二 美国的大战略选择

毋庸置疑，自2001年“9·11”事件发生以来的十余年间，美国综合国力的相对下降已是无可争议的事实，正如法国国际关系研究所前所长多米尼克·莫伊西所言，“（‘9·11’事件）这一时刻并不是新世界的开始，而是‘美国世纪’终结的开始”。而在基辛格等人看来，美国“正处于数百年未见的国际体系性变局之中”。可以说，美国实力地位的变化以及（广义上）世界政治的转型构成美国国内大战略论争的总体背景。通过持续的大战略论争，美国战略界人士普遍认为，美国需长远而全面地审视自身国际环境的变化，客观、审慎地评估美国的实力地位，应将国家安全战略规划的“光圈”放大，深入认识当代世界政治的复杂性以及国家安全威胁的多元性、频密性、严重性和互通性。总体来看，在美国所处的国际环境问题上，各派论争者存在一定程度的共识，而提出的各种替代“布什主义”的大战略选择则体现出一种偏于“克制”的取向。

（一）对美国国际环境的再认识

第一，美国仍是世界上的“超级强国”，但美国需要逐渐适应拥有更多“力量中心”的世界。从经济总量、军力、创新能力、软实力、对“全球公域”的掌控等维度衡量，美国仍将在21世纪中期之前保持世界唯一的超强地位，与美国“相匹敌的竞争者”并不存在。但在过去十几年中，美国国力基础正受到侵蚀，包括庞大的联邦预算赤字和国家债务，对外部油气能源的过度依赖，制造业外移和结构性失业现象日趋严重，经济竞争力降低，金融和财政改革难以推进；美国国际行为的正当性受到质疑，政治体制吸引力下降。2007年，发源于美国的金融危机造成美国所倡导的自由市场模式的“信誉”受损。美国在冷战后所拥有的单极地位实际上是一把双刃剑，其例外主义、好斗倾向和权力集中的结合使其他国家日益感到不满。

第二，虽然美国在后冷战时代享受了“全球化红利”，但全球化的负面效应正日益显现。冷战结束后，全球化进程在美国的推动下迅猛发展，但伴随着新兴国家在全球经济中影响力的不断攀升，美国和西方国家产业竞争力下降、技术优势被削弱、就业岗位外流等问题较突出。全球化虽不断扩展，但支撑全球化的资源实际上并不充足，各国竞争更趋激烈。一些国家未能适应或有效克服“全球化带来的经济失序”，蜕变为“失败国家”或“即将失败的国家”。全球化正在制造越来越多的“不满者”，现代传播手段则加速了“不满者阶层”的扩展，他们易被极端主义意识形态和势力吸引、操控，全球范围内与身份政治相关的问题越发突出。

第三，随着全球权力转移和分散，地区势力均衡面临深刻调整，非政府行为体对国际政治的影响力上升。全球权力大致呈现自西向东、由北至南的转移趋势，世界正从“大西洋时代”转向“太平洋-印度洋时代”，新兴国家成为国际政治的重要“玩家”，美国面临的挑战在于“能不能将全球体系的愿景与关键玩家的期待和利益联系起来，在适应全球政治变化方面找到一条共同路径”。从地区均势看，中国和印度的崛起将成为影响亚洲均势的最重要因素。欧洲一体化的推进也对美国全球主导权提出了新的挑战。随着俄罗斯国家实力的恢复，俄罗斯与西方的关系可能变得更加紧张。伊朗在中东地区的影响力有所上升，西亚和南亚日益成为大国竞逐的舞台。“核不扩散成了慢扩散”，内部政治脆弱的核国家是全球秩序的重大威胁。权力的分散主要是指在获取大规模杀伤性武器更为容易以及全球信息化不断发展等因素的影响下，恐怖主义组织、跨国犯罪集团以及极端民族主义者等成为越来越有能力的“非政府的麻烦制造者”，“暴力的私有化”现象日趋显著。传统威慑战略无法有效应对这些“麻烦制造者”，而“先发制人”也无法解决根本问题。

第四，国际政治中的规则和规范遭受压力，“历史远未终结”，民主和专制之间的斗争仍在持续。自2001年“9·11”事件发生以来，以主权规范为核心要素的威斯特伐利亚体系受到进一步冲击，有限主权、“保护的责任”、预防性战争、“定点清除”等成为国际规则和规范层面的重大争议问题，小布什政府发起的“全球反恐战争”还引发了如何界定“战争状态”的难题。此外，在“9·11”事件发生后的十余年，出现了所谓的“专制主义浪潮的回头和掠夺型政府的重新崛起”。“民主衰退”的原因主要是处于转型中的年轻民主国家国内治理不善、腐败和滥用权力猖獗以及国内加剧的经济社会不平等。还有一些发展中国家对“威权资本主义”模式表现出极大兴趣，而西方国家的金融危机和主权债务危机或会加剧这种趋势。

