四 信访实践中的国家建构

在上述信访实践中，上访者都借用共产党及政府的意识形态话语和德治话语构建了相应的情境，以证明自己信访行为的正当性与合法性。对上述构建的情境进行分析亦能发现上访者对国家的建构与勾画。

对于国家或各级政府，上访者多有明确的区分，这从他们对不同层次的政府的评价之中即可看出，如“中央是恩人、省里是亲人、县里是好人、乡里是恶人、村里是仇人”。上访者对于中央以及各级地方政府的不同评价也是其上访，特别是越级上访的主要动力。即上访者认为上级政府是值得信赖的，于是通过上访来获得上级的支持。戴慕珍（Jean Oi）也明确提醒中国的研究者应该区分“中央国家”与“地方国家”之间的差别。笔者认为，与学者们广泛重视的政府间的等级差异不同，政府自身角色的多维性（包括其角色的传统性）明显被学术界忽视，而政府自身角色的多维性正是影响农民上访预期，也是其上访话语表达资源的要素。本节笔者即从角色层面来展现国家/政府的多维性。

1. “铁面的”国家/政府

从意识形态与德治话语上来看，上述案例中农民将自己生产与生活中的困苦建构成令国家关注的信访问题，并以此寻求国家的庇护与帮扶，这种行为实践事实上是嵌入在一种认知假定中，即假定党和国家应当介入农民的生产和生活之中，并努力解决他们所遇到的各种困难。这种假定令人想起旧的“极权主义模式”以及“铁面”的国家/政府形象。

国家/政府的“铁面”角色更多地体现在新中国成立之后的极权主义形象以及其在“总体性社会”之中的行为实践。撇开意识形态的批判，可以发现新中国成立之后的一段时间内，国家虽然不是完全意义上霍布斯（Thomas Hobbes）笔下无比硕大的、巨无霸似的“利维坦”（Leviathan）和奥威尔（George Orwell）所描述的无所不在的“老大哥”，但这一时期的国家确实有效地实现着对社会和“原子化个体”的控制。1949年中国共产党执政之后，作为治理手段，其取消了传统社会“顺民—刁民”的分类法则，而实施了具有阶级属性与意识形态色彩的“人民—敌人”的分类法则。对于任何事件的处理，首先需要对之进行定性，即究竟是人民内部矛盾还是敌我矛盾。事件的性质一旦确定下来，对于事件处理的规则即已确定：人民内部矛盾可以从轻处理，以教育为主；而敌我矛盾则要从重从严处理。应该说，在新中国成立之后的相当长一段时间内，国家的治理都是“广大的人民群众对一小撮阶级敌人和反革命分子的专政”，国家治理话语背后的逻辑与准则即是“没有对 ‘敌人’和 ‘反革命’这个邪恶他者的认定、排斥、打倒、囚禁乃至消灭，广大的人民群众就无从实现团结”（魏沂，2001: 28）。随着革命政权的稳固，革命的话语再次分解出“人民”内部不同的“亚群体”：要依靠鼓励的积极分子；要团结教育的一般群众（或落后分子）；要孤立打击的坏分子。不论是前面的二分法，还是后来的三类区分，都是国家进行“分类”治理的手段运用。在分类治理的框架内，对于“敌人”与“坏分子”，使用任何的处理手段都是可以被视为合法与合理的，因为这是为了保障更大多数的“人民”的利益；但由于“人民”与“敌人”的边界具有相对模糊性，其使得国家的权力之剑事实上是悬挂在任何人的头顶的。这种边沁式的全面监控使得越轨者甚少，上访者更少，因为任何的越轨（上访可能被贴上越轨的标签）都可能被类型化地视为“敌人”而加以处置。

在上述案例中，出身于小商贩的郑世英由于被错误地划成地主成分，而被归为需要专政和打击的对象，这也是其被扣上反革命分子帽子的重要原因。地主的成分以及反革命分子的帽子决定了郑世英成为“人民”的政治敌人。如此，不仅他本人，而且其一家几代都将会被视为政治贱民。更为重要的是，在与政治身份挂钩的社会资源分配上，这种政治贱民被排斥在分配的中心之外。

