加快治理结构变革，深化行政体制改革
【提案缘起】
这是我首年度提交的第二个提案。至今我仍记得当初面对选题时的复杂心态。作为公共管理学教授，对政策报告并不陌生，但要在1000多字有限的篇幅内说清问题、表明观点并提出建议，我不知从何下手。选择这个主题是因为与我的专业领域有关，也是当年的热点问题之一。在准备这个提案的过程中，我翻阅了不少文献资料，梳理了思路，而且尽量将我的研究中既有的一些观点融汇其中。
【提案正文】
2003年2月24日至26日，中共十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，建议国务院根据这个意见形成《国务院机构改革方案》提交十届全国人大一次会议审议。作为深化政治体制改革的重要部分，中国新的一轮行政改革即将启动。
这次行政改革，提出了“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求”的基本原则，从转变政府职能和精简政府机构两个方面推进。这将成为继1998年政府机构改革之后又一次意义重大、影响深远的行政改革。
中国的行政改革自20世纪80年代以来作过四次较大的探索，分别在1983年、1988年、1993年和1998年。改革的思路从政府行政机构和人员的精简，到职能的转变，乃至制度的创新。改革在探索中不断推进，取得了积极的进展。但是，几次改革都显示了内在动力不足和各方面的制约因素。其中一个不容忽视的重要方面是：政府改革作为一个系统工程，除了政府内部各职能部门、中央与地方各层级间的配合之外，除了在决策、执行、监督等各个环节和方面的协调之外，还与市场经济体系的发育程度、与社会治理结构的形成及其完善程度有着密切的相互关系，形成互为牵制、互相作用、互相影响的错综复杂的关系。
1998年的政府机构改革，已经注意到了政府职能转变和制度建设的重要性，但受到当时社会主义市场经济发育程度和发展阶段的影响，不能不具有过渡性的特征。当前将要开始进行的第五次行政改革，应充分认识当前的经济发展形势和社会发展格局，总结前几次改革的经验教训，在各个方面形成配套改革的系统格局，使得这场改革努力收到更良好和稳固的成效。为此提出如下四个方面的建议：
一 重视行政改革与公共治理结构变革的互动关系
随着各国行政改革浪潮的推进，20世纪90年代以来，治理结构的变革已经成为一个全球性趋势。“治理”的概念意味着公共事务不再仅仅是政府范畴的事情，现代社会的公共管理要求包括政府以及政府之外的各种不同的公共行为主体以多元的方式共同承担起对社会公共事务管理的责任。
在治理结构变革的背景下，相应的，行政改革的成效也不仅取决于政府机构内部结构调整的合理与否，或者政府自身角色的转换，同时还需要与市场经济的发育和社会结构的整体转型相适应，从而形成政府、市场、社会三方面协调发展的新型治理结构。只有做到行政改革与公共治理结构的整体转型相配套，才能取得稳固、良性促动的改革成效。一方面，政府的行政改革和职能转型是促进市场经济发展、推动社会变革的重要制度基础；另一方面，如果市场和社会方面的组织、制度发育不健全，也会对政府的行政改革和职能转变形成制约，影响改革的效果。
基于上述认识，目前正在启动的行政改革应该同时注意两个方面，即一方面注意政府机构自身的精简、统一和职能的有效化，另一方面注意这种改革对市场机制运行和社会组织发育的积极、有效的促进。换言之，新一轮行政改革应该与公共治理结构变革的整体趋势相适应。
二 处理好行政改革与市场经济体制发育的关系
行政改革的核心在于职能的转变。与新型治理结构相适应，政府公共治理职能的完善首先要符合市场经济体制的制度基础。
市场经济是一个可自我生发、不断扩展的经济秩序，它的构成离不开两个要素：自我生发的空间和强大的制度规则。从而，与市场经济体制相适应的政府的职能转变，也存在两方面的要求：一方面要求政府精简职能，从直接干预经济的行为中退出来，实现所谓的“政企分开”，从而逐渐形成自发生长的市场秩序；另一方面要加强市场经济的制度建设，保障市场经济的发展有强大的制度基础（包括法律、法规、信用体系等）的支持。
