第二节 工业体制的建立与完善

一 工业体制的建立过程

进入封建社会末期，特别是从1840年鸦片战争开始，中国政府开始逐渐认识到发展工业的重要性。然而出于各种内部和外部原因，从工业化的最早尝试——洋务运动到民国时期，中国始终没能实现成为工业大国的梦想。直至1949年新中国成立后，才真正开始中国的工业化进程，并逐步取得成就。当然，社会主义工业化也不是一帆风顺的。

工业化思想的逐渐成熟为中国现代工业体系建立奠定了思想基础。1949年3月，党的七届二中全会明确想出了用大约15年到20年时间实现由农业国向工业国转变的目标。从1949年10月到1952年底，是国民经济恢复和发展时期。新中国成立之初，国民经济不景气、生产力水平低下，因此，通过发展工业来解决人民群众生活日用品短缺问题成为该时期的主要任务。这一时期，中国通过没收官僚买办资本建立起国营经济体系，同时，征购代管的帝国主义在中国境内的资本也为建立国营经济提供了一定的资本支持。在这期间国营工业产值增幅很大，由1949年的36.8亿元增加到1952年的142.6亿元，在工业总产值中所占的比重也由1949年的26.2%上升到1952年的41.5%。与此同时，全国的铁路、交通、银行和外贸等关乎国家经济命脉的行业也逐渐归国营经济掌控。此外，摆在中央政府面前的另一项重要任务就是统一国家财政经济，这是保证计划经济体制有效运行的关键。这一时期建立起来的经济管理体制对日后确定中国经济管理体制的基本形式和变革方向起着决定性作用。

随着国民经济的快速恢复和一系列新的政策制度的建立，我国从1953年开始进入大规模工业建设时期，并确立“一化三改”总路线。

1953至1957年第一个“五年计划”期间，中央政府通过对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造以及对重工业部门的大规模投资，大大推动了中国的工业化进程。这一时期中国的经济增长迅速，据统计，中国的社会总产值从1953年的1241亿元增长到1957年的1606亿元，年均增长率达11.3%。与此同时，优先发展重工业的战略使得重工业发展速度明显快于其他产业。据统计，重工业总产值在工业总产值中所占的比重由1953年的37.3%上升到1957年的45%，而轻工业所占比重则由原来的62.7%下降到55%。陈云代表国务院起草的《关于改进工业管理体制的规定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进财政管理体制的规定》于1957年正式通过。其核心内容是调整中央和地方、政府和企业之间的关系。事实上，这些文件只是调整了中央和地方政府各自的经济管理权限，并没有从本质上认识到经济管理体制的弊端，在下放权利时仍然坚持“必须有中央的强有力的统一指导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的”。之后，随着经济形势的变化，中国的工业体制又历经多次调整：1961年1月，中共中央正式出台了《关于调整管理体制的若干暂行规定》，决定调整经济管理体制，加强对国民经济的集中统一管理；1964年政府开始试办托拉斯，并通过相关主管部门向企业下达计划，逐步形成产供销紧密衔接、专业化与协作生产紧密结合、大中小工厂相互匹配的生产体系；1966～1976年由于“文化大革命”的冲击，中国的经济管理体制受到严重破坏；“文革”结束后，国民经济的恢复和发展再次成为中央政府面临的主要问题。

1978年中国共产党十一届三中全会的召开，使得改革开放的经济发展路线得以确立，中国从此进入了以经济建设为中心的新的历史发展时期。整体而言，从“一五”计划后期到1978年改革开放前，高度集中的计划经济体制下的工业体制虽然经过多次调整，但始终未能突破单一公有制和指令性计划体制的束缚。

从新中国工业体制的历史变迁轨迹来看，1949年新中国成立之初，国内亟待解决的问题是巩固新政权和国民经济的恢复，而在国外又受到严重的安全威胁。在这种紧张的国内外形势下，高度集中的计划经济体制可以最大限度地集中有限的财力、物力、人力办大事，有利于充分利用各种社会资源加速推进工业化。从这一方面来讲，计划经济体制适应了当时中国生存和发展的需要。但是，随着国民经济的恢复和发展，计划经济体制的各种弊端开始显现，比如束缚了企业的积极性和创造性，无法及时准确地获取市场信息等。因此，在高度集中的计划经济体制下，中国经济虽然得到较快发展，但也存在着许多束缚工业化发展的不利因素。从1978年党的十一届三中全会召开以后，中国的社会主义市场经济体制开始从初步确立到逐步完善，经济发展战略从重工业优先开始转向现代化协调发展。各个产业的相对协调发展逐渐改善了中国改革开放之前畸形的国民经济结构，尤其是农业和轻工业的发展，从根本上改变了中国短缺经济的局面，人民的生活水平得以极大提高。