与国家治理的“铁面”性相对应的是国家对社会资源的整体性控制。任何个体要进入由国家所控制的活动空间并获得接近国家配置资源的机会，一般都要经过两个步骤：首先要拿到户口，这是一个最为基本的条件，否则将只能是“黑人”或“黑户”，而无法进入国家控制的活动空间并进而获得国家配置资源的分配资格；其次要成为国家的两个基本组织（人民公社或单位）之一的成员，在农村只有成为人民公社的一个社员才能获得生存的基本权利，即参加劳动的权利和获得生活资料的权利（孙立平等，1999: 6～7）。而郑世英的阶级成分变更则是其从社会中获取资源的依据。当其被划成地主阶级成分或被扣上反革命分子帽子之后，其所犯下的微小错误便被不断放大，并被赋予政治意义。不仅如此，其工作权亦被剥夺。相反，当郑世英被平反之后，自己重新回到“人民群众”的范畴之中，平反材料除了证明他本人的成分之外，亦成为其上访维护自身权益的重要依据。用他本人的话来说，“有了这个平反材料，我才有了找卫生局的权”。

总体而言，在20世纪70年代末之前，“国家”是作为“铁面的”角色而存在的，其以强力的手段完成对社会的整合与控制，而为了生存，处于国家“规训”之下的个体总是时刻提防着悬挂在头上的权力之剑落下，不断进行自我约束。在内心世界成为国家治理对象的情况下，个体的自我逐渐丧失了自由伦理实践的可能性：贵在“慎独”的修身往往变成意在“表现”的算计，“反求诸己”的自省常常变成以退为进的自我批评（魏沂，2001: 28）。不论如何，这一时期农村的越轨与上访都得到了有效的控制。

随着20世纪70年代末农村社会改革的开始，社会的结构日益由总体性社会向分化性社会转变，社会整合由行政性整合向契约性整合转变，国家的“铁面”角色也逐渐消退，其只是在国家进行“严打”等一系列非常规的、运动式的治理手段再运用时才得到某种程度的再现。

2. “科层的”国家/政府

在上述信访事件中，上访者在不同的情境中构建出了一个科层性的政府所具有的官僚主义工作作风。而科层化的实践是20世纪80年代以来中国政治体制实践的重要特色。在新中国成立后，当社会主义政权获得稳定，国家就必然要求推动社会的发展并致力于经济的增长。这种发展客观上要求实现工业化和引入现代的科学技术，而工业化和科学技术的实践又要求有一套相应的现代价值观和社会制度，这种价值观和社会制度与革命热情、自上而下的动员以及全面的控制是不相容的（孙立平，1997）。它要求社会主义社会也广泛地采用科层制的模式。这种多元主义（pluralism）倾向的理论继极权主义理论之后，将社会主义社会同资本主义社会的“趋同性”视为研究的基本点。关于社会主义国家科层制的分析至少可以追溯到经典社会学大师韦伯（Max Weber）那里。韦伯明确地指出：“科层制在社会主义社会仍将存在，并有可能比资本主义社会占有更强的支配地位。”（Weber, 1978）

