第二章 公职人员职务消费行为的法律规制

第一节 职务消费规制的基本理论

随着中国经济的持续快速发展，公职人员职务消费的数额在逐年攀升。职务消费中个别公职人员铺张浪费、假公济私的现象越来越多样化、严重化，逐渐从公开走向更加隐蔽，不仅造成国家财产严重浪费与流失，而且成为滋生腐败的温床。职务消费是公职人员的一种特殊行为，可能对社会产生较大的影响，深入研究职务消费的含义、特征、问题、发展趋势、产生原因、解决途径等一系列问题很有必要。

一 职务消费的概念和特征

（一）职务消费的概念

政府运行总要消耗一定的成本，除了政府雇员的工资和福利等开支之外，为保证公职人员履行职务，政府也会提供一定的实物，如公车、住房等，并对出差、宴请等花费实行实报实销。一般认为，职务消费是国家公职人员履行公共职务而引起的各种公务消费开支的总称，主要表现在公务用车、接待、出差、会务、办公等费用支出。有时，也被称为“公务消费”。应该承认，有的职务消费是公职人员在履行职务时的合法消费，有的则是超标准消费，超标准消费是应当进行严格规范的公职人员禁止性行为。

在中国，“职务消费”是一个约定俗成的概念，在国家的党政公文中被频繁地使用。2003年2月中央纪委二次全会工作报告《全面贯彻党的十六大精神 努力开创党风廉政建设和反腐败工作新局面》提出，“积极探索用改革的办法解决领导干部职务消费中存在的问题”，这是党和政府在官方文件中首次使用“职务消费”这一概念。2004年中共中央纪委、中共中央组织部、监察部、国务院国资委印发了《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》，规定“国有企业领导人应当规范职务消费行为”。2009年6月中共中央办公厅、国务院办公厅修订了该“试行规定”，印发了《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，将“职务消费”界定为公职人员“为履行工作职责所发生的消费性支出及享有的待遇”，指出“国有企业领导人员应当勤俭节约，依据有关规定进行职务消费。”2006年6月国务院国资委出台的《关于规范中央企业负责人职务消费的指导意见》，对中央企业负责人的职务消费也作了类似的界定。2006年9月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强农村基层党风廉政建设的意见》指出：“规范农村基层公务接待活动，村、组不准招待党和国家机关工作人员。逐步推进农村基层干部职务消费制度改革。”

理论上，职务消费概念尚没有一个明确的界定：有的对“职务消费”进行广义解读，职务消费即公务消费，是国家公务人员为正常行使职权、顺利履行职责必须发生的各种消费的总称，主要包括差旅费、交通费、通信费、接待费、会议费、办公费、礼仪费、社交费、学习培训费、报刊费等支出；有的将“职务消费”视为官僚体制的衍生物，指行政官员凭借其身份地位、以公务需要为名义、由政府“埋单”的满足效用行为；有的将职务消费分为一般性公务消费和特殊性公务消费，前者指公务人员在履行政府公务过程中所发生的各种公务费用，如办公设施费（含基本建设支出、设备购置费、修缮费）、水电费、日杂办公用品费、业务招待费、国内外考察费、培训费、会务费、差旅费、公共通信费（办公电话费用）、公共交通费（公用业务用车）等；后者是指处于特殊职务的公务人员（国家高级领导人）为了更好履行公务而发生的必要消费，包括官邸、个人交通费（包括专机、专车、专列）、个人通信费、保姆费、个人接待费、出国访问费等。上述概念是从目的和费用要素进行界定的，没有将职务消费与其他类似概念（如办公经费）区分开来，没有涉及职务消费的本质。

