第三篇 创新社会管理与构建和谐社会

改革创新社会管理体制的若干思考

创新社会管理体制，提高社会管理水平，这是构建社会主义和谐社会的必然要求。它对于加快推进社会建设，完善社会管理，协调好各种社会利益关系，解决好关系人民群众切身利益的问题，保持社会安定有序，具有十分重要的作用。我们必须充分认识社会管理体制改革和创新的重要性和紧迫性，在构建社会主义和谐社会的过程中，把创新社会管理体制，提高社会管理水平放在更加突出的位置，积极稳妥地推进社会管理体制的改革创新。

一 创新社会管理体制是构建和谐社会的一项重大任务

社会管理是指规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动。相应的，社会管理体制就是国家为了维护社会秩序而用以规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的一系列制度和机制。在构建社会主义和谐社会的过程中，创新社会管理体制，其核心就是要整合社会管理资源，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局；推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络；形成包括科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制和完善的社会应急管理体制机制在内的对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系；在服务中实施管理，在实施管理中体现服务，从而最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐。

新世纪新阶段，福建省与全国一样，已经站在一个新的历史起点上。我们既面临着前所未有的机遇，又面临着前所未有的挑战。随着经济的快速发展，工业化、城镇化、市场化、国际化的加速推进，尤其是我省和全国一样已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，既给发展进步带来了巨大的活力和动力，也必然带来这样或那样的矛盾和问题，出现一些需要认真把握的新趋势和新特点。例如，随着人们物质文化需求的不断增长和日趋多样化，上学、看病、住房等公共产品和公共服务相对短缺的问题日益突出，就业和社会保障等民生问题也日益凸显；随着市场经济的深入发展，出现了城乡、区域、经济社会发展不平衡和社会成员之间收入差距过大的问题，需要更加注重公平，加快建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，理顺收入分配秩序；由于改革越来越触及利益格局的核心部分，社会利益关系更加复杂，各种利益矛盾更加凸显，需要建立健全各种协调利益关系的体制和机制；随着劳动者就业结构和方式的变化，人员流动性大大加强，大量的“单位人”变成“社会人”，各种新的行业、新的组织、新的群体不断涌现，传统管理模式和方法受到挑战；在社会利益主体多元化的情况下，正确处理经济增长与社会发展之间的关系，正确处理政府、市场、社会三者之间的关系，正确处理改革发展稳定的关系，成为需要解决的重点问题，等等。总之，空前的社会变革，使社会管理的对象、范围都发生了根本变化。新形势新任务要求我们必须改进管理思路，研究管理规律，创新管理体制，提高管理水平，确保管理到位、管理有效。

改革开放以来，特别是近几年来，福建省在社会管理体制改革创新方面取得了一定的进展，社会管理和建设得到切实加强。福建省委、省政府坚持把党的领导、人民当家作主和依法治省有机统一起来，着眼于体制创新和机制创新，不断完善重大决策的规则和程序，积极拓宽公民民主参与的渠道，促进决策的科学化和民主化；稳步推进政府机构改革，以认真贯彻落实《行政许可法》为契机，严格依法行政，依法规范政府行为，行政审批制度改革向纵深推进，政府职能进一步转变，行政管理行为得到进一步规范；政务公开、村务公开、厂务公开等制度进一步得到完善和落实；效能建设深入开展，廉政建设和反腐败工作取得新进展。基层基础工作得到切实加强，选派一批干部到村任党支部第一书记，在全省建立了农村“六大员”制度，社区建设、村民自治稳步推进，“平安福建”建设取得明显成效，全方位、多层次的社会治安防控体系基本形成，保障公共安全和处置突发事件的能力大大提高。注重民生问题的解决，增加社会支出，拓宽就业渠道，加强社会保障体系建设，取消农业税，免除农村义务教育学杂费，在全国率先进行农村集体林权制度改革，实行城乡最低生活保障制度，探索失地农民养老保险机制，积极开展新型农村合作医疗试点，探索建立农民工大病医疗保障和城乡贫困家庭医疗救助制度。加大对贫困地区、革命老区、受灾地区、少数民族地区、边远山区、海岛和库区的扶持力度等。与此同时，我们也要清醒地看到，福建省的社会管理体制改革，近几年来虽然取得了一些重要进展，但就总体而言，仍显得相对滞后，一些深层次、根本性的问题仍没有解决。其主要表现在：政府与市场、社会组织的定位还不明确；各级政府及其部门之间的责任还不清晰；社会组织发育还不充分，尚未真正成为政府职能转移的有效载体，社会团体等民间组织的作用尚未得到有效发挥，社会资本的开发利用不足；社会建设和管理方式还不健全；社会管理体制和机制还不完善，还不能很好地适应市场经济发展和社会进步的要求，甚至反过来影响了经济又好又快发展和社会的全面进步。因此，在构建社会主义和谐社会的过程中，紧密结合海峡西岸经济区建设，坚持以人为本，全面落实科学发展观，按照福建省委提出的“四谋发展”的实践主题、“四个重在”的实践要领，在完善社会主义市场经济体制的同时，进一步更新管理观念，转变管理方式，加强社会管理体制的改革和创新，已经成为当前一项紧迫的任务。