二 改革开放前十年的工业基础

由于20世纪60年代前期经济调整工作奠定了良好基础，我国社会主义工业化在这一时期有了进一步的进展，工业投资规模有所加大，到1975年主要工业产品的生产能力有了一定增强。这一时期比较突出的成就是能源工业发展较快，尤其是石油工业发展迅速，石油工业的发展为现代石油化工的发展奠定了基础。在此基础上，化肥工业和化学纤维工业得以突飞猛进。这一时期机械工业研制了一批重大新产品和成套设备。“文革”十年，正是国际电子工业发展时期，我国电子工业在重重困难中，在若干领域也有所前进，奠定了进一步发展的基础。

1949年前，我国工业的70%以上集中于东部沿海地区，广袤的内陆地区几乎没有现代工业。但从1953年之后内地工业固定资产值增长较快，工业总产值增长也很快。工业地区分布也得到进一步改善，中西部地区一系列新兴工业基地逐步形成，内地工业无论在数量上还是质量上都有较快的发展和提高。再从轻重工业比例来看，从1958年到1978年，由于长期强调优化发展重工业，搞“以钢为纲”，造成轻重工业比例严重失调。

以河南省为例，河南省在60年代末70年代初就大办“五小”工业（即小钢铁、小煤矿、小化肥、小水泥、小电站），促进了河南地方工业的发展及补足了国家统配煤矿之不足。与此同时，中央及河南省还设置了专项资金和材料设备，支持地方工业发展。1970年至1975年，全省共建成投产县以上地方煤矿45处，总设计能力442万吨/年。至1975年底，全省县以上地方煤矿发展到72个，共有生产矿井91处，生产能力977万吨/年。

总之，1966年至1976年是中国社会经济发展的一个特殊时期，在这个时期，中国共产党根据毛泽东关于无产阶级专政下继续革命的理论，实行“以阶级斗争为纲”的方针，把党的工作重点放在阶级斗争上。这既不符合马克思主义，对1949年后中国工业化道路的历史考察也不符合中国实际，造成了中国长达十年之久的社会动乱，严重妨碍了工业化建设的进程。尽管如此，在这十年里中国共产党仍然没有放弃工业化目标。

三 改革行业管理体制——以河南省为中心

作为经济体制的组成部分，工业管理体制是否科学合理，直接影响到一个国家或地区工业化的历史进程。行业管理体制的改革，基本上采取按行业由主管厅局报改革方案，经省政府批准后再由厅局主持实施的办法。

1．机械工业管理体制改革

机械工业管理体制改革开始于80年代中期。1984年8月17日，国务院召开常务会议，决定对机械工业管理体制进行重大改革。会议认为：现行体制造成的条块分割、自成体系和企业“大而全”、“小而全”的状况，越来越严重地影响着我国机械工业的发展和“四个现代化”的顺利实现，必须尽快进行改革，并为整个工业领导体制的改革提供经验。会议提出工业领导体制改革的关键是通过各级政府简政放权和扩大企业自主权，逐步实现政企分开，从根本上解决条块分割问题，打破地区、部门界限，发展各种形式的联合和专业化协作。

河南省机械工业管理部门原为电子工业局、农业机械管理局和机械工业厅，1983年合并为河南省机械电子工业厅，管理河南省机械电子行业600多个大中型企业、近百万职工。1983年10月17日，河南省编制委员会，批准同意设立机电产业工会机构，机构名称为中国机械冶金工会河南省机械电子工作委员会。全省机械工业的管理体制分为机械工业部直属，即人财物、产供销由部统管，如洛阳一拖、洛矿、洛轴、郑州二砂等23家企业。省机械电子工业厅直属，有焦作矿山、安阳机床、郑州柴油机等11家企业。这两类企业，1985年开始陆续下放到所在城市，地市县机械工业，均由地市县管理。但部分企业的原材料由省直供，由上级投资的技改、扩建项目和主要产品鉴定由省厅组织。

