第四编 城市现代化建设

第一章 城市建设总体思路

加快都市密集区发展

一 都市密集区是经济社会发展到高级阶段的产物

都市密集区是指在相对独立的地理单元和特定区域内（一般数万平方公里），以一个或多个特大、超大城市为核心，有十几、几十座甚至更多的不同等级的城市相对聚集，城市个体之间保持强烈交互作用和密切联系的城市空间布局形态，是人类社会发展到高级阶段的产物。19世纪以来，人类社会经历了由农业社会到工业社会的转变，少数发达国家正在向后工业化社会转变，与此对应的是人口和产业由离散到聚集，再到相对离散的变化。作为人口和产业聚集形态的城市，其空间分布则呈现出在全球范围扩散（新的城市在世界各地不断涌现）和在某些地区（都市密集区）聚集并存的状态。城市扩散是工业化进程的产物，城市聚集则是产业聚集效应和规模效益的必然结果。纵观世界各发达大国，无一不有一个或数个都市密集区作为其国民经济的核心区域。例如，日本东京都市密集区以20%的国土面积聚集了全国61%的人口、2/3的经济总量、3/4的工业产值。巴黎都市密集区集中了法国27%的GDP、50%的科研机构、70%的保险公司总部和96%的银行总部。不仅如此，随着资源配置和市场的全球化，世界各发达国家纷纷以区域的联合协作来提升自己的国际竞争力。都市密集区以其明确的分工、高效率的资源配置、整体的综合实力而成为各国参与国际竞争的主力舰队。由产品竞争过渡到企业竞争，再到跨国公司的竞争，同时伴随更多的大城市密集区和跨国、跨区域之间的竞争，是世界经济竞争的演变规律。

二 三大都市密集区是我国现代化的引擎

改革开放20多年来，随着我国工业化、城市化水平的提高，一批都市密集区正在形成和发展，成为引领我国经济社会发展的区域龙头。其中长江三角洲、珠江三角洲、京津唐三大都市密集区是我国经济和人口聚集程度最高、对全国影响最大、最具活力和成长性的地区。按地级市以上完整行政区划统计，三大都市密集区国土面积占全国（不含港、澳地区，下同）的2.4%，人口、国内生产总值分别占全国的1/10和1/3，工业总产值和社会商品零售额分别占全国的35%和31%，实际利用外资额占全国的65%。未来20年是我国全面建设小康社会时期，也是以聚集为主的城市化加速时期，形成若干个不同层次规模的都市密集区具有必然性。三大都市密集区在全国经济社会中的地位仍将上升，估计其人口和国内生产总值将分别上升到占全国的1/7和2/5以上。三大都市密集区作为我国应对知识经济时代和经济全球化挑战的主力舰队作用和对外开放的前沿阵地作用将日益突出。

我国幅员辽阔，人口众多，大国经济特征明显。一是各地区发展的不平衡，造成各地区城市化发展阶段的多样性和各都市密集区的不同层次性发展。二是各个经济区和各个都市密集区具有更强的相对独立性。三是在加入WTO背景下，各经济区和都市密集区之间的国内交易成本有时高于国际交易成本。按照区域经济发展规律，由于三大都市密集区的区位、战略定位、发展阶段、产业结构、文化底蕴的差异，三者应是错位竞争、分工合作大于竞争的关系。其中珠三角依托毗邻港澳区位条件，挟率先改革、对外开放先行一步之利，引领中国发展十几年，对内辐射范围主要是华南地区和西南、中南部分地区，对外将主要面向东南亚、南亚地区。长三角以1980年代的乡镇企业和民营企业异军突起、1990年代浦东开发和上海经济中心作用的提升为标志，成为中国目前规模最大的都市密集区，对内辐射范围主要面向华东和长江流域，对外主要面向太平洋地区。京津唐都市密集区的发展则主要得益于全国的政治中心、文化中心和华北经济中心地位，对内辐射范围将主要是三北地区，对外主要面向东北亚和蒙古、俄罗斯东部地区。与此同时，三大都市密集区又分别与江汉、关中、川中、湘中、辽中南、胶东等不同层次的都市密集区形成分工互补、竞争协作的关系。