二 创新社会管理体制应遵循几个原则

创新社会管理体制是构建和谐社会的重要一环。要坚持以人为本，把加强社会建设和管理同推进经济社会协调发展紧密结合起来，同满足群众多样化的生活需要紧密结合起来，同推进基层民主建设紧密结合起来，通过社会管理体制的改革和创新，加快建立起与社会主义经济、政治、文化体制相适应的社会体制，形成与社会主义经济、政治、文化秩序相协调的社会秩序，促进社会和谐。推进社会管理体制改革和创新，需要注意把握好以下几个原则。

坚持以人为本。创新社会管理体制，要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，不断满足人民日益增长的物质文化需要作为根本出发点和落脚点。做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。要正确处理管理和服务的关系，做到在服务中实施管理，在管理中体现服务，促进人的全面发展。

坚持政府主导与社会广泛参与。创新社会管理体制，必须强化市场经济条件下政府社会管理和公共服务的职能，确立政府在推进社会事业中的主导地位。同时，体制创新还要有利于调动市场和社会组织的参与力量，注重培育城乡居民的自治能力，社会组织的中介服务能力，民间资本发展社会事业和提供社会服务的能力，实现社会管理资源的有效整合，形成政府与市场、社会的良性互动。

坚持社会公正与效率效益的有机统一。社会公正是社会和谐的基本条件，是现代社会制度设计和安排的基本依据和出发点，制度是社会公平正义的根本保证，必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益，引导公民依法行使权利，履行义务。同时，社会管理体制创新又要注意处理好坚持公益性目标和提高体制效率、增强组织活力与降低运行成本的关系，要在确保社会公益性和社会效益优先的前提下，注重提高社会公共资源配置和使用的效率和效益，降低社会管理的运行成本，提高社会管理效率，实现社会公正与社会管理成本和社会管理效率三者的有机统一。

坚持管理有序与激发社会活力的有机统一。要通过社会管理体制改革和创新，形成责权明确、调控有力、运转高效的对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系，保持社会的安定有序。同时，创新社会管理体制，还要注重在制度上保证增强全社会的创造活力，建立健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制，最广泛、最充分地调动一切积极因素，不断推动经济社会发展，促进全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会局面的形成。

坚持统筹兼顾与循序渐进。创新社会管理体制是一个复杂的社会系统工程，必须坚持实事求是，一切从实际出发，立足现实，着眼长远，把突出重点与兼顾全面紧密结合，量力而行，尽力而为，有重点有步骤地持续推进。同时，要努力提高改革决策的科学性、改革措施的协调性，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。坚持党的领导下全社会共建。社会管理体制的改革和创新，必须坚持在党的领导下进行。要充分发挥党的领导核心作用和人民群众的主体作用，充分发挥群众的创造性和及时反映群众意愿，兼顾各方面特别是困难群体的利益，实现共享中共建，共建中共享，使人民群众能够共享改革发展的成果，使改革真正得到广大人民群众的拥护和支持。

