一 收入标准

英国是最早制定收入贫困标准的国家，之后美国也开始制定收入贫困标准。到20世纪90年代中期，全球已有30多个国家制定了收入贫困标准。这给世界银行测算全球贫困提供了数据基础，世界银行开始测算世界贫困标准。因此，本部分首先回顾英国和美国的贫困标准及其变化以及中国贫困线的变化；其次，分析世界银行贫困标准及其调整；最后，给出按照世界银行每天1.25美元标准的全球贫困状况。

（一）英国和美国的收入贫困标准

1．英国的贫困标准及其变化

英国学者朗特里（Benjamin Seebohm Rowntree）在其1901年的著作《贫穷：对城市生活的研究》中，按照“获得维持体力的最低需要”的“购物篮子”（shopping basket）所需要的货币预算，对英国约克市的贫困线进行了估计。一家六口人，一周最低的食品预算为15先令；加上一定的住房、衣着、燃料和其他杂物，他测算出一个六口之家一周26先令的贫困线。当时约克市的贫困发生率约为10%。这是最早按照食物和非食物两部分，对贫困进行货币量化定义。1950年以前，英国选用基本的食品、衣着、住房需求的“购物篮子”作为衡量贫困的标准。

1950年后，随着现代福利国家的建立，用“购物篮子”来测量贫困的方法被废除。1979年以来，英国对贫困的定义是“家庭收入低于收入中位数的60%”。中位数收入是指处于中间收入分配阶层的家庭所获得的税后收入。英国1979～2007年的贫困人口数及贫困发生率如表2-1所示。1979年有13.7%的人口处于贫困线以下，2006/2007年22.2%的人口处于贫困线以下。

英国政府根据低于中位数收入60%的贫困线，折算出不同类型家庭收入贫困的货币量（见表2-2）。英国特别重视儿童贫困，希望隔断贫困的代际传递。2009/2010年，贫困儿童有380万人。此外，英国十分重视社会排斥，对社会排斥群体进行识别，并监测其状况。

图2-1显示了1979～2009年英国相对贫困的变化情况。可以明显地看出，1979～2009年间，相对贫困人口（收入低于中位数60%）数量在不断增加。收入低于中位数40%的人口数量的上升是相对贫困人口上升的主要原因。英国的情况表明，从相对贫困视角对贫困进行监测，对于一个国家制定更加明确的反贫困战略与政策是十分必要的。

从1998年起，英国开始监测社会排斥。对社会排斥的监测与贫困监测的不同在于：一是社会排斥不仅仅局限于收入或物质资料的消费，还包括诸如居家生活的人的银行账户等基本服务和对获罪的担忧等；二是监测“谁”正在受到社会排斥以及“谁”在进行排斥，是由于公共、私营、志愿者部门，还是雇主或服务提供者造成社会排斥。英国对于社会排斥的监测采取了相对测量方法，例如，对于16～18岁的儿童，测量其是否被持久地排斥在学校教育、职业培训之外。并将这一测量结果与之前的年份进行比较，分析学校排斥是加重了还是减轻了。

随着经济社会发展程度的不断提高，我们可以看出，英国的贫困标准经历了以下变化：

第一，1979年以来，开始转向相对贫困。英国建立了现代福利国家制度之后，绝对贫困现象基本消除。也就是说，社会上处于饥饿状态的人已是极少数。但是，英国政府为了缩小收入差距，开始通过相对贫困标准来确定贫困人口。这是因为，按照收入排序，永远有低于收入中位数60%的人口。而反贫困政策正是要集中公共资源关注这部分低收入人群。

第二，在反贫困战略中，社会排斥受到关注。1997年英国工党执政，布莱尔政府开始关注“社会排斥”现象。“当个体或地区暂时处于失业状态、劳动技能低、低收入、简陋的住房、高犯罪率、卫生条件差、较高离婚率时”，就认为存在社会排斥。首相办公室设立的社会排斥局，其核心任务就是在国家制度和政策层面消除社会排斥，促进社会包容。

2．美国的贫困标准

美国有两个版本的官方贫困线：即贫困线（the poverty thresholds）和贫困指南（the poverty guidelines）。贫困线由美国人口统计局发布，主要用于统计贫困人口数量。例如，估计每年的贫困人口数以及按照居住类型、种族和其他社会、经济以及人口学特征划分的贫困人口数。贫困指南由美国健康与人类服务部发布，主要用于项目管理。例如，决定一个人是否有资格获得联邦项目提供的援助。

贫困线。1964年，约翰逊政府宣布“向贫困宣战”，并确定了贫困的绝对标准，美国经济顾问委员会（CEA）把各类家庭的贫困线设定为每年3000美元（按1962年美元），对于无亲属的个人，设定贫困线为1500美元。