总之，在大多数美国战略界人士看来，美国所处的世界正变得越发不确定、复杂甚而更加危险，以冷战时期意识形态界定的世界观和战略观未能因应新的变化做出正确调整，美国政府常以“一夜暴富式”的态度处理安全问题，重视短期所得而忽视长期利益，只关注获取和平红利而没有重新思考维系国际领导地位的要求，从而变为“安全投机者”。至于美国的国家安全威胁，这场大战略论争所得出的基本共识是：并不存在像冷战时期的苏联那样来自某个国家的“大威胁”，没有什么国家可以从军事上发起针对美国的征服性行动。美国面临的是由次国家的、多国的和跨国的威胁所组成的“复合威胁网络”。这些威胁可归为两大类：一是传统的来自国家和非国家行为体的安全威胁，如伊朗、朝鲜和“基地”组织；二是由人类活动造成的全球性问题，如气候变化、能源资源短缺、环境破坏、城市化以及其他可给国际政治带来不稳定的现象。这些威胁大多不是军事性的，自然无法完全依靠军事手段予以解决。此外，大多数威胁与国家和国际体系的能力、合法性的受损密切相关。

（二）“选择性介入”

“选择性介入”大战略的倡导者主要是布兰代斯大学教授罗伯特·阿特。这种大战略主张以现实主义为思想基础，强调美国权力的有限性，认为美国单极地位从长期看无法为继，但要确保单极地位的消失不致美国国家安全陷入危险，应通过主动努力，尽量促使这一过程是“软着陆”和“安全的过渡”；此外，国际社会中的和平不可能自动生成，仅靠制衡和结盟也无法足够有效地威慑或击败可能出现的地区性霸权力量，因此，美国需在关乎重大利益的关键地区保持积极介入，应利用既有力量，在关键地区保持一种集中性优势，以促成“对美有利的均势”和“深度和平”。

“选择性介入”大战略仍坚持美国应捍卫全球领导地位，认为“没有任何国家比美国更能拥有实施国际领导权的综合国力”，虽然欧盟、俄罗斯和中国是美国的三大潜在战略对手，但欧盟因政治凝聚力不强而难有作为，俄罗斯缺乏必要的经济实力，而中国则至少到2033年才能具有挑战美国军事主导地位的军事力量，且中国整体经济实力（特别是人均收入水平）要到21世纪中晚期才能与美国持平。

“选择性介入”寻求塑造国际环境以使其更加符合美国的利益，而不是任由不利事态自行发展。从这个意义上来说，它是一种预防性战略，其内在假设是处理这些不利事态要比预先防止它们发生代价更大。当然，并非所有不利事态都能被预防，“选择性介入”所要做的就是以一种“有助于改变国际力量对比从而能促进美国国家利益的方式”部署军事力量。因此，“选择性介入”是一种“寻求塑造而不是控制国际环境的战略”，它实际上是一条处于追求霸权（以最大的现实主义为思想基础）与孤立主义（以最小的现实主义为思想基础）之间的路线。

从具体政策主张来看，“选择性介入”认为美国应将其政治、军事资源集中投入到那些对美国具有最重要影响的地区，即西半球、欧洲、东亚和波斯湾地区。在上述地区保持“前沿部署”，对其他地区则要避免长期性安全承诺。“前沿部署”的基本目标是，通过必要的武力存在和军事优势，确保有效威慑，推动地区安全的合作管理，“预先阻止对美国不利的地区形势发展”；如果这种预防性战略失败了，则须确保在地区性冲突和战争中取得胜利。“选择性介入”还认为美国应推动地区安全多边机制的建设，与地区安全伙伴分摊负担，促进地区安全多边机制与美国双边同盟关系的配合。“选择性介入”就美国对武力的使用提出了限制性条件，即仅为生死攸关和高度重要的利益而战，但可为保护民主制度、防止内战屠杀和保卫同盟的信誉而进行武装干预。阿特还强调说，美国在实施“选择性介入”时应避免过度膨胀的帝国野心，要以一种克制、机智和灵活的外交政策规避不必要的负担，并防止对抗性联盟的出现。

对“选择性介入”大战略模式的批评主要集中在两个方面。霸权大战略的支持者认为“选择性介入”不足以支撑美国的优势，从而不可避免地导致美国权力的衰落。而赞成“离岸制衡”或倾向于孤立主义的学者则认为，“选择性介入”大战略对“介入”和“塑造”的强调导致其实施成本仍然较高，利益的不一致、核心威胁的复杂性及对其认知的差异性可能会损害美国所领导的地区联盟的凝聚力，而且对使用武力的安全承诺或会逐渐扩大，以致“介入”最终失去必要的“选择性”。

（三）“离岸制衡”