三 我国都市密集区目前核心问题是市际关系

都市密集区由多个城市组成，每个城市都有一个市政府。由我国的基本国情和发展阶段决定，市政府在城市经济发展中起主导作用。财政分灶吃饭的体制改革激发了市政府加快经济发展的动力，也空前强化了各城市的经济利益独立。上级政府对下级政府政绩考核制度上的缺陷，缺少约束的市政府掌控资源的权力，加剧了各城市之间的无效或负效竞争。因此，我国目前都市密集区核心问题是市际关系，实质是城市之间的利益关系。

整合都市密集区市际关系，首先要以实现各市“通赢”为目的。一市受益、一市受损不行，多数受益、少数受损也不行。各市互利互惠，各得其所才有长期稳定的合作关系。例如，治理流域污染，既要使治理方有利可图，受益方也应支付相应的补偿，才会有流域的可持续保护。第二，针对市际关系产生的根源，从削减市政府的经济控制权、约束市政府投资冲动开始，配套进行体制创新。包括对市政府资源动员权力的制度约束，改进对市政府政绩评价考核标准，转变政府职能，消除行政壁垒和地方保护主义等等。第三，从加强交通、环保、信息、旅游等基础设施的区域统一规划和建设入手，整合市际资源。这些方面上级职能部门大有可为。第四，慎提“一体化”。只要有相对独立的利益主体，就会有竞争。都市密集区的市际关系是主权国家内的区域关系，提出实现“经济一体化”即意味着还没有一体化，容易造成误解。实现“行政一体化”的提法则是以调整行政区划解决区域经济发展，有计划经济思维方式之嫌。国内外的实践已经反复证明，经济发展与行政区划没有必然联系。

四 长三角是目前国内最具成长性的都市密集区

与国内其他都市密集区相比，长三角有其优势和劣势，也同样面临激烈的国际竞争压力和体制障碍，但长三角都市密集区是我国最具潜力和成长性的都市密集区。其一，长三角地处太平洋西岸中部，如果说，沿海经济带和长江经济带是我国生产力布局的一级主骨架，那么长三角正是这两大经济带的节点，区位最佳，经济腹地最广。其二，长三角以占全国1%的面积和6%的人口，产出了1/6左右的国内生产总值，1/5的工业总产值和中央财政收入，产业和人口聚集规模最大。全国综合实力百强县（市）中，长三角占一半。其三，长三角地处欧亚大陆与太平洋的过渡地带，扼长江、钱塘江、太湖入海口，生物资源和水土资源丰富，环境容量较大，各种要素配置较好。其四，长三角曾主导中国经济文化发展几百年，商业文化底蕴深厚，人力资本密集，首位城市上海是全国的经济中心，并正在向国际化大都市迈进，已经成为外资进入中国的首选地。其五，10年前长三角出口仅是珠三角的1/3，现已为80%以上；外贸依存度上升了23个百分点，同期全国只提高7个百分点；各主要人均经济指标已经接近或超过最高的珠三角，增长速度更快，势头更猛。其六，长三角区域内的市际整合水平最高，也最见实际动作。理论界和政府及经济部门就长三角区域的协调与合作问题探索的最多，达成的共识和形成的规划最早，采取实质步骤的力度也最大。有资料说，目前上海的国内经济合作项目有1/3在长三角，60%的市外投资投向了长三角，在沪的外省市企业户数的1/3、注册资金的1/2来自长三角。这种态势无疑将大大增强长三角区域的资源整合能力。

本文为作者在南京都市圈研讨会上的演讲，2003年8月25日

提高城市中心区规划建设水平

一 城市中心区功能定位

中心区一般处于城市建成区的中心区位，其范围依城市性质、功能、规模而定。CBD是城市中心区的组成部分，但不是城市中心区的全部；城市中心区必然在城市建成区内，但不是建成区的全部都可以视作城市中心区。城市中心区是最能集中发挥城市功能的区域，是集行政管理、经济、社会、文化教育、知识创新等城市功能于一体的综合性区域，是最能彰显城市特色、体现城市价值的区域。

城市是以中心区为圆点，由里向外依次为建成区、近郊区、远郊区组成的同心圆。这个同心圆内的人口、产业、基础设施的空间分布距圆心越近，密度越高，距圆心越远，密度越低。因此，城市中心区一般是一个城市的行政管理中心、商务商贸中心、文化信息中心和居民工作生活中心。如果说，城市是区域的核，那么中心区就是城市的核，即中心区是区域的“核中核”，是城市和区域的中枢。