从消费目的上看，职务消费可以分为三类：一是必要的职务消费行为；二是超标准的、奢侈浪费的行为；三是以公务为借口的消费行为。

在经济学中，消费分为生产消费和个人消费。前者指物质资料生产过程中的生产资料和活劳动的使用和消耗；后者是指人们把生产出来的物质资料和精神产品用于满足个人生活需要的行为和过程，是“生产过程以外执行生活职能”，是恢复人们劳动力和再生产不可缺少的条件。简言之，生产消费和个人消费指的是生产成本和生活成本。就“职务消费”而言，如果将其中的“消费”理解为个人消费，那么“职务消费”概念就会处于令人费解的尴尬地位，因为职务消费并非为了满足个人生活需要，而是为了满足公共生产生活需要。根据政治经济学的“公共产品”理论，政府在生产、提供公共产品和公共服务的过程中消耗一定的成本，这个成本属于生产成本，而“职务消费”就应该属于生产消费，而非个人消费。

在西方语境中，没有与职务消费完全对应的概念，“职务消费”被包括在“政府消费支出”（government consumption expenditure）中。政府消费支出由两部分组成：用于最终产品的支出（expenditure on final goods）和用于劳务的支出（expenditure on hours worked）。前者指用于教育、卫生等公共产品和服务的支出；后者是指支付给公职人员的报酬、办公经费等支出，中国所谓的职务消费支出就包含在后一部分之中。

从“行政管理费”入手，有助于明晰职务消费的概念。在中国，行政管理费是指国家财政用于各级国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关以及外事机构、重要党派团体行使职能所需要的经费支出。按费用要素分类，行政管理费包括人员经费、公用经费——人员经费相当于劳动力成本，用于支付公职人员个人和家庭生活消费；公用经费则用于公务支出，包括办公经费（办公设施费、日杂办公用品费以及维持办公正常运行的水电费、通信费等）、业务招待费、国内外考察费、培训费、会务费、差旅费、公用业务用车费等。通常所指的“职务消费”应是指行政管理费中除了人员经费、办公经费之外的公用经费。办公经费与职务消费的区别在于，前者的费用和人员经费一样相对固定，与政府规模成正比，职务消费则属于公用经费中“人”性化最强、与个人联系最紧密的一部分，是国家公职人员为履行职责、执行公务而发生的由国家财政承担的必需的、适度的消费性支出。另外，值得注意的是，在行政运行成本中，除了人员经费、办公经费和职务消费之外，还有一项开支就是机关后勤服务，其中最重要的是单位食堂和幼儿园，其通常是作为公职人员的福利存在的。公职人员上班就餐、子女入园，国家予以适度照顾可以理解，但是应该以提高人员经费的办法使其在社会上通过个人消费予以解决，而不是由机关单位自办餐厅和幼儿园变相提高公职人员的福利待遇。这种方式的本质是福利公职化，即将人员经费中的福利转换为职务消费，造成了国家财政浪费和社会功能的异化。

（二）职务消费的特征

职务消费具有以下四个方面的特征。

1．职务消费的主体是公职人员

职务消费的主体是国家公职人员。国家公职人员的范围如前章所述，按照《联合国反腐败公约》的定义，“公职人员”系指：无论是经任命还是经选举而在缔约国中担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员，无论长期或者临时，计酬或者不计酬，也无论该人的资历如何。也就是说，“公职人员”可以指依照缔约国本国法律的定义和在该缔约国相关法律领域中的适用情况，履行公共职能或者提供公共服务的任何人员。2010年中国监察部、人力资源和社会保障部印发的《用公款出国（境）旅游及相关违纪行为处分规定》第2条也明确规定了适用人员的范围：“（一）行政机关公务员；（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织中除工勤人员以外的工作人员；（三）企业、事业单位、社会团体中由行政机关任命的人员。”综上，职务消费的主体“公职人员”的范围可以确定为依法履行公共职务的国家立法机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关、各人民团体以及国有企业的工作人员以及委派到企业从事公务的人员。

确定公职人员的范围之后，还需要明确公职人员的任职状态，即这里所指的公职人员必须是在职、在岗的公职人员，只有在职、在岗的公职人员才需要履行公务，因病、因年老或者其他原因离职、退休的公务人员以及因故调任离岗的公务人员所发生的消费，不能算作职务消费。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》，部长级以上（含部长级）的领导干部离退休后仍享有专车待遇，此业已超出公务用车的范围，专车为领导人享有的福利待遇，与职务消费无关。当然，有些职务消费（如专车消费）通常还是与公职人员的行政级别有一定的联系，主要指一定级别的领导干部应享有某些职务消费的内容。