“离岸制衡”大战略的主要倡导者包括芝加哥大学教授约翰·米尔斯海默、哈佛大学教授斯蒂芬·沃尔特以及得克萨斯大学教授莱恩等人。麻省理工学院教授巴里·波森虽以“克制”为自己的大战略主张命名，但它与“离岸制衡”大战略有很大的相似性。“离岸制衡”大战略认为，美国的最大战略目标是保持西半球霸主地位，防止欧亚大陆出现霸权国家，维持海湾地区的力量平衡，美国不应寻求支配欧亚大陆和海湾地区。“离岸制衡”更强调负担转移（burden-shifting）而非负担分摊（burden-sharing），正如沃尔特所言，“不应让地区盟友免费搭乘我们（美国）的顺风车，而是要尽可能地免费搭乘他们的顺风车，只有在某个国家可能支配某些关键地区时，才派出军队加以干预”，“作为一个离岸制衡者，最大的成功在于让别人去处理麻烦的问题，而不是急于把负担揽到自己身上”。

“离岸制衡”的内在假设是，在没有美国直接干预的情况下在东亚、欧洲和海湾地区能自动形成均势，即便是均势遭到破坏，相对来说，美国也不会受到显著威胁；即使缺少主导力量，国际经济仍能继续运行，美国经济繁荣受到的损失也是有限的。此外，美国撤出前沿军事存在将促使关键地区通过均势形成自己的安全秩序。“离岸制衡”之所以强烈建议美国尽量减少同盟义务，是因为盟友要么是“免费搭车”“便宜搭车”或“鲁莽驾车”，它们并没有足够实力和意愿在美国需要的时候给予帮助。而“离岸制衡”相较于霸权大战略或“选择性介入”的益处在于，它可以大量节省美国本就有限的经济、军事和政治资源，特别是通过避免美军伤亡来减少国内民众的不满；与关键地区保持距离，反而会使美国处于一种他国愿意倚重但不会太过担心美国的优势地位；通过后撤力量，美国可使军事能力更加集中并有更多资源和余地推进必要的军事革新，增强军事方面的妥当准备，从而确保在必要情况下能实施有力干预，迅速取得军事胜利。由此，“离岸制衡”被视为一种“潜藏的权力制衡”（latent power balancing）。

“离岸制衡”实际上是英国的战略传统，即通过维持均势确保欧洲大陆不被某国主导。在当今条件下，美国显然不可能完全“离岸”，在国际政治和经济事务中仍然要保持积极姿态，保持足够力量应对潜在的危险国际形势。军队仍需保持针对反介入和区域拒止的军事能力，注重发展海空军力量，确保对“全球公域”的掌控。在具体政策建议上，“离岸制衡”大战略主张：首先，美军应从欧洲全部撤出，北约欧洲成员国国防开支总和是俄罗斯的5倍，“欧洲不存在自己处理不了的安全问题”。其次，在亚洲，美国应从日本撤军，将对日承诺从“保护日本”变为“帮助日本保护自己”，促使日本认真思考其在亚洲的新角色；谨慎管理“亚洲伙伴组成的庞大却存在潜在分裂危险的联盟”，在“做得太多”（允许盟友搭乘顺风车）和“做得太少”（导致一些国家倒向中国）之间找到平衡点。最后，在中东地区，美国曾“愚蠢地”放弃了使伊朗和伊拉克相互制衡的战略，未来要降低自身在中东的“高调”姿态，推动建立由沙特、卡塔尔等国家组成的“新安全架构”，并将以色列视为正常国家，不再给予无条件支持。

对“离岸制衡”大战略的批评性意见主要集中在三个方面。其一，有的批评者认为“离岸制衡”主张的倡导者对国际体系和国际政治如何运行的看法不切实际，美国军事存在从不稳定的关键地区撤出后，该地区的均势不会轻易形成，美国的盟友通常不具有独自对付地区霸权国或敌对国的能力与意志力。其二，有人认为“离岸制衡”会增大（至少不是显著减少）美国的干预成本，一旦美国军事存在从关键地区撤出，在必须进行干预的情况下，军队重新进入和赢得胜利的成本太高，而平时旨在维持重新进入能力的开支也会相当高，如为确保军力投送而以巨资建设强大海军力量。其三，也有人认为“离岸制衡”具有明显的孤立主义倾向，美国对外政策在这种大战略指导下将过于消极和内向化，从而致使美国丧失对其国家利益至关重要的全球领导地位。

（四）“新自由国际主义”