20世纪70年代末，以农村改革为起点，全中国社会改革向前推进，日渐转向以塑造科层属性为目标，这在20世纪90年代推动的法制建设中表现得尤为明显，国家试图在全国范围内确立一个超越个人支配的普适性的、契约性的规则。就科层化的实践而言，它试图强化不同的部门承担不同的职责，各司其职。不仅如此，身处科层制的各级干部被要求以事本主义作为行政实践的基本原则。但这种事本主义与部门分工却被上访者建构成干部的不作为或官僚主义作风。毛泽东在1933年时曾明确指出“官僚主义的领导方式是任何革命工作都不应该有的”。在毛泽东看来，官僚主义的一个主要表现形式就是对农民的事情不理不睬或敷衍塞责。在上访者看来，干部拒绝办理其信访事件就是试图敷衍塞责的官僚主义现象。当然，国家在进行政治体制建设时事实上是试图建设理想的科层制结构，但就具体的实践而言，在中国的行政建制与行政级别日益完善之时，这种科层制的规则性建设显然滞后了。对此，怀特指出，在中国科层化发展过程中，一个重要的特点就是结构科层化与功能科层化是相互分离的（Whyte, 1989）。前者指科层制组织取代或废除了所有的传统组织形式，中国成为一个完全有新的正规组织支配的社会；后者指正式科层组织的各种理性化的形式规则、规范程序被有意地加以拒绝或无意地被忽视（李猛等，1996）。这种被多元主义理论者视为科层制异形的现象引起了中国学者的关注。李猛等（1996）学者以中国城市的“单位”组织为例展开了研究。关于这种“结构”科层化与“功能”科层化分离的现象，一方面，在结构科层化过程中，所有基本组织都被纳入等级制的制度框架之中，在等级制之外不存在与单位这种制度化组织相竞争的组织力量，这就削弱了对单位的外部技术约束；另一方面，由于缺乏甚至有意识地阻碍功能科层化进程，使组织活动缺乏内部技术限制，这就从内部削弱了对组织的技术约束。

现实普遍存在的科层制实践偏离，被主流学者们广泛地谓为法治不健全、人们的法治意识不强等。虽然这一分析不足以完全体现这类现象产生的丰富而复杂的原因，但正如其所预期的那样，中国社会的科层化正在日渐加强，国家的科层化角色也日益明显，这可谓是一个基本的发展趋势。

3. “父爱的”国家/政府

上访者将个人的生活困苦建构成为令国家关注的信访实践，使个人性延伸为社会性，这背后预设了信访人对国家“父爱主义”的想象与期盼。

父爱主义（paternalism）又称家长主义，它来自拉丁语pater，是指像父亲那样行为或对待他人像家长对待孩子一样。将父爱主义首先引入社会主义国家社会的研究与分析的是匈牙利著名的经济学家雅诺什·科尔奈（János Kornai），他用父爱主义解释国家与企业间的家长式关系，说明社会主义经济产生短缺的原因（科尔奈，1986）。在社会主义短缺经济再生产之中，资源的分配与供给是以国家组织为依托的，即城市的单位和农村的人民公社。这些组织作为学者所说的“小福利国家”，需要比韦伯式的正规科层制或威廉姆森式的等级制中的组织拥有更多的资源，这是因为纯粹的科层式的技术性组织往往只需要输入与生产的技术性目标直接相关、最终直接带来收益的资源。但在短缺经济和再分配体制之下，城市单位需要解决住房、医疗、交通工具等在市场经济体制下由个人在市场上购买的商品或劳务（李猛等，1996）；而在农村，人民公社则需要解决农民包括医疗、养老在内的在传统时期由家户自己承担的劳务。造成国家在短缺经济再生产中的这种“父爱主义”色彩的原因除了社会的资源由国家统一控制之外，另一个重要的原因就是国家的合法性宣称以及社会主义意识形态的推促。

在中国共产党成立初期，其合法性的自我构建以及削弱民国政府合法性的依据正是“救亡图存”。1945年，日本作为“鞑虏”被驱逐出中国之后，中国共产党新的合法性建设则依托于“民生”，即如果说1945年之前的合法性来自对国家、对民族负责，那么1945年之后的合法性则来自对老百姓负责，这也是新中国父爱主义传统产生的根源。需要说明的是，虽然在中国传统社会之中亦有“父母官”“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的称谓与信条，但其明显不同于新中国传统的父爱主义。在传统的帝国时期，政府的父爱主义传统更多地表现为帝王与官僚的自律，是其基于治理需要和人性而衍生出的一套认同与行为准则，它是儒家文化中孝悌观念的横向拓展：把孝悌观念中的“亲子之爱、手足之情”以推己达人的思维推广到国家和社会的范围，从而实现整个国家和社会之修齐治平的目标。而新中国的父爱主义传统则是基于一系列意识形态教育与实践、中国民众对政府形成的一种行为角色期待。在新中国成立之后，一方面，国家通过意识形态的教育与改造，对官员们进行“父爱”宣传，令其“为人民服务”，并提出一个新的概念——“人民公仆”，来让官员进行角色定位，号召其实现“全心全意为人民服务”，并配合雷锋、焦裕禄等一系列先进典型来进行宣传；另一方面，国家又通过运动和信访机制来对官员和官僚体制可能存在的偏差与执行不力进行纠正。其中信访制度通过群众反映问题，政府调查后予以解决，进而实现“为人民服务”的意识形态与“父爱”承诺，这种“密切联系群众”“从群众中来到群众中去”的信访实践使得信访制度作为一种具体的制度不仅能够自证其合法性，同时还能以自身的合法性贯彻意识形态的合法性（陈柏峰，2004），并实现对国家“父爱主义”实践的制度化保障。

