第8章 失败的自治和必须正视的难题

十九世纪二十年代初，自治运动中的湖南被毛泽东称作“湖南共和国”。一度相当热闹的“联省自治运动”在湖南自治运动的时候达到了高潮。湖南推出了自己的省宪法，在全省范围认认真真地实行省议会选举，虽然在当时的条件下，农村的选民们未必真的明白选举的意义，多数人也未必能按照自己的意志投票，但选举的竞争却是实实在在的。执掌湖南大权的军人，以省长赵恒惕为首的一干赳赳武夫，心甘情愿地让出权力，硬着头皮接受议会和媒体的监督。一时间，一省规模的议会政治在湖南搞得有模有样。

然而，好景不长，湖南的自治还没有搞出名堂就在内外夹击下流产了。它只在历史上留下了一个话柄：以联邦制为特征的制度实践在中国是行不通的。

联邦制，或者说当年的联省自治，换到中国的语境里，就是一个中央与地方关系的问题。这个问题可以说直到今天仍然没有得到很好的解决，总是一放就乱，一收就死；但是中国的地区差异之大超过欧洲各国之间的差异，不想一个办法解决地区差距和政策一统之间的矛盾，在制度上总是麻烦，有时甚至会产生致命的危机。十九世纪二十年代的联省自治主义者，其蓝图的背后往往都有一个美国的影子。他们认为，美国成功地既兼顾了各地的差异，又保持了一个强大的中央政府，所谓强地方和强中央的强强联合。他们搞联省自治，目的就是要使中国变成美国那样。在他们看来，中国实行共和制是唯一的自强之路。

但是，在这种制度实践的当口，中国恰好不存在一个强中央，现实是各地军阀割据，北京的中央政府政令不出都门。也就是说，在当时的政情中，中国的各个地方已经存在事实上的独立，中央政府不过是个名义政府而已。虽然，有心问鼎中原的军阀都幻想武力统一，只图自保者则倾向维持现状，但国家事实上的分裂却一直保持着。这样的现实，显然与清末以来醉心西式政体变革的人们的初衷相悖。而对联省自治感兴趣的都是那些力求自保的地方军阀，尽管他们的主观动机未必仅仅是给自己的割据披上一件合法性的外衣，但他们既行的割据现实却大大削减了自身行为的可信度，让联省自治从一开始就蒙上受人质疑的阴影。反过来，那些醉心联邦制的学者，也只能依托那些有志于此道的军阀，否则，所有的设想都只能是纸上谈兵。

所以，尽管联省自治的设想不无见地，而且热衷于此道的军阀，诸如陈炯明和赵恒惕等人也不乏保境安民和制度变革的良好愿望，但是，他们的实践却一直被人诟病。由于这个实践紧接后来的国民革命，在革命话语中，两位都不折不扣地成了反面教材，因此堕入万劫不复的历史深渊。

当然，即便联省自治主义者当初没有碰到如此的尴尬，他们的联省自治也未必能够真正实现。外部的环境不允许，外部的压力已经相当大，就像陈炯明难以克服孙中山的反对，赵恒惕的挚友吴佩孚也是湖南自治的死敌；但是内部的离心、地域的歧见同样难以敉平。陈炯明的势力来源是惠州，只要他当家，来自珠三角和琼州的势力就不服帖。同样，同一个湖南，湘北、湘南和湘西之间的地域文化差异之大，不啻两个省份。在湖南的自治过程中，赵恒惕费尽心机，也难以摆平各地军阀，尤其难以对付来自湘南的唐生智，以至于不得不出兵湖北，为省内的军队寻找粮饷之地，结果很严重地伤害了自治。而自治的最后结束，也是和湘南的唐生智决裂的必然结果。湖南的自治，最后在南北两大势力夹击下，分裂成拥南和拥北两块，刀兵相见。一个以和平建省为目的的制度实践，却以最悲壮的战争悲剧落幕。

即使仅仅从技术角度看，联省自治也是不可能成功的，因为“省”这一级行政单位实在不适合自治。民国时期的省是从元代的行省演化而来的，虽然规模比元代的行省为小，但基本上袭承了行省的架构。自秦朝在全国推行郡县制以来，虽然历代的行政区划一直在三级和两级制之间徘徊，但早期“郡”的影子却一直存在，一个郡，大体上就是一个经济文化单位，同郡之人则意味着享有一个“郡望”，属于地缘关系很近的小同乡。元代的行省，其设置主要着眼于中央政府对地方的控制——行中书省，性质上等于是几个中央政府的分部，地域划分不仅不考虑同单元之内的经济文化联系，反而要割裂之，同时有意将一些根本不同的经济文化单元人为地捏在一起。这种毛病在民国时期的省份依然存在，比如长三角地区，分属浙江、江苏、安徽三省和一个特别市，而江苏南北视同水火，安徽则被江、淮分成三个部分，差距巨大。类似的问题，几乎在每个省份都不同程度地存在。实行自治，即使没有外部阻力，仅仅内部的分歧，就难以对付。

从另一个角度说，省这一级行政单元也实在过于庞大，某些经济发达、人口众多的省，自治起来很难保证它不走向独立，仅仅从规模而论，就让人，尤其是那些对分裂比较敏感的人不放心。

不过，跟人们的一般看法有异，秦统一之后，中国实际上存在过事实上的地方自治，强中央和强地方共存的局面也不是没有过，比较典型的是西汉。西汉初期实行的是分封和郡县共存制度，但很快封国就变成了事实上的郡。地方的郡国所拥有的权力之大，跟现今联邦制内的state几乎没有什么两样。郡国负责人不仅有辖境的行政权，还可以自行聘任大部分官吏，拥有人事权，而且拥有郡国军队的统率和指挥权，以及境内的司法权。对于境内绝大多数案件（除了某些实在拿不准的疑难案件），包括死刑判决，都可以自行决定，先斩后奏。比起现在美国的州来，当时的郡国情况类似，只是最高负责人不是民选的，而由中央政府任命，而且每年需要“上计”——到中央汇报境内的各种情况，完成钱粮上缴任务。