图2-2为1959～2005年间美国贫困人口数和贫困发生率。

美国社会保障部的Orshansky在1965年将美国贫困线拓展为两条：一条是“经济水平”（economy level），另一条是“低成本水平”（low cost level）。首先，将家庭分为农场和非农场两大类。其次，考虑家庭的人口结构和规模。再次，考虑户主的年龄。在考虑了上述三个基本因素外，确定一个可接受的最低生活标准。最低生活需要（basic needs）的消费品包括食品和非食品两类。即zBN= zF+zNF。她设定食品消费是家庭消费的1/3，那么，贫困线就等于3倍的食品贫困线，即zBN= 3 × zF（见表2-3）。

当前，美国的贫困线是人口统计局依据行政管理和预算局的14号统计政策法令，按照不同种类的货币收入，以及不同家庭规模和18岁以下儿童的情况，根据表2-3所设定的贫困线来识别贫困家庭的。货币收入包括收入、失业补偿金、工人补偿金、社会保险、附加保障收入、公共援助、退伍军人补贴、遗属抚恤金、退休金或者退休收入、利息、红利、租金、版税、由房地产获得的收入、信托收入、教育援助、赡养费、儿童抚养费、来自家庭之外的援助以及其他货币收入。但是，不包括食物、住房等非现金补贴。是税前收入，不包括资本损益。另外，如果一个非亲属与一个家庭共同居住，则计算在内。

美国没有专门根据不同地区制定不同的贫困线。地区之间的差异是根据城市消费者价格指数（CPI-U）进行调整。表2-4是2011年美国人口统计局公布的国家贫困线。一个有2个18岁以下儿童的四口之家，2011年的贫困线是22811美元。

按照人口统计局的贫困线统计表明，2008年金融危机对美国的贫困人口影响较大。贫困发生率从2007年的12.5%增加到2010年的15.1%，增加了2.6个百分点。2010年，美国贫困人口为462万人。

需要指出的是，由于国家统计局制定的贫困线比较复杂，许多项目采纳健康和人类服务部制定的贫困指南。这是由于贫困指南更加简便，宜于实践中操作。表2-5给出了2012年美国健康和人类服务部确定的家庭贫困指南，一个四口之家，贫困线为26510美元。

美国的贫困线，考虑了家庭规模的不同。不同家庭规模采用不同的贫困线，只要家庭收入低于贫困线，则将家中所有人口确定为贫困人口。

3．中国的贫困标准及其变化

本书关于中国官方贫困线的制定，主要引用了国家统计局农村司贫困监测处王萍萍等（2006）的文章。

中国国家统计局发布的政府贫困标准有两个：一个被称为农村贫困标准，另一个被称为农村低收入标准。从学术研究的角度看，农村贫困标准是极端贫困标准，低收入标准则是一条较高的贫困标准。

农村贫困标准。中国农村贫困标准在1985年、1990年、1994年、1997年由国家统计局农村社会经济调查总队根据全国农村住户调查分户资料测定。其他年份则使用农村居民消费价格指数进行更新。1986年，中国制定了206元的贫困标准，这个标准以每人每日2100大卡热量的最低营养需求为基准，再根据最低收入人群的消费结构来进行测定。

中国于1997年采用了世界银行推荐的确定贫困线的基本方法，对贫困标准进行了详细测算。具体步骤如下：

①按照每人每日2100大卡确定最低营养需求。②利用全国农村住户调查数据计算食物贫困线。③计算非食物贫困线。利用计量方法找到低非食物贫困线和高非食物贫困线。④计算贫困线。食物贫困线+低非食物贫困线=低贫困线。达到低贫困线的农户，只能得到基本食物消费和一些农户愿意牺牲基本食物消费来换取的最必需的非食物消费。在1997年测定的低贫困线中，农户食物消费支出份额高达85%，这表明，低贫困线确实是一条极端贫困线。食物贫困线+高非食物贫困线=高贫困线。⑤确定农村贫困标准。

在20世纪，中国农村的贫困面很大，而国家扶贫资源有限，因而，根据当时的情况，确定低贫困线，作为农村贫困标准来衡量农村贫困状况。

低收入标准。为了更好地监测刚实现基本温饱的贫困人口的动向，并进行贫困的国际比较，1998年，国家统计局开始测算新的贫困标准，从2000年起，以低收入标准的名义向社会公布。具体方法是：采用1997年的食物贫困线（经物价指数调整），再利用在贫困状况下食物消费占总生活消费60%的假设，计算出1998年农村低收入标准为880元。

国家统计局从1998年开始，使用人均收入和人均消费双指标衡量一个农户是否属于贫困人口，而世界银行基本上用人均消费来计算贫困人口。收入和消费双指标衡量的方法是指，如果某一住户的人均可支配收入或人均消费支出中的一项低于贫困标准，而另一项低于某一较高标准，比如1.5倍贫困标准，就为贫困户。因而，贫困户实际上包括三类人：第一类是人均收入和人均消费均低于贫困标准，这类人毫无疑问是贫困人口，属于应该扶持的对象；第二类是收入水平低于贫困标准，但消费水平高于贫困标准但低于某一较高标准，这是消费水平较低而且收入水平很低的一类人，即使从消费的角度看不算贫困人口，但由于收入很低，消费水平可能会很快降低，从而进入贫困人口行列，所以，政府应该对他们进行扶持；第三类是消费水平低于贫困标准，但收入水平高于贫困标准且低于某一较高标准，这是收入水平较低而且消费水平很低的一类人，这些人虽然偶然一年的收入略高于贫困标准，但消费水平很低，而且没有储蓄可以使消费水平达到贫困标准之上，因而政府应对他们进行持续的扶持。