三 创新社会管理体制应着力解决几个问题

创新社会管理体制，涉及社会的方方面面，其内容具体而复杂，如果对社会管理体制改革和创新的重点缺乏清晰和准确的把握，则会影响社会管理体制改革和创新目标任务的实现。推进社会管理体制改革和创新，其目的是要建立与社会主义市场经济体制相适应，符合社会建设规律的对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系，从而更好地协调社会关系，保证社会公正，提供社会保障，完善公共服务。因此，当前我们要着力抓好以下几个方面的改革和创新。

1．加强社会管理体系建设，增强社会管理合力。适应社会主义市场经济发展和社会结构的新变化、社会资源和社会管理主体的多元化，要进一步明确各个主体在社会管理中的地位、作用和责任，进一步整合社会管理资源，改善社会组织方式和管理方式，构建与社会发展要求和人民群众愿望相适应、更加有效的社会管理体制，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。一要坚持党委领导。构建社会主义和谐社会，关键在党。要充分发挥党统揽全局、协调各方、把握方向、制定政策、营造环境的领导核心作用，充分发挥基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用，为社会管理体制改革和创新提供坚强有力的政治保证。二要进一步转变政府职能，加快建设服务型政府。要按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，进一步深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。根据社会主义市场经济的要求，进一步深化行政审批制度改革，推进政企分开、政社分开、政事分开，坚决把政府不该管、管不了也管不好的事务交给企业、市场和社会组织。必须明确界定政府、市场与社会各自的权限和职责范围，进一步规范行政权力，提高行政效能，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，进一步增强政府的执行力和公信力。三要推进社区建设，健全社会组织。要进一步推进农村基层民主，健全村民自治机制；完善城市居民自治，促进和谐社区建设。充分发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，协助政府做好公共服务和社会管理工作，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动。要坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，加强各类社会组织的培育发展，增强社会组织服务社会的功能。要加快社会组织的法律制度建设，推进社会组织体制和机制创新，加大社会组织人才建设力度，明确社会组织主管和推进部门，充分发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，鼓励社会组织在政府力所不能及的公共领域发挥积极作用，并引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度，从而形成二者在公共服务和社会管理中的合力。要切实提高政府依法管理社会和社会的自主与自律能力，充分调动各方面的积极性，推动政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络的建立，形成分工合理、调控有序、对全社会进行进一步有效覆盖和全面管理的体系。

2．加强社会服务体系建设，提升社会服务水平。公共服务不足，不仅有总量问题，也有结构失衡问题，其根源在于体制机制不健全。一要进一步强化政府社会管理和公共服务职能，创新公共服务体制，改进公共服务方式，完善公共服务政策，提高公共服务质量。要以发展社会事业和解决民生问题为重点，进一步优化公共资源配置，按照公共财政的改革方向切实保障教育、科技、社保、卫生、文化等应当由政府承担职责领域的财政投入，加强公共事业和公共设施建设。按照公共资源配置应注重向农村、基层、欠发达地区倾斜的要求，统筹公共服务的分配与布局，着力解决公共服务分配不公的问题，促进城乡、地区间基本公共服务的大体均衡。要整合城乡社会公共服务资源，以服务群众为主题，增强社会服务功能，拓展社会服务领域，提高社会服务水平，形成社会服务网络化的新格局。要进一步推进就业体制改革，把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，强化政府促进就业的服务职能，广辟就业门路，增加就业岗位，拓展就业方式，从建立和完善统一开放、竞争有序、城乡统筹的劳动力市场入手，大力发展和完善劳务派遣和灵活多样的就业方式，加强就业技能培训、职业介绍和就业指导，为就业者提供全方位的就业信息和就业服务。切实加强农民工就业服务体系建设，积极引导和多渠道扩大农村劳动力转移就业，并统筹做好城镇新增劳动力就业、下岗失业人员再就业和大学生就业等工作。要进一步推进医疗、教育等社会事业体制改革，动员各种力量参与社会事业的发展。明确各级政府提供教育公共服务的职责，推动公共教育协调发展。进一步加强农村医疗卫生体系和公共卫生体系的建设，加快建立健全高水平的疾病预防控制、医疗救治、疾病信息网络、卫生执法监督和应急指挥等各类卫生服务体系，提升公共医疗卫生服务水平。要按照结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则，坚持以政府为主导，以公益性文化单位为骨干，鼓励社会力量积极参与，进一步加强公共文化体系建设，着力改善农村公共文化服务网络，着力提高公共文化产品供给能力，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的基本文化权益问题。二要健全新型社区管理和服务体制，完善基层服务和管理网络。要深化社区服务内涵，拓展社区服务领域，完善社区服务方式，健全社区服务队伍，发展社区服务事业。积极开展面向特殊群体的社会救助、社会福利和优抚保障服务，面向群众的便民利民服务，面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务。重点新建和扩建一批满足群众需要的综合服务功能强的社区服务设施，有条件的地方着力建立健全社区服务综合呼叫网络，努力建设文明祥和的新型社区。三要增强社会组织服务社会功能。充分发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，在自己的活动领域为公众提供公共服务，补充政府在公共服务供给上的不足。