我这里用建成区，而不用“市区”一词，是为了与统计上的“市区”相区别。在统计上，市区是指县级建制市的全部辖区，地级市及以上建制市不含下辖县（市）的建制区域。

二 城市中心区的基本特征

（1）城市中心区的人口、产业、基础设施、社会财富、社会权力高度密集。其密度不仅远远高于所在区域的平均水平，而且高于所在城市建成区的平均水平。例如，北京市中心城区的人口密度超过2.5万人/平方公里，近郊区人口密度2500人左右，远郊区人口密度仅250人。

（2）城市中心区集多种功能于一体，是所在区域的经济、政治、社会、文化决策指挥协调中心，各种交易中心，对所在区域和周边区域具有高度的统治力，因而也是信息的生成中心和信息快速传播的起点。

（3）城市中心区具有高度复杂的社会分工、分业结构，经济社会结构系统具有高度复杂性、层次性，并处于快速发展变化之中。

（4）城市中心区人口、产业高度密集分工分业地精细，具有更强的聚集效益和规模效益，因而要素配置效率和社会劳动生产率更高，既是社会财富的主产区，也是创新知识的主产区和信息的主要生成区。高投入、高产出、高效益也造成了中心区的高地价、高房价、高工资和高生活指数。例如深圳市中心区之一的福田区2004年平均每平方公里产出GDP8.5亿元，是深圳市平均水平的5倍，是广东省平均水平的100倍。

（5）中心区高投入、高产出以与外部不间断的高频率交流、交换为前提，因而对外部区域的高度依赖性、高度开放性是城市中心区的本质特征之一。

（6）中心区的人口、产业高度集中，高投入，高产出，因而三废排放、对生态环境的干扰破坏也高度集中，对治理三废和生态环境保护具有更大和更迫切的社会需求。

（7）中心区人口、产业高度集中，造成土地空间资源的极度稀缺。随着城市规模的扩张，农业和制造业等对土地依赖性较强的产业逐渐失去竞争优势，第三产业，特别是高端服务业逐渐成为产业主体。这就是通常所说的城市中心区的“退二进三”。与此同时，以办公、商务、营业、居住用房的建设、维护、租赁、经营、升值为基本内容的楼宇经济占较大比重，成为中心区的重要特征。

（8）中心区人口集中、规模庞大，社会结构高度复杂，利益高度多元化，对利益的竞争也更为激烈，因而对公共物品需求具有高度多样化和迫切性。但各阶层、各群体之间又具有高度的相互依存性，牵一发而动全身，因而社会阶层利益关系的调节、整合具有高度的复杂性和敏感性。

三 城市中心区规划目标

由于城市化的快速推进，城市建设的日新月异，城市功能的日益强化和复杂化，我国城市中心区普遍面临重新规划、改造升级和拓展发展空间的繁重任务。总体上看，我国城市中心区规划建设有三种类型，一是现有中心区已不适应经济社会发展的需要，必须进行改造和升级；二是现有中心区范围已不适应城市发展的要求，必须对外扩展；三是现有中心区改造成本过高，对外扩展受到空间限制，必须择地建设新的中心区。不同的城市，中心区规划目标也有不同。但无论何种类型，总的目标都是要拓展中心区的发展空间，通过优化组合各种要素，构造适宜人们工作生活的、满足强化中心区功能所必需的、有利于实现中心区可持续发展的大环境。这里的大环境既包括适宜人居、能够降低企业交易成本的基础配套设施和良好的生态环境等硬件，也包括适宜人们生活、学习、创业、创新的市场环境、法制环境、人文环境、公共服务等软环境。规划目标可以用两句话八个字来概括：通达、舒适，方便、安全。

通达是城市中心区，特别是大都市中心区充分发挥功能的第一要素。中心区的人口、产业、资金、信息高度聚集，又集多种功能于一体，对外部的交流、交换具有高度的依赖性，内部系统也处于不断交流、交换之中，所以对外对内的通达性是其生命线。

舒适就是不仅要有健康宜人、环保卫生的居所和工作场所，而且还要有清洁的大气环境、良好的水环境、安谧的声环境、良好的公共卫生环境以及完善的市政配套设施。

所谓方便，不仅各类公共设施配套齐全，使用方便、生活方便，而且要有求学、就业、创业、营业等的方便，在求学、就业、创业、营业等方面不存在制度上的障碍和任何歧视，每一个公民能够方便地享受到各种公共服务。