虽然国家父爱主义的实践有助于加强国家的政权合法性建设，进而有助于社会整合的加强，但这必将加大政府的财政压力，因为父爱主义使得国家具有明显的“福利”属性，要求国家从制度环境中输入大量的“非投入性”资源。这在新中国完成自身资本积累和工业化建设之后，日益成为其在国际社会寻求比较优势的困境。因此，20世纪70年代末80年代初在农村普遍推进的家庭联产承包责任制，以及20世纪80年代初在城市社会开启的国有企业放权让利的改革，本质上都是国家进入国际社会寻求更大发展时将自身负担进行“甩包袱”的改革实践。就农村社会而言，国家让渡了集体对农地经营的支配权，同时不再组织农民生产，特别是不再承担养老等福利责任。20世纪80年代，特别是20世纪90年代中期财政分权体制改革之后，中央对地方的“父爱”色彩明显减弱，以“抓大放小”为主要方式的国有企业改革最终也突破了“财政预算软约束”的困境。因此，城市单位中的父爱色彩明显消退。而农村社会90年代普遍高涨的农业税费以及干群关系冲突的加剧也可谓是国家父爱色彩在农村社会的一种消退。

如果借用科尔奈对父爱主义程度的区分，则更容易理解新中国父爱色彩的变迁过程。借用科尔奈对父爱主义程度的等级划分，我们可以以父爱等级来进一步探讨国家同个体之间的关系：①程度为0的父爱主义是弗里德曼—哈耶克的自由主义理想，个体完全自主，国家对之不管不问，无论个体的经济、生活甚至生存出现了什么问题，国家都一概不管，国家只管依法征税收租。②程度为1的父爱主义，家庭是社会的一个独立的细胞，也是一个独立核算的单位，它通过自己的劳动收入来弥补自己的不足，靠自己来维持自己的平衡。如果个体普遍遇到困难（如社会危机、大灾荒、大灾难等），国家将通过减税免租、优惠贷款、财政拨款等方式来帮助个体解困。③程度为2的父爱主义，家庭虽然还是一个独立核算的单位，其也主要依靠自己的力量来维护家庭内部的均衡，但国家不只是在其困难时期才出面帮助，还赋予自己帮助个人改善生存与生活状况的“责任与使命”，为个体的生产和生活创造各种社会与政策环境，同时积极地设项目、找项目。④程度为3的父爱主义则代表了集体化时期集体（单位）按照配给的方式在个体之间进行实物分配的国家与个人的关系，此时的个人完全依赖国家。回顾中国近三十年的发展，实际上是国家的父爱色彩不断消退的过程。以农村社会为例，国家对农民的责任由“无限责任”开始转向“有限责任”。国家父爱色彩的这种有意或无意的消退虽然有着客观的、现实的依据，但农民对国家/政府父爱主义的预期却并没有消退，或者至少消退的速度明显滞后于国家/政府父爱主义色彩消退的速度。如此，一旦农民遇到困难，找组织、找政府则远远胜过找法律，这是农村上访产生的一个重要原因，而对国家/政府的父爱主义行为预期也正是诸多上访者上访时最常用的一个话语资源。