2．职务消费必须以公务为目的

职务消费以公务为目的是职务消费的本质特征，也是区别职务消费和个人消费的关键要素。非履行公务需要，而是利用职务之便或假借履行公务用于满足个人需要的消费行为不是职务消费的范畴，而是假公济私的个人消费行为，甚至是贪腐行为，只不过因为其打着职务消费的名头，因此也需要在职务消费的框架下加以研究。就职务消费的目的而言，如果确实是因公消费，毋庸置喙。社会大众对职务消费的不满，针对的往往是过度消费，或者假公济私的“消费”。

3．职务消费是公用经费中的消费性开支

职务消费支出与办公经费都是公用经费，两者的区别在于前者是消费性开支，通常发生在餐桌、公车、出差等非办公场所。一般而言，除了办公耗材之外，办公场所几乎和消费没有什么关系。不过，有一种特殊现象值得注意，那就是随着办公条件的改善，一些部门追求办公场所的奢侈化，办公与个人消费的界限日益模糊。一些公职人员的办公室不仅设有办公区、卫生间、休息室、会客室、健身室，而且陈设豪华，除办公用品之外，还备有冰箱、微波炉、衣柜等现代高消费水平家庭生活所需物品。这种特权化、消费型办公现象，增加了行政运行成本，造成了国家财政浪费，属于典型的应该规范的公职人员禁止性行为。另外，随着政府机关不断兴建高档的楼堂馆，许多职务消费，特别是公务招待都是在机关内部的“培训中心”进行的。这些培训中心虽然是以办公的名义建的，但是已经背离了办公的职能，其实质就是集住宿和娱乐功能于一体的酒店。

4．职务消费的资金来源于国家财政

职务消费是公职人员为了保障公共利益的实现而在履行公务时，由国家财政支付的经费。“无财政难以行政”，财政是行政的经济基础。职务消费资金与办公经费一样都属于公用资金，是行政管理经费的一部分，与人员经费一起构成行政运行成本。合理合法的职务消费是政府必须承担的成本，是政府运行成本中不可剔除的重要组成部分。国企领导由于其身份本质上也是公职人员，因此无论是国企高管还是政府官员，消费的都是公共财政资源。另外，还应引起注意的一种现象是，一些公职人员的消费是由下属企业或关联单位支付的，这种由企业或其他单位埋单的所谓的消费已经超出职务消费的范畴，实质是一种变相的贿赂，是属于典型的腐败，应该明令禁止。

二 职务消费的原则与内容

（一）职务消费的原则

1．必要性原则

职务消费是政府提供公共产品和服务时所发生的财政支出，其被计算在行政运行成本之内，最终由纳税人承担费用。因此，与个人消费不同，职务消费必须遵循必要性原则。职务消费的必要性原则是指公职人员在履行职务时产生的必不可少的消费支出，换言之，为履行公务需要，应该尽量避免不必要的费用支出项目。

2．适度性原则

职务消费的适度性原则是指公职人员为履行职务的需要必须发生消费支出时，应该以最低限度支出为原则。如果在履行职务过程中，公职人员超过正常的限度进行奢侈或过度消费，则违背了职务消费的适度性原则，会造成公共财政的浪费。

（二）职务消费的内容

职务消费的内容是指公职人员为履行公务的需要通常会进行消费的项目。根据国资委出台的《关于规范中央企业负责人职务消费的指导意见》，职务消费的内容主要包括“公务用车配备及使用、通讯、业务招待（含礼品）、差旅、国（境）外考察培训等与企业负责人履行其职责相关的消费项目”。