所谓安全，不仅要有社会治安、人身自由、防火、防疫、应对突发事件和食物、饮水等方面的安全保障，而且要有公共参与、失业、医疗、养老、生育、工伤等方面的社会保障，要有享受法律援助、社会救助等方面的安全。上述两句话八个字组成一个相互依赖、互相制约的规划目标体系。

四 城市中心区规划目标选择

城市中心区规划建设目标是一个整体，一个体系，均为拓展中心区发展空间所必需，同时各目标又有其实现的必要和充分条件。因此在一定时期内和一定约束条件下，实现上述目标存在着一个此消彼长，取其一、必舍其二的选择问题。

城市中心区人口、产业活动高度密集，单位土地高投入、高产出，其生态环境受到的干扰和破坏也更为集中，与建设良好的宜居生态环境必然发生冲突。中心区空间资源稀缺，也就意味着各种利益主体对空间资源的竞争更加激烈，社会冲突的概率增加，构建和谐社会的任务更为艰巨。中心区良好的生态环境要求有公共绿地和水面的扩大，以及各类公共设施的完善配套，要求对中心区的建筑容积率、建筑密度、建筑高度加以适当限制，也有赖于对“三废”的控制和治理，这些都要以减少中心产业和人口密度（新区则增加建设用地）、增加建设投资为前提。前者与提高中心区的集约度相对立，后者则有投资的约束和投资的机会成本问题。城市中心区多为老城，文物古迹众多，改造升级要以保护文物遗存为重要目标。而文化遗存的保护与改造始终是一对矛盾。因为任何改造都会有不同程度的破坏。文物遗产保护首先要有必要的资金支持。在没有必要的财力支持的条件下，由文物保护区内的居民支付文物保护成本，就有一个居民的承受能力和社会公平问题。公众参与中心区规划和决策是现代城市管理的方向，也是我国城市规划实现科学化、民主化的方向。中心区规划既要有市政府的总体组织协调，也离不开规划专家、建筑专家、社会学家、经济学家、环境学家、人文学家的共同创造和广大市民的广泛参与，这就要求不仅要有必要的法制程序作为制度保证，而且要支付较高的规划和决策成本。在利益主体多元化的条件下，不同的利益群体、不同的知识背景和价值取向会对同一问题有不同的选择权重。协调这种不同利益的群体关系，要求有更长的规划周期和更高超的领导、组织和决策艺术。而我们的城市现代化建设要求抢抓机遇，我们的城市管理者和市民对民主决策也要有一个学习、适应、提高的过程。这表明，城市中心区规划只能根据约束条件和面临的主要矛盾和要达到的主要目标权衡利弊得失。从整体上看，我国正处于完成工业化、加速城市化的社会主义初级阶段，处于经济体制转轨、社会结构转型、各种制度体制改革创新时期，处于地区（城市）竞争和国际经济、政治、文化竞争加剧时代，城市中心区规划目标的实现面临着科技、资金、资源环境、体制、思想观念等多方面的约束，也就不能不面临多难选择。从局部看，不同城市中心区实现规划目标的约束条件不同，面临的主要矛盾和要达到的主要目标也不同，必须因市制宜、因时制宜作出选择。所以从城市经济、社会、资源、环境的整体性和系统性出发，适应城市发展阶段、资源禀赋特点和约束条件，把握中心区规划各目标实现的“时”和“度”，实现各目标的合理平衡应是规划的中心环节。当然，这里的平衡不是同等，也不是同步，而是针对解决主要矛盾的平衡，是有所侧重，有所不为而有所为的平衡；这种平衡也不是固定不变的，而是随着约束条件和主要目标的改变而改变的动态平衡。

本文系作者在城市中心区建设论坛（北京）的演讲，2005年10月29日

强化城市科技创新

一 城市是科技创新的主体

科技创新是人类社会发展的根本动力，城市则是科技创新中心。城市是科技创新中心的理论依据在于：一方面，城市的人口和企业大规模高度的聚集为深化社会分工提供了条件，而深度的社会分工又与高度的专业化相伴相随，高度的专业化则是更快的技术进步、更多的科技创新的重要条件。在城市环境下，人们才会有大规模、高频率的面对面的交流与合作，而面对面地交流与合作是撞击思想火花，提出新思路、新点子的重要条件。另一方面，人口和产业在城市的大规模的聚集，又对科学技术创新提出了更迫切的更大规模的需求。城市的科学技术创新活动（投入）有更低的成本，因而更有条件实现科技创新投入与产出的良性循环。所以当代重大科学发明和技术进步均依托于城市、产生于城市，要更快地推进科技创新必须发展城市、建设城市。