2．建筑工业管理体制改革

国务院1984年9月18日颁布并实施《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，其主要内容之一是全面推行建设项目投资包干责任制：“今后新建项目都要实行投资包干制。有些新建项目如煤炭、火电等，实行按新增单位生产能力造价包干。住宅建设按平方米造价或小区综合造价包干。现有在建大中型项目，要力争在今明两年内按照批准的概算或修正的概算，由建设单位和主管部门签订投资包干协议，实行包建。接近完工的项目也要核定未完工程的投资，实行收尾包干。凡实行投资包干的项目，都要在协议或合同中，明确‘包’、‘保’双方的责任。尚未推行招标承包制的工程项目，建设单位要按投资包干的要求与建筑安装企业和有关单位签订合同，层层落实，不能敞口。”建筑安装企业要普遍推行百元产值工资含量包干：“工资含量应根据平均先进的原则，在不超过预算价格、定额和取费标准规定的人工费用范围内，由企业的主管部门会同建设银行核定。计件超额工资和奖金要计入成本。建筑安装企业内部必须建立以最终产品为对象，以确保工程质量和安全、缩短建设工期、降低成本、提高经济效益为主要内容的经济承包责任制，防止片面追求产值。”

其他规定内容则有：大力推行工程招标承包制。要改革单纯用行政手段分配建设任务的老办法，实行招标投标。建立工程承包公司，专门组织工业交通等生产性项目的建设。建立城市综合开发公司，对城市土地、房屋实行综合开发。勘察设计要向企业化、社会化方向发展，全面推行技术经济承包责任制。实行鼓励承包单位节约投资、提前投产的政策。改革建设资金的管理办法。国家投资的建设项目，都要按照资金有偿使用的原则，改财政拨款为银行贷款。改革建筑材料供应方式，逐步由物资部门将材料直接供应给工程承包单位，由工程承包单位实行包工包料。改革设备供应办法。在建设项目可行性研究阶段，工程承包单位即可委托设备成套公司或直接向生产厂家进行设备选型、询价等，设备成套公司要积极提供设备技术经济资料，开展咨询业务。改革现行的项目审批程序。全民所有制的建筑业，要保留一支技术水平高、战斗力强的骨干队伍，同时允许集体和个人兴办建筑业，允许持有营业执照的建筑队参加投标竞争、承包施工任务，也允许国营建筑企业与集体建筑企业联合承包。改革建筑安装企业的用工制度。国营建筑安装企业，要逐步减少固定工的比例。推行住宅商品化。实行征地由地方政府统一负责的办法。改革工程质量监督办法。

河南建筑业改革走在行业管理体制改革的前列，在实行企业利润承包的基础上，1983年后就不再招收固定工人，改招合同制工人。在分配上也推行了百元产值工资含量包干。到1984年，全省36个全民所有制施工企业中，已有29个企业实行该政策。

城市经济体制改革逐渐展开，有关房地产政策法规的制定与完善，促进了房地产开发经营，提高了建筑业的经济效益和社会效益，进一步提升、改善了广大人民的生活质量和生活环境。

3．煤炭行业体制改革

随着80年代经济快速发展，传统工业经济及社会生活对煤炭能源的需求逐渐加大。伴随着煤炭企业发展的，是一直未能解决的煤炭企业历史问题。这些问题主要是债务负担重、离退休人员多使得营业外支出高，管理方面粗放经营，用人多，效率低，亏损面大，安全、生产、生活欠账严重，煤炭企业货款拖欠严重，资金紧张等问题。这些问题的存在，严重影响了煤炭企业的发展。

煤炭行业体制改革主要是实行简政放权，即实行政企分开，为煤炭企业“松绑”。1984年，面对国内、省内日益增长的煤炭需求，河南煤炭提出的应对策略是，不要“细水长流”，而要“有水快流”，大、中、小矿，国家、集体、个人一起上，放开手脚干。乡镇煤矿开始“遍地开花”，在解决当时的煤炭供需矛盾的同时，失控的发展也带来了诸多问题。

1985年，河南煤炭工业管理体制改革启动，实行简政放权、政企职责分开，给企业“松绑”。同样是在这一年，河南煤炭行业开始实行投入产出6年总承包。“煤炭行业在这一时期是无名英雄，价格与价值倒挂，对国民经济的贡献很大，但煤炭企业是亏损的。”

