第二节 大众传媒舆论引导的依据

一 舆论引导的理论依据

1.议程设置

议程设置是大众传播的重要社会功能之一。1963年，伯纳德·科恩（Bernard Cohen）提出了对“议程设置”最有影响力的表述：“在多数时间，报界在告诉它的读者该怎样想时可能并不成功；但它在告诉它的读者该想些什么时，却是惊人地成功。”1968年，美国北卡罗来纳州的两位研究人员马尔科姆·麦肯姆斯（Maxwell Mocombs）和唐纳德·肖（Donald Shaw）对李普曼早期的关于拟态环境的思想进行了实证性研究，并于1972年在《舆论季刊》上发表了论文《大众传播的议程设置功能》。他们认为，大众媒介注意某些问题而忽略另一些问题的做法本身就可以影响公众舆论，而人们一般倾向于了解大众媒介注意的那些问题，并采用大众媒介为这些问题所确定的后先次序来确定自己对这些问题的关注程度。这个理论分为两个方面：一方面是议题从媒介议程向公众议程的传播过程，另一方面是公众在头脑中形成这些议题时新闻媒介所起的作用。

通过议程设置，大众传媒能较好地引导和强调当前公众关注的问题及其舆论走向。政府组织根据媒体的这一特性主动设置议程，积极有效地传递信息，从而实现政府议程、媒介议程和公众议程的有机统一。特别是处于社会转型期，社会问题滋生，矛盾较多，人们怀疑情绪较为严重，利用信息传递事件发展规律，及时发布消息，主动设置议程，可以避免流言的滋生与传递。比如2008年3月14日，一群不法分子在西藏自治区拉萨市的主要路段实施打砸抢烧，焚烧过往车辆，追打路过的群众，冲击商场、政府机关等。当天，不法分子纵火300多处，拉萨市的908户商铺、7所学校、120间民房、5座医院受损，砸毁金融网点10个，至少20处建筑物被烧成废墟，84辆汽车被毁。有18名无辜群众被烧死或砍死，受伤群众达382人，其中重伤58人。拉萨市造成直接财产损失达24468.789万元。“3·14”事件发生后的几天内，由于新闻发布的滞后，致使我们失去了舆论的引导权，西方媒体乘虚而入，大量被事后证实是虚假的新闻，一时扰乱了境内外视听。

当然，政府设置议程的前提和基础是信息务必准确、及时，如果仍然采用过去传统宣传的思维方式，认为重复传播就可以达到既定效果，势必会回到过去的老路上去。长期来看，也势必将导致媒介公信力和国家公信力的降低。

2.信息公开理论

从本质上说，信息公开是舆论引导的基础和前提，只有通过信息公开，让公众了解到及时、正确的信息，舆论引导才有可能。这里把信息公开作为舆论引导的理论基础，是考虑到信息化时代，不仅改变和影响着人们的生活，而且也带来了政府结构与职能、观念与行为的深刻变化。[12]信息公开制度产生和发展的逻辑基础是公民享有知情权，因为知情权是创造、开发、利用、分配信息资源的基础性权利。随着信息社会的发展和技术的进步，公众对知情权的要求也日益高涨，政府组织只有通过实实在在的信息传递，进行信息公开，才能符合现代社会发展的趋势。[13]

对于政府来说，其主要是公共利益的“委托者”。政府必须以实现公共利益为运行根本，将可以公开的信息一律公开，这样才能满足公众的知情权，也才能为舆论引导奠定基础。

但是一些地方政府，没有遵循信息公开的基本要求，对于公众应知的信息遮遮掩掩，这容易导致怀疑情绪的进一步蔓延。2012年11月2日的一则信息显示，中国政法大学的研究人员向国家的42个部委申请公开人均“三公”经费支出，除9家公开了这一信息外，其他33家以各种理由拒绝。[14]不管拒绝的理由有多充分，这种信息封锁，给公众的感觉是政府信息不透明，从而使政府在舆论引导上处于被动局面。