国务院关注职务消费始于21世纪初，在历年的政府工作报告中都提到了职务消费问题。2000年政府工作报告中第一次明确提到有关职务消费的内容，指出“严肃查处违反规定的公款消费和集团消费”，必须坚决制止“借机用公款旅游和吃喝玩乐”。2002年政府工作报告指出必须坚决刹住“用公款大吃大喝、进行高档消费娱乐，公费出国旅游”等奢侈浪费之风。2007年政府工作报告提出要“切实规范公款接待行为”。2010年政府工作报告指出要“严格控制一般性支出，大力压缩公用经费”，并且要“加快公务接待、公车使用等制度改革，从严控制公费出国出境”。2011年政府工作报告指出2011年在“出国（境）经费、车辆购置及运行费、公务接待费等支出原则上零增长，切实降低行政成本”，并且要“规范公务用车配备管理并积极推进公务用车制度改革”。

由上可见，职务消费主要包括三种消费行为：公务接待、公务用车和因公出国（境），即所谓的“三公消费”。

1．公务接待

由于行政事务本身的复杂性和相关性，政府系统内部存在跨地区、跨部门的公共事务，因此，当一项公务活动的需要超出某一部门、某个地区或者某个层级时，就会出现公务接待活动。公务接待是指在公共管理活动中，政府机关等公共组织在上级机关检查、调研、考察，同级组织参观、访问，下级机构汇报工作，学术交流，本单位召开的工作会议，以及国际组织、外国政府机构和企业参观、访问等活动中，使用政府财政资金和其他公共资金，对有关人员和组织进行接洽和款待的行为。公务或者业务招待费，是指行政事业单位为执行公务或开展业务活动需要合理开支的接待费用，包括在接待地发生的交通费、用餐费和住宿费。

2．公务用车

履行公务不可避免会遇到交通工具的使用问题，解决的方法有两种：一种是乘坐公共交通，一种是为了履行公务方便而使用政府车辆。乘坐公共交通相对比较简单，公务消费可以通过差旅费的形式由财政支出，公务用车则相对比较复杂。公务用车是指由政府财政为公职人员执行公务需要而配备的车辆，为了公务需要公务员可以无偿使用公务车辆。公务用车包括一般公务用车和执法执勤用车。一般公务用车是指用于办理公务、机要通信、处置突发事件等公务活动的机动车辆；执勤执法用车是指用于办案、监察、稽查、税务征管等执法执勤公务的专用机动车辆。一般公务用车又分为专车、相对固定用车和普通公务用车三种形式，前两种属于领导干部用车。专车是专门配备给具有较高行政级别的领导干部使用的政府车辆，通常还会配备司机。相对固定用车是向一定行政级别的领导干部提供的供其工作使用的相对固定的政府车辆。普通公务用车是由单位统一管理，公职人员根据公务需要履行一定的手续方可使用的政府车辆。执法执勤用车属于专用车辆，是为执行专门任务，统一组织生产、改装，车内装有必要的仪器、设备，同行政用车有明显区别标志的车辆。此类车辆的购买、配备、管理和使用除了适用公务用车管理的相关规定之外，还应有专门和特殊的管理体制。

需要指出的是，公务用车不应包括公职人员上下班用车。公职人员上下班所产生的费用由其本人支付，虽然上下班也与公务有关，但是国家财政已经以交通补贴的形式将相关费用放在了公职人员的工资和津贴里。一定级别的领导人乘专车上下班，是该级别应有的安全及礼遇需要，与职务消费无关。公职人员上下班，可以选择使用交通工具，即可以使用公共交通工具，也可以使用私家车。目前许多机关单位实行班车上下班制度，班车是否属于职务消费，是否应该由国家财政买单的问题很少引起人们的思考。如前所述，公职人员上下班不属于履行公务，交通费用应该由自己支付。有些单位，考虑到上下班路途较远，而公职人员居住相对集中，为了方便公职人员上下班，实行班车接送公职人员上下班制度，但是由此产生的费用应该由享受班车服务的公职人员分摊，为节省费用，也可以考虑购买社会服务的方法，由社会上专门提供班车租赁和服务的公司完成。实践中，许多机关单位将班车当作公务用车，由国家财政支付有关费用的做法是否合适，值得商榷。