2008年，我国的城市化率已达46%，正处于城市化加速时期。积极稳妥地推进健康的城市化，加快城市基础设施建设，增强城市承载力是我国低成本地实现现代化的必由之路，也是我国应对国际金融危机、扩大内需、调整结构、改善民生、保持国民经济持续稳定较快增长的重点抓手。这一战略选择既不应是权宜之计，也不应以金融危机的到来或过去而改变。

二 加快科技创新有赖于构建城市创新体系

一个城市有数十万、数百万甚至数以千万计的人口，有数百、数千平方公里的地域，拥有整合资源和要素的基本幅员；城市的工农兵学商、党政公检法机构体系健全，具有进行构建创新体系的基本的社会政治组织架构。因此城市拥有构建科技创新体系的基本条件。在政府层面上构建城市创新体系，就是构建低成本的科技创新外部环境，把科技创新与宜居城市、宜业城市、和谐城市、低碳城市建设融为一体。一是打造有利于科技创新的制度体系。包括健全和完善知识产权制度，风险基金制度，创新型人才，特别是领军型创新人才的引进、培养、使用、保护制度，扶持创新型企业的税费金融用地优惠制度，创新产品政府采购和消费制度，尊重人才，推崇创新，形成对于创新的失败、曲折等的宽容、容忍社会氛围等。当前特别要以减少行政管制、激发各相关主体创新的内在动力为方向，深化科研机构、大专院校体制改革，推进产学研一体化。二是打造有利于创新的硬环境，其中重点是科技创新聚集区的规划建设。如建设高新技术产业园区、高校创业园区等创新平台，为科技创新提供全方位的社会化服务，减少科技创新的外部交易成本。同时，高新产业园区、高校创业园区也是城市扩张、城市现代化的重要形式和建设空间。

三 市际竞争是推进科技创新的重要动力

城市是区域竞争和国际竞争的基本单元。竞争是市场经济的真谛，也是科技创新的动力。我国国民经济几十年的持续快速发展的重要因素之一，在于地方政府发展经济的冲动和区域之间的竞争。对这种市际竞争的正效应估计不足，夸大这种竞争的负面效应，将会抑制各地发展的积极性和创造性。我国现代化进程是和深化体制改革交织在一起的，是规章制度的多变期，也是社会矛盾的多发期。实际上，任何体制创新在不同程度上都会与现行的法律法规相冲突，都是对既有利益、权力格局的或多或少、或强或弱的触动。而上级的开明、高瞻远瞩，对下级创新行为的保护、对创新失误的宽容，以及单位和地区党政领导班子内部的团结与共识则是体制创新成功的必要条件。加强市际合作协调，加强国内外城市合作是对的。但一个城市的发展，本质上是一个自然历史的过程，各有各的特殊发展路径。我国是一个大国，建制市有600多座，各个城市各有特殊的资源禀赋，发展也极不平衡。由于城市政府对当地信息的把握比中央和上级政府更充分，所以要扩大城市的经济社会发展的自主决策权，增加中央政策的弹性，少一些问责、一票否决之类的指令。当然，扩大城市发展的自主决策权还需要与对城市监督、监管制度的完善相配套。但我们只有走出第一步，才能迈出第二步。

本文系作者在科技创新论坛上的演讲，2009年12月10日

加强城市建设与城市管理

一 城市建设和城市管理是推进城市化的两大引擎

城市是人类文明高度发达的产物，也是区域发展的重心。现代城市是人类活动的中心和物质文明、精神文明创造中心。城市化是人类社会发展的必然趋势，积极稳妥地推进健康的城市化是我国低成本地实现现代化的必由之路，也是区域发展的必然选择。而城市建设和城市管理既是推进城市化的两大引擎，也是推进城市化的两大抓手。