3.大众传媒与公共人的衰落

作为和哈贝马斯、阿伦特齐名的三大公共生活领域的研究者，理查德·桑内特认为，公共领域是由一群差异较大的人构成的社会生活领域，随着大城市的兴起，公共生活发生了巨大的变化。一个社会具有分享共同经验的人群，社会才能更加进步。古希腊罗马时期，男性公民除了必需的日常生活，大多聚会在广场进行讨论，从而塑造了公共人的角色。而今天，人们更加关注自己的私人领域、私人感受。特别是媒介的发展，人们交流的方式发生了重大变化，过去面对面的经验分享，变成了带有公众性和私密性色彩的双重表达，公众参与公共生活的能力和方式，发生了巨大的本质变化。

（1）儒家礼仪的张力与现代城市的发展。中国古代有着辉煌的经济、文化、社会发展史，但是古代中国又是一个以农业为主的国家，城市化的发展水平一直比较低，即使秦朝最大的城市咸阳，据说也至多是第一个人口达到百万的城市。其后又出现不少历史上著名的大都市，但是从人口数量上不仅无法和今天相媲美，整体的城市化水平也不高。新中国成立后到改革开放初期，我国城市化水平也并不是特别高，1949～1984年城市化水平由10.6%仅上升至23%，年增加约为0.35%，直到1984年以后才明显加速。[15]根据中国科学院的研究报告，2011年中国内地的城市化率已经达到了51.3%，[16]全国有一半人口居住在城市里。

在传统社会，人与人之间的关系，更多是依靠亲情、友情、宗族、血缘等关系来维持，中国的传统社会是一个熟人社会。同时，中国社会又深受儒家文化的影响，不仅具有德国社会学家滕尼斯所言的“礼俗社会”特征，还带有儒家文化的重情、重礼的传统。但是现代社会是城市化社会，城市人口急剧膨胀，人们的闲暇时间大为减少，成年人必须在规定的时间内出现在工作场所，空旷巨大的城市空间，并非为了人们的聚集而设计。城市化社会是文明社会，整个社会受到一定规则的制约，每个人都要变成文明人，在公共领域必须受到注视和审查，否则，就会被认为是野蛮或者粗鲁，慢慢地，人群变成了文明的、克制的观察者。用桑内特的话说，人们形成了这样的观念：人们没有权利找陌生人说话，每个人都有一个作为公共权利的无形盾牌，也就是每个人都有不被打扰的权利，大城市中的日常行为确实变得越来越和他人无关。[17]

现代城市的发展，导致一系列不同于过去事物的出现。以现代社会的建筑为例。巨大的写字楼能容纳成千上万人，但是即使是邻居，因为所属单位不同，鲜有交流的机会。哪怕是同一间办公室，工作场所也大多被分割成一个个小的空间，这种看似远离了单门独屋的巨大空间设计，并非形成一个便于讨论的公共空间，而只对提高工作效率有用。因为如果人们整天暴露在别人的眼光中，他们就不太可能闲聊，而更偏向于对自我事件的关注。如果每个人都互相监视，社会交往就会减少，沉默变成了彼此防备的唯一形式。[18]尤其是现代社会，随着越来越多的陌生人在城市中聚集，看似建立了公共空间，实则进一步削弱了已有的公共领域。

（2）传媒入侵生活与公共人的衰落。美国社会学家欧文·戈夫曼的“戏剧理论”认为，现代社会逐渐变成了舞台，每个在前台的人都是演员，观众只有一个，那就是上帝。那么，在公共领域人们必须时刻小心地演出，以免在城市中的陌生人面前丢丑，只有回到家里，在亲人的私密空间，人们才会卸下面具，进行真实的生活。所以，现代社会人们宁愿失去交往的机会，也不想在公共场所“表演”，因为在公共场合不再是自我情感的真实呈现（representation），而只能是自我情感的表述（presentation）。[19]