政府的公共管理职能从直接经济运作功能中分离和凸现出来，意味着政府成为专门的公共管理者。保障这一制度的可持续运作，必须使政府的资金来源单一化，即单一化为税收来源。如果经济利益成为政府运作的部分激励，即使组织机构作了调整，这一职能分化也必将不能持久。这一点已经屡次为行政改革所遭受的挫折所证明。
因而，行政改革必须注意与财税体制改革配套进行。健全财税体制，是保障政府职能转变具有可行性的重要方面。
三 处理好行政改革与非政府公共部门发展的关系
20世纪80年代以来，非政府组织（NGO）在全球范围得到了迅猛发展，被称为一场“全球结社革命”。这些独立的、非营利的、自治的、志愿性的组织，如各种协会、社区组织、民办学校、医院、养老院等，构成非政府公共部门，又被称为“第三部门”。在治理结构变革中，它们作为公共治理的重要主体之一，正扮演着越来越重要的角色。
政府的行政改革和职能转变的完成，也与非政府公共部门的发展程度密不可分。首先，政府职能转变分化出的资源和公共职能需要由公民有组织的自我管理、自我服务的体系来承接，完成向社会自治模式的转变；其次，非政府公共部门在弱势群体利益维护方面的重要作用，有利于促进社会公正，维护社会稳定；第三，中国加入WTO对政府管理模式的冲击，需要社会自组织与多元主体的治理模式共同面对；第四，非政府公共部门在制度建设方面的倡导功能，和在公共部门自身建设中的监督作用，也对行政改革和治理模式变革具有重要意义。
非政府公共部门的相应发展是政府的行政改革和职能转变的有力支持。政府在强调“政企分开”、“政社分开”的职能转变的同时，应该积极进行非营利部门的法律制度环境的建设，包括对非营利组织的登记管理、税收政策、社会监督制度的建设等，促进非营利部门的良性、有序发展，为行政改革增强社会组织基础和治理结构转型的保障。
四 处理好行政改革与事业单位改革的关系
有数字显示，到2002年底，我国各类事业单位有100多万个，人员编制总数为2000多万。庞大的事业单位体系，使“政事分开”成为行政改革面临的又一项艰巨而复杂的社会工程和政治工程。
事业单位是计划经济体制的产物。随着市场经济的发展，事业单位也面临转型。其演变的趋势主要有四种可能：极少数对国家经济或政治具有特别重要意义的，由国家财政支持成为国立的公益机构；部分能够由市场机制调节的，转变为市场经济中独立运作的经济实体，即企业；公益性较强的，成为社会中独立自治的组织，即非营利组织；其余不再具有存在必要的则走向消亡。其中，非营利组织将是事业单位转型的主要方向。
事业单位向非营利组织的转变，需要深刻理解非营利的内涵。非营利组织的核心特性在于它是独立于政府的社会公益机制。同时，它是与有限政府、市场经济、法治国家等制度形态相辅相成的组织形态。真正实现事业单位体制向非营利机制的转变，需要充分理解非营利组织存在的社会背景和制度条件，推进行政改革的系统工程和相关法律政策体系建设，从而完成基于社会自治的治理结构的根本转型。
新一轮的行政改革已经启动，我们热切期望这一轮新的行政改革通过管理体制、政府机构和职能的转变努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，努力形成与市场经济相适应、与公共治理结构变革的整体趋势相适应的新的政府运作体制，从而更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务。
【提案结果】
此案提交后作为社情民意转发，同时列入大会发言。媒体相应有一些报道。《扬子晚报》在2003年3月7日发表记者专访，搜狐新闻频道等网络媒体也先后作了报道。我在提案中的一些主要观点，如注重发展非政府组织、积极建构政府与非政府组织的合作关系、推动事业单位的转型改革等，都在后来的改革发展实践中逐步得到落实。