第一章 导论

第一节 研究缘起

自古以来，任何社会都逃避不了各种各样灾害的侵袭，无论是自然灾害，还是人为灾害。尤其是现代以来重特大灾害更是频繁发生，如美国1998年中部的飓风“米其”及2005年的“卡特丽娜”飓风都造成了上万人的死亡。2003年，热浪迅速蔓延到法国、意大利、德国、葡萄牙和西班牙等国，在热浪中死去的人数大约为四万五千人。到2004年底，南亚发生了波及七个邻近国家的大海啸，死亡人数总计超过一万四千人。海地大地震死亡人数更是达到空前的二十三万人。根据国际红十字会报告，近几年来每年全球天然灾害造成的伤亡人数屡次突破了过去的纪录。

在我国历史上，基本上所有省、市和自治区都发生过6 级以上的地震[1]。尤其是近些年来，我国重特大灾害不断发生，有将近四分之一的国土和一半城市位于地震基本烈度7度以上的地区。如2008年初南方冰冻灾害、2008年四川大地震、2010年“4·14”青海玉树大地震、2010年“8·7”甘肃舟曲泥石流和2013年“4·20”四川芦山大地震等，这些重特大灾害损失程度和救灾难度实属历史罕见，对我国经济社会发展造成了巨大冲击。

在灾害救助过程中，一些学者过于重视政府角色的扩张，围绕庞大科层体制进行探讨而忽略了非营利部门这一重要的组织。人们往往重视政府自上而下的正式援助，而忽略了自下而上的民间社工非营利组织的非正式参与行为。虽然，一些学者对非营利组织尤其是社工组织能否在抗震救灾过程中扮演重要角色仍然有质疑，但本研究认为，根据国外经验及中国逐渐向“市民社会”转型的现实，社工组织在灾害救助中的地位将会日益突出。一方面，社工组织具有扁平式弹性结构，因此能迅速介入灾害救助工作。另一方面，它还具有自力救济（self-help）与自我组织（self-organization）的功能，在面临重大灾害时，能充分发挥人性的自助与助人精神，唤醒灾民自助意识和重新生活的勇气，使灾民从附属（subjection）到自主（subjectivity）。因此，诸如“5·12”大地震之类的灾害重建困境如果要真正得到破解，如果要真正建立应对未来的重大灾难及摆脱重建困境的有效途径，社工非营利组织的非正式参与就必须引起社会各界的高度重视。

美国和日本等国在20世纪末期经历的几次较大的地震灾害中都有社会工作组织参与灾害服务，如美国1989年旧金山大地震和日本1995年阪神大地震等。许多亚洲社工组织曾参与我国台湾地区1999年的集集大地震、2004年印度尼西亚海啸后的灾后心理支持和恢复重建工作。对于中国大陆灾害社会工作发展具有特殊意义的是2008年5月12日的四川大地震，这次8.0级特大地震灾害波及全国多个省市，同年9月4日国务院新闻办公室就汶川地震及灾害损失评估情况举行的发布会公布，四川省遇难人数达到69197人，失踪18341人，全国遇难者人数已超过8万人，受伤374643人，倒塌房屋和严重损毁不能再居住和损毁房屋涉及450万余户，千余万人无家可归，重灾区面积达13万多平方公里，导致直接经济损失8451.4亿元人民币。汶川大地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广和救灾难度最大的一次地震，也是进入21世纪以来全球人员伤亡最大的地震灾害，对经济和社会发展的“外部冲击”影响深远，同时还是中国社工界首次介入灾害服务过程，没有任何经验可以借鉴。初期的救灾与安置受到海内外各界与媒体的关注和投入，然而，进入灾后重建时期[2]社会各界关注热情逐渐冷却。与此同时，灾后重建项目繁杂、任务艰巨、周期长和所需资金巨大等特征也逐渐呈现出来。虽然政府的推动依然不遗余力，但灾后重建工作在实际过程中却遇到了重重困难。

因此，如何应对灾后重建困境，如何探索一条新的、高效的灾后重建之路，就成为政府、社会及学界共同关注的重大的理论和现实问题。2011年中央18个部委共同出台了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，明确了“党的领导、政府推动、社会参与、突出重点、立足基层、中国特色”的指导原则，其中就蕴含了通过发展民办社工非营利组织来吸纳社工专业人才的思路。2012年11月，中国共产党第十八次代表大会也提出了“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，并特别强调“引导社会组织健康有序发展”。因此，社工组织作为第三部门兴起的代表及现代社会组织体制的重要组成部分，需要大力培育与加快发展[3]。

对于社工界来说，如何有力、有序和有效参与灾害服务也成为自身发展及获得社会认同的重大问题。汶川大地震发生后，在没有统一规划和完整制度安排的情况下，社会工作界在专业使命感和社会责任感的驱动下参与灾害社会服务，初步形成和积累了灾害社会工作介入机制和模式的相关经验。到了今天，已经六年多了，民众对于灾难的记忆逐渐淡去，关注的热情也逐渐消退，为了使这类灾难事件的教训能更深远地影响这个社会，并且使此次实务经验成为组织学习的重要素材，学界应设法将灾难发生时繁琐复杂的表层现象进行有系统的分析和归纳。虽然在目前中国“强政府、弱社会”的社会脉络下，部分学者对灾后重建中的社工非营利组织功能相当质疑。但更多的学者认为在灾害重建中政府的能力其实相当有限，只有充分动员民间社会力量，才能有效地应对庞杂的灾后重建工作。中川翔子和肖（Nakagawa，Y. & Shaw）等学者认为，自下而上的民间非营利组织（如社工组织）能有效应对政府在减灾工作中无力顾及的各种问题，更可能在受灾公民与政府之间起到沟通桥梁的作用[4]。扎考儿（Zakour）将国际上灾害社会服务（disaster social services）的目标归纳为：提供所需资源给弱势与脆弱的人群，预防严重的身体健康与心理健康后果，联结个人与资源系统，使多种资源系统更具近便性，改变微观与宏观体系以增进案主福祉等，这些也是社工组织擅长的服务领域[5]。

国内学者已经注意到了社工非营利组织的重要性，但将社工非营利组织引入灾后重建的研究却刚刚开始。在我国，社工非营利组织参与灾后重建还不是一种普遍现象，还没有形成非常好的气候，非营利组织也没有能够完全有效彰显组织优势。正因为如此，才反映出本研究具有一定的理论和实践意义，能为灾害救助、灾后重建和灾害服务提供有益的借鉴。因此，在考虑国内外同行研究的基础上，本书力图回答这几个问题：第一，灾后重建为什么需要社工非营利组织参与，其介入机制或实务模式有哪些，如何反思其参与行为？第二，灾害发生后，社会工作者在面临压力情境时，个人如何去应对，回应压力的能力与方式又如何？第三，社会工作者如何在紧急救援、恢复秩序、长期重建等方面进行有效的角色介入、组织介入和服务模式介入等？