煤炭行业体制改革虽然未彻底解决已有问题，但在解决机制性障碍问题方面向前迈进了一步，这是值得肯定的。特别是政企分开、引入承包经营机制，扩大了企业经营自主权，真正为企业“松绑”了。煤炭行业体制改革的进行，对于国民经济发展影响较大，煤炭在财政收入中的比例大，因此煤炭行业体制改革与企业经营效益的提高，实际上对改善财政收入状况具有重要的积极作用。

4．卷烟行业体制改革

卷烟行业体制改革的核心内容是与市场接轨，建立市场化机制。改革开放的前10年，可说是河南卷烟发展的一个黄金时期，凭借资源、人才、技术等优势，不仅形成了多类型、多等级、多规格、多包装样式、多花色品种的发展格局，也创出了一个又一个全国名牌。可以说，烟草业一直是河南的支柱产业，烟叶、卷烟产量和烟草行业的经济效益，长期居全国之冠。1981年，随着卷烟价格上调，有的卷烟工业企业开始尝试自产自销，原有的销售渠道被打破。一方面，原有的卷烟调拨办法仍在执行；另一方面，卷烟工业企业自销的卷烟脱离计划轨道，走向市场定价。国务院决定对烟草实行国家专营政策。1982年1月1日，中国烟草总公司成立。1983年，国务院发布了《烟草专卖条例》，设立国家烟草专卖局，对烟草行业的产、供、销、人、财、物实行集中统一管理。

1982年12月，河南省烟草公司正式组建，有关“两烟”（烟叶、卷烟）的产、供、销都归河南省烟草公司管理。1983年7月，河南省烟草专卖局正式成立，与河南省烟草公司一套机构、两个牌子。1984年8月，河南省人民政府和中国烟草总公司签订《关于河南省烟草公司上划交接协议书》，河南省烟草专卖局、河南省烟草公司及所辖工商企业全部上划国家烟草专卖局、中国烟草总公司，实行国家烟草专卖局、中国烟草总公司和河南省人民政府双重领导，以国家烟草专卖局、中国烟草总公司为主的管理体制。1988年，中国烟草总公司决定放开13种名优卷烟价格。中国卷烟市场自50年代以来形成的“一豫、二鲁、三贵”的基本格局，逐步演化为“一云、二贵、三中华”的格局。河南卷烟工业一度进入了低迷期。1987年，河南卷烟工业的发展，达到了一个“顶点”，在320.9万箱的总销量中，销往省外市场的就有100万箱，将近1/3。然而1988年成了河南烟草发展的一个“拐点”：卷烟生产规模由325.5万箱下滑到1988年的322.7万箱。省内市场压力猛增，企业间出现过度竞争，内耗现象开始抬头，经济效益大幅下滑，实现利润由1987年的1.45亿元，下滑到1988年的0.84亿元。

5．轻工业体制改革

1984年11月，国务院批转轻工业部、全国手工业联合社的《关于轻工业集体企业若干问题的暂行规定》，并发出通知要求贯彻执行。其主要内容是：轻工业集体企业有权根据社会需要和市场变化调整生产方向，实行自主经营，允许一业为主、多种经营。其产品在保证完成国家计划收购的前提下，按照“多渠道，少环节”的原则，企业有权自销；企业在交纳国家税收和完成上交联社规定的上交任务以后，留下的利润归企业自行支配，任何部门不得挤占。轻工业集体企业的收益分配，在国家多收、企业多留的前提下，允许工人适当多得。根据生产需要，集体企业有权确定人员的增减，企业所需要的技术、管理人员，可以从本企业职工中选拔，也可以向社会公开招聘，待遇从优。为了贯彻国家轻工业体制改革精神，河南省政府先后转发了《关于批转省第二轻工业厅〈关于二轻工业体制改革意见的报告〉的通知》（豫政〔1985〕21号、河南省政府1985年1月30日发）和《关于河南省一轻工业体制改革意见的报告》（豫政〔1985〕23号、河南省政府1985年2月2日发），加快了河南省轻工业体制改革的步伐。

此外，为了适应国家经济体制改革大潮，河南省还对交通运输、能源、物资等行业管理体制进行改革。在公路建设中，普遍推行招标投标，打破地区与行业限制，实行目标管理，进行预算包干和计划投资包干。1979年10月25日，成立地方铁路局，将原来的行业管理转变为企业化管理，实行承包经营责任制。能源、物资行业管理体制改革，打破了计划经济时代的物资供应体系，采取按需核实供应，在物资部门畅通渠道的同时，扩大了地方物资和企业自主权，并对物资企业实行企业化经营，建立了生产经营责任制。