建设的定义是从无到有的创立、创设，或者是从低水平到高水平的改进、完善和发展。城市建设是指城市的诸方面从无到有和从低水平到高水平的发展过程。广义的城市建设包括城市经济建设、城市社会建设、城市文化建设、城市政治建设以及城市生态环境建设等等。狭义的城市建设则指为城市生产生活构建各种基础设施和房屋的活动，目的在于提升城市综合承载力，为城市发挥功能和效益奠定物质基础。管理的内涵是为了达到一定目的，对一定对象实施的组织、协调、指挥。城市管理是对城市各构成部分和行为个体进行的组织、协调和指挥，目的在于协调各种利益关系，减少个体行为的负外部性，提高城市的效率。由此观之，城市建设和城市管理内涵多有重叠、相同之处，城市建设中有城市管理，城市管理中有城市建设。前者如城市建设规划管理、城市建设质量管理、城市建设用地管理等等，从这种意义上说，城市建设离不开城市管理；后者如城市的法制建设、民主建设、社区建设、社会组织建设、社会保障体系建设，以致创新城市管理体制、机制，这可以视为新的城市管理体制、机制建设，从这种意义上说，城市管理寓于城市建设之中。但通常理解，城市建设主要指奠定城市运行和发展物质基础的过程，城市管理更多地侧重于城市运行中关系的协调。

二 城市建设为城市运行和发展构建物质基础

城市发挥相应的功能，城市的运行与发展都离不开必要的物质条件，城市的生产生活也离不开必要的基础设施和技术装备。我国城市化进程正处于快速发展阶段，城市数量从少到多，城市规模从小到大快速发展，要求城市建设规模和水平及时跟进。我国正处于工业化完成阶段，完成工业化要以相应的城市化水平为依托。2010年，我国城市化率已近50%，城市建成区面积4万平方公里，当年城市固定资产投资约16万亿元，世界在建房屋面积的50%以上在中国。特殊的国情和发展阶段，决定了我国未来几十年内将保持一个较大的固定资产投资规模，其中城市的固定资产投资又将占绝大比例。“十二五”期间我国城市人口预计增长6000万人，城市建城区面积将扩大7000～9000平方公里，城市固定资产投资额估计将超过150万亿元。2050年前后我国基本实现城市化之时，城市总人口将超过12亿人，比目前增长1倍；城市建成区面积将达到12万平方公里，比目前扩大2倍；城市房屋存量面积将达800～1000亿平方米，为目前的近3倍左右。城市建设的直接目的是为日益扩大的城市产业规模和不断提高的城市生活水平提供物质支撑。庞大的城市建设规模，快速的城市建设速度，日益提高的城市建设质量要求，对我国城市建设提出了严峻挑战。应对这些挑战，要求我国城市建设必须坚持以下原则。

一是政府主导，科学规划。唯有政府主导才能协调各方利益关系，减少城市建设中协调各种关系的时间和成本。唯有科学规划才能优化城市空间布局，减少建设的失误，提高建筑物使用效率和生命周期。

二是深化城市建设体制、机制改革，建设公共广泛参与、社会各阶层能够平等分享城乡建设成果的体制和机制。

三是倡导绿色建设、集约建设。城市是我国未来建设的主体，也是大力推进节能、节地、节水、节材、环保建设的主阵地。

四是确保建设质量。依靠科技进步，推广应用先进成熟的适用技术，实现建设工程质量和提升经济效益、社会效益、环境效益的统一。

三 城市管理是城市效率的根本保证

城市化阶段是社会剧烈转型时期，也是社会利益结构大变动和社会矛盾的多发时期。城市人口的高度聚集，个体行为的高度外部性和关联性，导致社会各种冲突的高概率、矛盾根源的复杂性以及解决矛盾的高难度。加强城市管理，提升城市管理水平是维系城市稳定健康发展、发挥城市功能、提升城市效益的根本保证。从纵向分析，城市管理包括城市发展方向的引导、城市个体行为规范的设定、城市失范行为的矫正和城市公共服务的供给。从横向分析，城市管理包括城市的经济管理、社会和文化管理、资源环境管理。城市经济管理的任务是降低个体经济活动的外部交易成本，提高资源和要素配置效率，实现国民经济的又好又快发展。城市社会和文化管理的目标是协调社会各阶层和各利益群体的相互关系，提高居民精神文明素质，构建和谐社会。城市资源环境管理的方向是合理利用和保护资源环境，建设资源节约、环境友好社会，实现可持续发展。基于我国城市发展的基本形势和诸多矛盾，当前城市管理应着力于以下几个方面。

一是深化政治体制改革，加强法制建设。城市地方党委和政府是城市管理的主体和第一责任人。党组织要依法实施科学领导，政府要依法行政。不仅要善政，而且要善治。加强廉洁效能建设，是增强城市党组织和政府的凝聚力、公信力和提高行政效率的基石。建设诚信社会，首先党组织和政府要诚信，在全社会发挥表率和示范作用。