于是，私密性的生活开始流行并得到社会的广泛接受。新媒介的出现正好弥补了私密生活的空虚，它们既能形成一个相对私密的空间，又能通过媒介的中介作用窥见社会其他成员的“表演”，还能打发因公共领域交往缺席而剩余的大量时间。也许这些场景我们都再熟悉不过：不管是公交站牌、地铁上还是等待召开的会议，人们不再彼此交谈，而只和自己的“物”交流；即使同一个房间，我们也懒得见面说话，而是通过网络或者电话进行联系。我们宁愿封闭在自己的私密空间里，通过媒介进行交流，也不愿面对面进行互动的探讨。其实今天，在保护隐私和尊重个体价值，或者尊重所谓的个性的盾牌下，我们逐渐隔离了人与人之间的关系，我们只注重自我的感受，把私密空间看做自己必须维护的权利，人们好像除了自己的兴趣就没有了“感觉”，公共原则、社会道德等都成了远离自己的虚幻王国。人与人之间的关系变成了遍地行走，自说自话的陌生人。大众传媒如章鱼般将本可以走出屋子和走向广场的人牢牢抓住，让他们看到的更多，而交往的更少。电子媒体单向的信息流通扼制了观众的反应，人们沉迷于对人格的探险，且满足于此，遗忘了去侦探背后的真实，遗忘了被政治家泪水遮蔽的政治内容。我们常指责电视新闻的“八卦”与“花边”，不知这正是其本质，也是“亲密性专制”的有力需求和得力帮手。[20]

大众传媒的发展，使公共人的角色逐渐沦落。过去拥有服饰、语言等标记的等级制使人们与自我保持一定的距离，从而有更多精力关注公共生活，讨论公共事件。传媒的兴起与发展，让服饰、语言甚至公众事件变成了私人独享的空间，人们通过媒体模仿不同阶层人的穿戴、语言，使人们在公共领域难以从表面上区分开来，人们不再为自己是某个阶层而负有责任，也无法因公共事件找到阶层相近的人进行讨论。传媒带来了信息，制造了共同性，也赶走了传统社会中的公共人。

（3）沉默的大多数还是众声喧哗的时代？以桑内特的理论来看，现代社会导致的结果是沉默的大多数，人们不再为公共事件而讨论，公共领域也逐渐消失。但是，桑内特理论是20世纪70年代产生的，那时候网络还没有发展起来，那么今天发达的互联网或者互联网的表现形式——比如微博，这类媒体是不是意味着公共领域已重新建立起来，公共人重新兴起呢？

互联网的匿名性确实使人们交流、表达的愿望加强了，在互联网的公共空间中，人们谈论自身以外的事件，从而具有了公共人的特征，特别对公共事件的关注和积极参与，使桑内特30年前的预言似乎化为乌有。但是以互联网为代表的“公共人”的兴起，有别于传统社会，重新提醒了对舆论引导的应有重视。

互联网的交往本质上是一种陌生人之间的交往，大多是在对方不知道底细的情况下进行的交流，这和传统社会并不相同。且互联网情绪的表达多于理性的思考，这是互联网公共性和私密性叠加效应的结果。互联网也许是个悖论，一方面，提供了人们的沟通交流的便利性，另一方面，制造了人与人之间更加孤独的状态。人们用着各种聊天工具，仿佛和每个人都有联系，仿佛又从没有联系，我们联系的可能是一群心不在焉，没有个性，或者忙于工作的符号，我们很难弄清楚，和我交流的人到底真正交流了没有？有没有交流的愿望？而且，即使交流了，我们也仅和兴趣相投的人联系，不同的意见很难进入自己继续交往的范围。比如2012年11月中国社会科学院的一个研究员称，中国的计划生育政策仍然不能改变。这在互联网上引起巨大反响，基本都是批评的声音，因为老龄化社会的到来，表明应该考虑计划生育政策了，这时候有这种“不合时宜”的声音出现，仿佛被批评是正常的。我们不论这个观点的对错，但是，互联网上不容许有不同声音，没有人耐心的听取不同声音的现实才是重要的。从这个事件中，我们发现互联网和传统社会的公共领域大不相同。

基于互联网平台的博客书写相对较为理性，但是作为个人书写行为，仍然体现出较为个人化的特征。微博的发展也显示了博客的特征。微博来源于博客，是个人日志的书写，这本来就是私密性的行为，但是，微博受到关注、转发、讨论、传播的，恰恰大多又是公共事件，这种公共性与私密性的叠加，也为微博是否具有公共性，微博作者是否是公共人提出了疑问。同时，和传统社会不同，传统社会公共人的衰落导致个人感情的进一步滋生，而微博平台上既有个人情绪的宣泄，也有公共同情的诞生；微博可能加深了不安情绪的传递，也可能释放了社会的紧张情绪，这还需要进一步研究。