3．加强社会保障体系建设，促进社会公平正义。在促进发展的同时，要把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系。要进一步完善民主权利保障制度，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，从各个层次进一步扩大公民有序的政治参与，保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的民主权利，推进决策科学化、民主化。要坚持效率与公平的统一，更加注重公平，进一步推进收入分配体制改革。在经济发展的基础上，通过改革税收制度、加大转移支付力度等措施，合理调整收入分配格局，逐步解决地区之间、城乡之间和部分社会成员收入差距过大的问题。着力提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，坚决取缔非法收入，促进共同富裕。要进一步完善社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系，健全完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度，积极探索机关事业单位社会保障制度改革，健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度，加强社会保险基金征缴，拓宽社会保障资金来源渠道，大力提高社会保障覆盖面。要认真解决进城务工人员的社会保障问题，从完善农村生活保障体系入手，有步骤地发展社会保障项目，继续扩大农村“低保”覆盖面，加快建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度，有条件的地方要建立覆盖城乡的社会保障体系。高度重视解决城乡困难群体的基本生活问题，加快建立健全城乡困难群体的社会救助体系，提高社会救助能力。从完善住房保障制度入手，全面启动廉租房制度。以完善城乡居民最低生活保障制度为主体，在农村低保标准的基础上提高“五保户”供养水平，提高老年人、残疾人和孤残儿童等特殊困难群体的福利服务和保障水平。大力发展慈善事业，建立慈善募捐的长效机制。

4．加强应急管理体系建设，提高有效应对各种风险的能力。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制，加强统一协调和相互协同，落实责任，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。健全公共安全管理机制，健全监测、预测、预报、预警和快速反应系统，不断完善各级各类应急预案。坚持安全第一，预防为主、综合治理，围绕重点行业、重点领域和重点企业，进一步落实安全生产责任制，及时排除隐患，坚决遏制重特大安全生产事故的发生。加快应急管理的法制化建设，健全预警预报责任制，加强应急专业队伍和志愿者队伍的建设，健全救灾物资储备制度，把应急管理工作纳入规范化、制度化、法制化轨道。高度重视运用科技提高应对突发事件的能力，提高应急装备和技术水平，加快应急管理信息平台建设，形成公共安全和应急管理的科技支撑体系。健全应对突发公共事件的组织体系，提高群众参与应急管理和自救能力。预防和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件及其造成的危害，保障社会公共安全，保障人民群众生命财产安全，维护社会稳定。

5．加强社会评价体系建设，增强全社会的创造活力。全面贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，营造鼓励人们干事业、支持人们干事业的社会氛围，形成与社会主义初级阶段基本经济制度相适应的思想观念和创业机制；使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重，创造活动得到支持，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定。放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。建立健全社会发展评估机制，发挥评价导向、激励约束功能，推动公共管理向绩效导向型转变，促进公共资源的优化配置。在维护较发达地区、优势产业和先富群体发展活力的同时，高度重视和支持欠发达地区、比较困难的行业和弱势群体的发展愿望。优先考虑能够帮助他们的发展项目。要进一步推进城乡管理体制改革，统筹城乡发展，逐步改变城乡二元结构，逐步消除农民进城务工的体制性障碍，牢固树立善待进城务工农民、关爱进城务工农民的观念。重视解决好劳动关系、劳资关系方面的问题，要把建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的社会主义新型劳动关系作为切入点和着力点，进一步推进劳动关系体制改革，把职工参与和集体协商制度作为协调和构建和谐劳动关系的重要途径，建立健全政府、工会、企业三方协调劳动关系的机制，推动企业建立健全职工参与的工资决定机制、科学合理的工资增长机制和工资支付保障机制，完善解决劳动争议纠纷的法律法规和调解仲裁办法，依法维护劳动者的合法权益，促进劳动关系、劳资关系的和谐，形成劳资两利、合作共赢的社会主义和谐劳动关系。