至于收入水平低于贫困标准，但消费水平高于某一较高标准的住户，只是一时的收入波动所致，他们有能力维持较高的消费水平，这样的住户应该不是政府扶贫项目所扶持的对象。对于消费水平低于贫困标准，但收入水平高于某一较高标准的住户，他们具备较强的储蓄能力，能使消费水平达到贫困标准以上，所以，他们也不是政府扶贫项目要扶持的对象。

十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步明确了新阶段扶贫开发的政策措施和工作重点，明确提出，实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快解决扶贫对象温饱问题并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务。2008年底，中国宣布将扶贫标准从人均年收入786元提高至1067元。即我国将贫困标准和低收入标准合二为一，统一使用1067元作为扶贫标准。此后，随着消费价格指数等相关因素的变化，2009年和2010年标准进一步分别上调至1196元和1274元。

2011年11月30日至12月1日，中央扶贫工作会议在北京召开，颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》。《纲要》将新阶段扶贫开发的任务定位于“巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距”。为了缩小发展差距，让更多的贫困人口分享改革开放的成果，中央决定将扶贫标准定为“农民年人均纯收入2300元（2010年不变价）”。这个标准比2009年1196元提高了92%。

国务院扶贫办主任范小建于中央扶贫工作会议之后，对新扶贫标准确定过程中主要考虑的因素进行了解释：

第一，这个标准要与到2020年稳定实现扶贫对象“两不愁、三保障”的奋斗目标相一致，不仅考虑吃饭、穿衣、住房等基本生存的需要，也要兼顾部分发展的需要。

第二，这个标准要与“低保维持生存，扶贫促进发展”的工作定位相一致，以低保为基础，考虑发展生产、增加收入的需要，有助于缩小收入差距。

第三，这个标准与各省提出的自定扶贫标准的想法应基本一致，目前各省初步确定的扶贫标准一般为本省上年农民人均纯收入的25% ～50%，分省平均值约为2200元。

第四，这个标准要稳妥可行。只要我们不断巩固和完善扶贫的工作成效，不断加大投入和工作力度，经过努力，可以实现新标准下扶贫对象“两不愁、三保障”的奋斗目标。

（二）世界银行的贫困标准

1．美元/天贫困线

世界银行对贫困的定义是“福祉的被剥夺”，而福祉主要关注个体或家庭是否拥有足够的资源以满足基本需要。世界银行收集了33个国家（包括发展中国家和发达国家）的贫困线，利用这33个国家的贫困线数据，来确定可以用于全球贫困比较的贫困线。首先，世界银行按照1985年购买力平价美元（PPP）对这些国家的贫困线进行货币单位的调整；其次，绘制了贫困线与平均消费的散点图，并且利用半对数模型进行拟合和预测（见图2-3）。Ravallion，Datt和Van de Walle（简称RDV）研究了当平均消费水平和贫困线都按照共同的购买力平价折算后，贫困线如何随着平均消费水平的变化而变化。当超过消费临界水平后，国家贫困线随着平均消费水平的提高而急剧上升，富裕国家的弹性趋于1。因此，可以认为绝对贫困（即贫困线的真实价值不变）与贫困国家更相关，而富裕国家更突出的表现是相对贫困（即贫困线与收入中位数成比例）。为了把有限的扶贫资源用于绝对贫困人口，应该按照最贫困国家的生活标准来衡量全球贫困。最贫困的6个国家（印度尼西亚、孟加拉国、尼泊尔、肯尼亚、坦桑尼亚、摩洛哥）的贫困线均在31美元/人·月附近，而菲律宾和巴基斯坦两个国家的贫困线也接近31美元。据此，世界银行确定了1美元/天的贫困线。

2．美元/天贫困线的修订

2008年，世界银行根据75个国家（其中包括转型国家）的贫困线数据以及2005年购买力平价（PPP），对1美元/天贫困线进行了重新修订。根据这次估算，15个最不发达国家贫困线的平均数为1.25美元/天。75个国家的中位数贫困线是60.81美元/月，相当于每天2美元。扣除15个最不发展的国家，其余60个国家（含转型国家），贫困线的中位数相当于2.5美元/天（见图2-4）。

3．当前全球贫困状况

2012年初，世界银行将全球贫困数据更新到2008年。数据显示，2008年，发展中国家每天消费额低于1.25美元（2005年PPP）的贫困人口为12.9亿人，占总人口的22%。中国取得最为显著的减贫成就，贫困人口从1981年的8.4亿，下降到2008年的1.73亿。虽然南亚的贫困发生率明显下降，但减贫形势仍不容乐观，贫困人口高达5.7亿。撒哈拉以南非洲贫困发生率下降缓慢，贫困人口高达3.9亿。南亚和撒哈拉以南非洲仍是当前全球减贫的重点区域（见表2-7）。