“新自由国际主义”大战略的主要倡导者包括普林斯顿大学教授约翰·伊肯伯里、安妮-玛丽·斯劳特以及“新美国安全研究中心”创始主任米歇尔·弗卢努瓦（Michelle Flournoy）等人。自美国总统威尔逊在一战后提出“十四点计划”以来，以国际合作、开放经济秩序、大国集体安全和国际制度等为主要诉求的自由国际主义便成为美国外交的重要思想传统之一。而新自由国际主义更加重视权力因素、全球领导地位的作用，彰显“自由现实主义”的思想色彩，其核心观念在于，权力和规则并不是敌人，它们可以成为朋友，两者在构建自由主义国际秩序的过程中缺一不可；只有在一个由规则构成的体系中运用，权力才是最持久和最具正当性的；规则也只有建立在共识基础上并受到相应的权力结构的支撑时，才是最持久和最具正当性的。

在“新自由国际主义”大战略的倡导者看来，核武器的出现以及国家间相互依存的深化决定了大国战争不太可能出现，美国面对的真正威胁并不是某一个国家或某些国家所带来的单纯的地缘政治威胁，而是复合的跨国性威胁，这些威胁相互关联、相互作用，其负面效应不断积聚和显现。与此同时，二战后由美国推动建立并主导的全球秩序的基础正受到侵蚀，以至于无法有效应对上述威胁。在这种情况下，霸权大战略显然是行不通的，而过于克制的大战略则会使美国无法采取及时有效的行动。在一个充满多种跨国性威胁和更为网络化的世界中，美国需要一种“以环境为导向”（milieu-oriented）的大战略，而不是“以地位为导向”（position-oriented）的大战略，应设计一种即便美国变弱时仍对其有利的国际制度安排，并对这种制度安排进行“投资”。

美国应选择以重建和巩固“自由国际主义世界秩序”为根本任务的大战略，并通过与外部世界达成新的契约以重振美国全球领导地位，这种秩序也可被称为“民主资本主义秩序”。伊肯伯里等人认为，实际上，美国并不缺乏建设自由主义国际秩序的经验，冷战期间的美国大战略包含两大支柱：一是针对苏联的“遏制”战略；二是针对西方阵营国家的自由主义秩序构建。冷战的结束标志着存在于西方国家内部的自由主义秩序的胜出，而且这种秩序在过去二十多年中不断向全球扩展。当前，自由主义国际秩序正遭遇“权威危机”，即秩序内的权利、权威需重新分配。虽然美国作为秩序中的“霸权”正面临着越来越大的压力，但该秩序的开放性、以规则为基础等深层逻辑已得到广泛接受，“自由主义国际秩序并未遇到竞争对手，恰恰相反，非西方大国的崛起以及经济和安全相互依赖度的增强为这一秩序造就了新的拥护者”，这一秩序“易于加入、难以推翻”。美国在21世纪的大战略目标应是“建立一个法治的自由世界”，并“通过自我约束而非不受任何约束发挥领导作用”。

在重建自由主义国际秩序的过程中，美国需让渡部分特权，以换取其他国家对其领导地位的支持，还应大力巩固那些可发挥实际作用且深具共识基础的国际制度，实现“以规则支配”而不是“以权力支配”。第一，与“志同道合的”国家建立“民主协同体”，共同推动跨国性问题的解决。要利用这种“民主协同体”对美国的权力做出自我限制，美国应在“民主协同体”中保持低调，始终注重与他国利益、能力和意愿相协调，以合作性、集体性行动来解决问题，增强集体行动的正当性。第二，美国应促进“安全共同体”的建设，重建安全联盟，给盟友更多的发言权和决策权。第三，重建全球机制中的“保护性基础设施”（protective infrastructure），以更好地解决社会-经济问题，如可针对伊斯兰国际成立“穆斯林发展互助团”等。第四，借助体系性力量应对中国等新兴国家的崛起，强化更具代表性的自由主义全球体系以吸纳新兴力量。第五，要在美国国内倡导自由国际主义理念，以冲淡孤立主义情绪和“杰克逊主义”倾向。

值得强调的是，“新自由国际主义”大战略在“民主推广”问题上提出了与“布什主义”大战略明显不同的构想。他们认为美国必须坚守自己的价值观，并要充分意识到“美国和世界的接触建立在自由、民主、平等和公正是所有人与生俱来的权利这一信念的基础上”。但是，“受民众拥护、负责任和尊重民众权利”而非“一人一票的选举”才是界定民主的标准，美国的“民主推广”战略不应依赖于“政权更迭”，而是要为其他国家实现民主自由尽可能地创造有利条件，以使民主从内部生发。

对于“新自由国际主义”大战略的批评主要在于两个方面。一是认为其倡导者对国际政治的认识过于理想主义化，大国战争的爆发仍有可能，“民主协同体”的构建也没有想象的那么简单。集体安全机制无法解决传统的国家间战略冲突，还会诱使美国陷入无关其重要利益的冲突之中。二是认为“新自由国际主义”有可能成为一种“制度化的帝国主义”。“以规则支配”（或多边主义）到底是形式和手段，还是实质和目的，这是新自由国际主义者含糊其辞的地方。