二是强化社会管理，加强社会建设。我国城市的快速发展积累了大量社会矛盾，社会管理和社会建设滞后于城市发展。我国城市的新旧社会问题和矛盾的叠加，亟待在城市就业、社会保障、收入分配、住房、公共安全、流动人口管理、网络管理、文化管理等方面创新理念、体制、机制和方式方法，以取得新的进展。

三是构建城市管理的多元化主体。城市是社会经济矛盾的集中区、多发区，在既定条件下，政府作为城市管理的主体，能力和作用空间总是有限的，不可能包办一切管理事务。要推进社区建设和社会组织建设，变过去的单纯依靠政府管理为政府管理与社区自治相结合，发挥社会组织化解社会矛盾、提供某些公共服务和作为政府与民众沟通平台的作用。政府退出社区和社会组织可以自行管理的领域，将大大提高政府管理效率。

四是与时俱进。城市发展不断出现新的管理领域和出现新的问题。建设数字城市、智能城市，依靠科技提升管理效率；推进城市精细化管理，城市管理向基层、向末节、细节延伸；寓城市管理于完善公共服务之中，建设各个阶层利益协调机制和表达机制等，是提升城市管理水平的重要方向。

本文系作者应《城市建设》杂志之邀而作，2011年10月

差异化：中小城市发展的主旋律

我国是一个发展中大国，一个省级行政区即相当于欧洲一个大国的幅员。在一个由若干省域组成的大区域内形成相对独立的国民经济体系具有必要性和可能性。推进大区域一体化目的是协调域内各行政区之间的发展方向和发展政策，实现区域资源配置的整体优化。现阶段大区域一体化的基本方向是深化管理体制改革，完善社会主义市场经济体制和机制，弱化区域经济行政壁垒，减少行政力量对资源配置的扭曲，强化市场配置资源的基础作用，建立公平、公正的区域利益分配体制和协调机制；通过大区域整体规划，完成重大共用基础设施建设和资源环境保护，实现区域之间的互利合作共赢。城市是区域发展的基础单元。在大区域一体化背景下，中小城市具有联动发展历史的趋势，而中小城市的差异化发展则是永恒的常态。相对于联动发展，中小城市的差异化发展既是区域一体化的主旋律和区域发展的主流，也是区域联动发展的基础，而联动发展则是差异化发展的结果和延伸。

一 城市的差异化是区域发展的常态

世界上没有两片完全相同的树叶。世界上更不会有两个完全相同的城市。人们喜欢张扬城市个性，追求城市特色，这当然是对的，但城市之所以成为城市，决定因素还在于具有城市的共性，在于拥有共同的城市元素。所谓“千城一面”仅仅是指空间规划、建筑风格、发展思路上的某种相似性或类同性。诅咒“千城一面”既简单又省力，但不能解决任何问题。因为人们至今还没有能够找出哪两个具体的“一面”城市，以证明其判断的正确，更不要说千个“一面”的城市了。人们通常看到的两个或数个城市在空间结构、市容市貌、建筑风格上或有雷同，也只是外在形式上的相似性，而其发展路径、制度设置、产业结构、管理机制等则各有其内在的特殊性。这是因为每一个城市的产生与存在都依赖于其特殊的自然禀赋条件，都会形成自己的特殊的社会历史和经济人文环境；每一个城市的发展都要受到这种既有的特殊环境条件制约，决定了每个城市发展路径的特殊性和不可复制性。这种特殊性和不可复制性，既是城市的差异化发展的依据，不以人的主观愿望而改变，本身也就是城市的差异化发展。城市个体的差异化发展构成了区域发展的主流和基础，推动着相关区域城市联动发展。而城市的联动发展又为城市个体的差异化发展提供了条件和动力，并强化着城市的差异化发展。

二 中小城市是区域差异化发展的基础单元

2010年我国设县级市368座，在1600多个非建制市的县级行政区中，一批县城镇常住人口达10万人以上，甚至几十万人以上，已经成为名副其实的中小城市，只是因为20世纪末以来国家停止建制市审批，才未被列入市的行政建制，由此也造成了10多年来中国城市化率增长十多个百分点，而建制市数量却减少了13个这种令人费解现象。在未来几十年内，我国绝大多数县城镇和少量的有条件的建制镇镇区将成长为中小城市。届时全国中小城市总数将达2000座左右，占城市总数的90%以上，人口占城市人口60%以上，GDP占城市总产出的50%以上，成为中国城市体系的中坚；每个大区域内将分布有数百座中小城市，成为各个都市密集区的重要支撑。改革开放30多年来，我国国民经济实现持续稳定高速增长，重要原因之一就是以县域为单元的发展冲动，县级运用其拥有的资源配置权力，推动各具特色的县域经济竞相发展。中小城市多由县城镇成长而来，所辖区域与县域高度重合，以县域为辐射区域的中小城市既是县域经济发展的必然结果，又成为带动县域发展的龙头，成为区域差异化发展的基本单元。长三角、珠三角等发达地区中小城市实现差异化发展取得成功，中小城市成为两区域发展的基础单元和重要支撑的理论根据即在于此。