6．完善社会管理运行机制，提高社会建设和管理效率。社会管理体制与社会管理运行机制有着密不可分的联系，二者的有机结合，有利于构建社会管理体系，有利于提高社会建设和管理的效率。社会管理“机制”是指社会系统的组成要素或部分之间相互作用的过程和方式，主要指系统运行的方式和方法。就我省而言，当前要着力建立健全以下几个机制。一要建立健全科学有效的利益协调机制。和谐社会应是各方面利益关系能够得到有效协调的社会。新形势下我国出现的不和谐因素大都与不同群体之间的利益矛盾有关。因此，需要从利益机制上加以整合。要以最广大人民的根本利益作为社会管理体制改革和创新的出发点和落脚点，正确把握最大多数人的共同利益和不同群体的特殊利益，统筹兼顾各方面群众的关切。在当前根本利益一致、具体利益差异明显、人民群众独立个性日渐发育的现实条件下，如何处理利益关系问题，不能采取单方面决定的办法，而应当是相关各方加上相对中立者共同参与协商。要根据社会主义市场经济和社会利益多元化的要求，重视和加强社会协商的制度建设，积极培育社会组织，通过建立健全重大决策的公民参与制度和适应市场经济的劳资集体谈判制度等，充分发挥社会组织利益表达、公共参与和社会协商的功能，引导公民以组织化的形式参与公共决策、对话、谈判活动，使不同利益群体都有充分参与和表达意愿的机会，最终实现社会利益和价值的分配，实现利益的协调。二要建立健全诉求表达机制。诉求表达是社会成员借助既有的社会资源、制度要求，实现对于自身状况、利益诉求和观点等信息的有效释放，是调适人与人、人与社会之间关系的沟通机制。建立健全畅通、广泛和充分的社会成员的利益诉求渠道是社会管理体制改革和创新的必然要求。政府应进一步拓宽社情民意表达渠道，把群众利益诉求纳入制度化、规范化和法制化的轨道。要完善信访工作责任制，推行领导干部接待群众制度，健全党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，要充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体和其他社会组织反映诉求、维护其所联系的不同群众的合法利益的作用，引导群众以合法理性的方式表达利益要求，解决利益矛盾。要创新社情民意表达方式，发挥网络的作用，开设省长信箱、市长信箱、县长信箱等，公布政府电子邮箱地址，在电台、电视台开办栏目，就群众关心的切身问题请政府相关部门和领导进行对话交流，主动为社会成员及时提供必要的信息，避免由于信息的缺乏和不准确带来的“信息不对称”现象所导致的群体性行为的发生。要提高社情民意的办结率。对收集到的社情民意，要及时进行整理过滤，搞好分类，明确承办部门，及时提出有针对性的对策意见，切实解决群众的困难和问题，以增强群众对政府的信任。三要完善矛盾调处和权益保障机制。要建立健全社会舆情汇集和分析机制，特别是要切实加强对网络舆情的监督，组织技术力量对网络舆情进行跟踪和提炼，及时归纳，提出应对措施，并根据网络舆情，有针对性地组织新闻发布活动，及时引导社会舆论。要结合“平安福建”建设，进一步完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益的机制，实现人民调解、行政调解、司法调解的有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。当前，特别是要着力解决好农村土地征用、城镇房屋拆迁、环境保护和拖欠农民工工资问题，坚决纠正企业改组改制和破产中侵害职工合法权益的问题，以及教育乱收费和药品购销、医疗服务中的不正之风等，尽快完善和建立征占土地的补偿机制、利益受侵害的赔偿机制、社会医疗和养老的保障机制、失业人员的培训再就业机制、分配收入的调节机制等，积极预防和处置人民内部矛盾引发的群体性事件，切实维护劳动者的合法权益和社会稳定。