探索，积累了经验。但就总体而言，发展还很不平衡，一些突出问题还需要在发展中进一步破解。

以厦门为例，从20世纪90年代开始，随着城镇化进程的不断加快，厦门市岛内一些村在“农转非”的基础上相继进行“村改居”。2003年，厦门市政府下发了《关于开元区、思明区、湖里区农村实施“村改居”工作的若干意见》（厦府〔2003〕148号），自此，“村改居”工作在岛内三个区剩下的31个村全面铺开，此后岛外的区也启动了“村改居”工作。至2007年，厦门市“村改居”的社区共152个（统计数据见表3-1），21.4万农村人口转为城市居民。

表3-1 厦门市“村改居”情况一览

厦门市的“村改居”工作主要是在市民政局、农委等部门的指导下，由各区、街道（镇）制定“村改居”的具体工作方案并组织实施。主要工作是将村民户口按其实际居住地变更登记为居民户口，组建社区居委会；采取过渡期的办法，允许“村改居”社区在一定时间内实行过渡政策，逐步实行城市的管理模式与政策（计生政策允许村民在五年以内保留生第二胎的权利），为顺利实现由农村社区转变为城市社区准备条件。同时，一些伴随“村改居”而来的问题也凸现出来，例如失地人员的养老问题、原村委会管理的集体资产处置问题。按照实施意见，“村改居”的重点工作在开元区、思明区、湖里区，而同安区、集美区、杏林区和海沧投资区的城镇，开发区、水库周边的村以及其他具备“村改居”条件的村，经所在区政府（管委会）批准，也可以进行“村改居”的工作。为了更好地推进这项工作，厦门市人民政府办公厅转发市民政局《关于推进“村改居”社区建设工作指导意见的通知》（厦府办〔2008〕142号）。按照该文件的精神，厦门市“村改居”社区规范化建设的总体目标是“居住社区化、资产股份化、就业非农化、福利社保化、服务公共化”，通过逐步建立健全与城市社区建设相适应的管理体制和工作机制，增强社区服务功能，提高人民群众物质文化生活质量，加快城市化进程。并从四个方面入手开展相关工作：继续推进村集体资产改制、加快完善社区基础设施和公共设施、抓紧落实社区居民社会保障工作、加强社区基层组织建设和社区服务工作。由于“村改居”是一项复杂的工作，尽管市政府有统一部署，但各村“农转非”特别是“资产改制”的进度各有不同。例如，岛内湖里区的马垅社区的前身是马垅村，为建立火炬开发区，1990年和1992年前后两次征地，马垅村的土地几乎被征用完。1991年6月，大约有40%的村民转为城市户口，到了1996年，全体村民都转为城市户口，但是村委会仍旧处于运行状态。2003年，根据厦门市委市政府的文件精神，马垅社区成为湖里区的第一批“村改居”社区。集体资产的股份量化工作已经于2007年完成，而集体资产剥离工作尚未完成，直到2011年5月调研时，集体资产管理还是由居委会和党支部负责。集美区侨英街道的叶厝村，1992年开始征地，1994年进行“村改居”工作，但当时只是名义上的。2007年被确定为集美区“村改居”的示范点，同年6月份实质性的改制工作启动，2008年底集体资产改制工作完成，真正转为城市居委会建制。浒井村2004年启动“村改居”，2009年下半年进行股民身份认定，年底完成了改制。灌口镇黄庄村2004年1月开始启动“村改居”，2009年1月完成改制，正式成为城市社区，但仍呈现明显的过渡特征，承担着村委—居委双重职能。翔安区马巷镇的五星社区2002年实施“村改居”，2004年挂牌成立五星社区居委会，但至今仍有明显的“村改居”社区特征。2010年厦门市人民政府办公厅转发市农业局《关于加快推进农村集体资产改制发展社区股份合作经济指导意见》的通知，但依然面临着一些有待破解的难题。

实例：“村改居”后叶厝社区的变化

叶厝社区位于集美台商投资区中心位置，是集美区“村改居”试点之一。社区干部看到了修路对发展经济的重要性，先后修建水泥路3000米，并实行道路保洁，极大地改善了社区的环境面貌。

“村改居”过程中，叶厝社区积极推进资产股份改制，鼓励失地农民自主创业，增加经营性、资产性收入。为进一步解决当地居民的增收及保障问题，社区居委会以居民入股的形式，兴建叶厝社区活动综合楼，每年租金收入145万元，居民人均收益2700元。

叶厝社区居委会党支部书记ZWC：以前有一个臭水池，当时（是）一个池塘，卫生检查都（通）不过。后来（侨英）街道说要一社区一项目，我们就把这块地拿出来，用居民入股项目建设开发。居民出资入股，一人8000块，一年差不多有2700元的收益，困难户也入股，每个人一股，困难户就采取集体担保，在信用社支持下，贷款投资入股，保证一人一股。收益现在是一年出租收入145万元。除了出租营利外，综合楼的五楼现在开辟为社区活动中心，设有网吧、健身房等公共活动设施，免费向社区居民和外来人员开放，丰富了社区群众的业余生活。