三 把握中小城市差异化发展的三个节点

中小城市实施差异化发展要把握三个节点。

一是产业方向的选择。中小城市产业发展方向既不应追求一、二、三产业占GDP比重的孰高孰低，因为服务业比重较高于不同功能的中小城市不具普遍意义（即使是大城市也是如此。例如，上海市的第三产业比重低于许多同类城市，甚至低于一些二、三线城市，但并不说明上海产业结构水平低于这些城市），也不应简单复制上级行政区规划的产业方向，如重点发展战略新兴产业、高新技术产业、高端服务业等等，因为中小城市并不普遍具有自主创新和占领产业高端的条件。中小城市发展方向应是自身具有比较优势产业，并努力促其形成规模乃至产业集群，以实现深度专业化分工，提高技术水平，扩大市场份额，取得市际分工效益和合作协同效益。

二是市域产业空间布局。村村点火、处处冒烟的乡镇企业发展模式具有阶段性的积极意义，但与非农产业集中布局的客观要求相悖，故今天整体上风光不再。以发展小城镇为主体，乡乡建镇，整体上不适合我国人多地少的国情，将支付极高的分散城市化、分散工业化成本，亦与中小城市聚集发展掣肘。现阶段，实现中小城市域内非农产业集中布局，人口向市区集中，非农业产业发展与城市化进程良性互动，有利于集约用地，提高城市基础设施使用效率，减少工业化、城市化运行成本，发挥中小城市聚集效益。

三是域内差异化发展环境的构建。围绕比较优势产业聚集和推进城市化的良性互动，制定和实施差异化的统筹城乡发展方略，包括建设用地、国民收入初次分配和再分配、财政税收、转移支付、人口迁移、社会保障、基础设施建设、教育医疗等政策措施，构造适宜的软硬环境，是中小城市实现差异化发展的保证。

四 完善中小城市差异化发展的体制和机制

中小城市实施差异化发展，拥有差异化发展的自主决策权是重要前提。所谓实现差异化的自主权，就是在贯彻执行国家法规和大政方针的前提下，中小城市拥有从当地实际出发、改革创新的自主决策权，整合资源、调节社会关系的政策制定权和当地重大社会事务的决定权。秦汉以来，我国实行的是中央集权体制，防止地方割据、尾大不掉，维护国家统一一直是权力架构设置的重要考量。中央一声令下，全国13亿人齐步走，至今仍是主流社会意识形态。上级对下级的基本要求是不出乱子，对下级的自主决策、创新发展行为更多的是以贯彻执行现行制度、政策规定加以约束，而较少默许和宽容。深圳等经济特区改革的成功，是中央决策者的远见卓识，地方政府的坚定支持和第一线改革者的勇于创新和担当共同作用的结果，实质上是对当时政策、体制在某种程度上的违反和突破。改革开放30多年来，虽然多有减少审批、下放权力的思路和动作，但下放何种权力、下放到哪个层级迄今没有定论，中间又有被省、地两级截流的风险。特别是在近年来，权力上收、行政干预企业微观行为的力度呈强化趋势，中小城市自主发展决策总体上仍受到诸多不必要的限制，致使中小城市职责与权力的不匹配反有加剧之势。以中小城市为基础单元，推动区域发展，是已被实践证明了的成功之路。由上而下的为中小城市差异化发展构建适宜的体制和机制，是未来我国深化行政管理体制改革、理顺中央与各级地方关系的重要内容。同时，由下而上地构建和完善中小城市权力制衡机制、公共信息公开披露机制、民主对权力的监督问责机制、公众参与和意愿表达机制以及利益诉求机制等，既是中小城市差异化发展的保证，也是社会主义现代化建设的方向和重要标志。

本文系作者在大区域一体化背景下的中小城市发展论坛（上海）上的演讲，2011年12月1日