4.新闻功能理论

从新闻传播的功能来看，舆论引导也是大众传播媒介的使命之一。一是大众传播媒介传播信息，沟通情况。大众媒介通过新闻的形式，把新近发生的事实向公众通报、说明、阐释。二是大众传媒报道和引导舆论形成合力。舆论的形成，大致有两个来源，一个是公众对某一问题、事件长期形成的一种态度和意见，另一个是通过有目的的引导而形成。过去政府存在不肯说、不尽快说、不说真话、事后说等舆论引导问题，所以，常陷入流言滋生的被动局面。舆论引导并非一定是负面的和意识形态性的，有时它是告知真相，传递事实的手段。“流言止于公开”，通过公开的信息传递，能将舆论凝聚起来，从而为社会发展贡献力量。三是联系社会，化解矛盾。从新闻传播的功能来说，新闻信息有很大一部分是危机事件的信息，通过对危机信息的传递，政府组织能有效地释疑、解惑，让公众产生安全感。

二 舆论引导的现实依据

1.配合服务型政府建设的现实选择

从舆论引导心态上，从政府本位走向社会本位。过去，大众传媒作为政府组织的组成部分，具有机关事业单位的身份，记者采访等同于机关干部调研。所以，新闻报道带有较强的行政性，而不考虑受众的接受能力与接受方式，舆论引导更是比较呆板。20世纪80年代新闻传媒体制改革后，过去的单一的“喉舌”功能逐渐让位于新闻专业主义，媒体通过积极的舆论引导，不仅体现社会主义事业的价值追求、政府意志，而且顾及公众的接受方式和接受心理。从目前来看，随着服务型政府建设的推进，大众传媒需要进一步走出政府本位的心态，用贴近实际、贴近生活、贴近群众的方式进行舆论引导。

在舆论引导的管理方式上，从直接管理向规范管理过渡。过去对大众传媒的舆论引导，政府组织基本是行政命令式的。这种舆论引导具有权威性、效率高的特点，但是也容易产生简单、片面的引导结局。从服务型政府建设的要求来看，大众传媒进行舆论引导需要政府制定规则，只做“裁判员”，不做“运动员”。

从舆论引导的功能看，需要从注重形式迈向注重效率。网络化时代，信息铺天盖地，过去信息稀缺的年代已经一去不复返，现在舆论引导的关键是，如何能使公众注意到传播的信息，并进行选择性理解和选择性接受。单纯地进行舆论引导已经显得不足，必须对舆论引导的效果进行监测，实现舆论引导的绩效。

2.重塑传媒公信力的选择

在一个时期，传媒的功能有所异化，这使公众对传媒的公信力产生了怀疑。大众传媒进行舆论引导，并非是舆论控制，而是配合政府把舆论引向正确、健康的方向。通过积极的信息披露，大众传媒必须在政府和公众之间搭建一座桥梁，这样才能让政府满意、公众满意。

随着公众媒介素养的提高，单纯的宣传式新闻报道，难以获得公众认可，反倒降低传媒的传播力。从舆论引导的角度来看，大众传媒要提高自身的公信力，首先必须注重信息来源的准确性，对信息应该多方求证，既要配合政府的新闻发布，又要核实信息。同时积极配合文化体制改革，优化新闻单位运行方式，以客观、公正的态度予以报道。

3.公众参与的进一步发展

最早提出“公众参与”概念的是“二战”前后的一些西方学者。[21]公众参与包括参与主体（公民）、参与领域和参与渠道，大众传媒进行舆论引导必须有公众的参与，如果没有公众的积极参与，舆论引导便成为没有对象的无意义传播。近年来，随着互联网等媒介的发展，公众参与的渠道逐渐畅通，公众参与热情空前高涨。通过公众参与，可以提升舆论引导的效果。

在舆论引导中，公众参与的发展有几个作用：一是体现公众对政府组织的监督。对于政府组织来讲，“监督的越严，我们越敬业”。[22]公众通过发达的媒介渠道，积极介入社会管理。二是体现社会对政府权力的约束。公众参与强调公众和社会的普遍参与，公众参与的指向是“治理”，这种治理更多是通过参与、施压、反馈、协商，达到间接参与的目的，并最终完成社会治理。在这一过程，需要大众传媒、政府组织、公众积极的沟通与协调，尤其是大众传媒，必须发挥好中介作用。