3．因公出国（境）

随着改革开放的深入发展，对外交流日益增多，因公出国（境）越来越普遍。许多地区、部门陆续组织团体和人员到国外培训，这对提高技术水平和改善经营管理有一定的作用。所谓因公出国（境），是指公职人员以公务为目的，到国（境）外进行考察、学习、培训、研讨、招商、参展、参加会议等活动。出国（境）培训，是指从国内企、事业单位及党和国家机关，选派各类业务人员（包括技术、管理等）到国外或港、澳、台地区，采取多种形式（包括研修、实习）学习境外先进的实用技术、生产技能和科学的经营管理经验及其他业务知识。因公出国（境）属于职务消费，应由国家财政支付费用。一些公职人员将因公出国变相成为一种旅游福利则属于应当严格禁止的行为。

三 职务消费存在及其规制的基础

（一）职务消费存在的理论基础

1．客观性

职务消费是政府机构得以运转的必要成本。科斯曾指出：“政府的行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人。”政府以提供公共产品和公共服务为职能，为了更好地履行这个职能，政府需要雇佣一定数量的人员，为其支付一定的报酬，提供日常工作的办公场所和办公经费，另外，公职人员为履行特定的公务也需要支出一定的费用。因此，政府机构正常运转必然要消耗一定的行政管理经费，其中除了人员经费和办公经费之外，职务消费是必不可少的一部分。

2．合理性

“天下没有免费的午餐”，享受任何一种产品或服务都需要支付一定的对价，公共产品和服务也不例外。按照理性人的标准，任何人基于自利性都不愿提供超越自身利益的物品，对于必须依赖的公共产品和服务可以选择向政府购买。职务消费作为政府提供公共产品和服务的必要性开支，纳税人需要支付对价进行购买，因此职务消费开支的来源是公共产品和服务的享受者所缴纳的税收。

（二）规制职务消费的逻辑基础

职务消费存在的客观性和合理性在于职务消费是政府机构运转的必要性开支，是纳税人购买公共产品和服务的对价中的一部分，但是基于以下几个原因，职务消费必须受到一定的规制。

1．行政管理经费支出对经济增长的影响是负面的

人们对于财政支出是否有利于经济增长一直存在争议。一种观点认为政府公共支出大往往会形成高税收，对私人部门的消费和投资会造成很大的负面影响，因此，必须缩减政府支出，才能保证经济增长。另一种观点则认为，政府公共支出在经济增长中发挥着重要作用，因为它为经济发展提供了大量的公共产品和其他具有外部效应的公共福利或服务，从而鼓励和便利了私人投资。应该说，财政支出是否有利于经济增长不能一概而论，因为财政支出是由核心支出和非核心支出组成的。所谓核心支出，主要是指用于教育、医疗等公共服务方面的支出，由于其为经济发展提供了公共福利和服务，对经济增长具有正向作用。而非核心支出主要指政府行政管理费用，即政府为了维持正常的管理工作和提供公共服务所支付的所有费用。庞大的行政开支无疑会挤占有限的财政收入，妨碍政府职能的发挥，不利于经济增长。因此，为促进资源配置效率，应优化财政支出结构，适度提高财政核心支出的规模，压缩行政管理费用。

2．职务消费具有自肥性

美国经济学家弗里德曼归纳了四种花钱方式：一是为自己花自己的钱；二是为别人花自己的钱；三是为自己花别人的钱；四是为别人花别人的钱。比较起来，为自己花别人的钱，是最“爽”的一种“花钱法”。然而，并不是谁都有这机会能为自己花别人的钱，一旦有了这种机会，花钱的人自然会毫不手软，普天之下很少例外。尽管职务消费以必要性和适度性为原则，但是实践中由于消费主体的自肥性，往往最容易膨胀，追求奢侈或过度消费，有时还会假公济私，将与公务无关的个人消费纳入职务消费，由财政“埋单”。因此，为了保证公职人员廉洁奉公，提高财政支出效用，必须对职务消费加以规制。

3．职务消费失范增加政府的隐性成本

今天，政府成本问题也越来越多地受到了人们的关注。政府成本是指政府在进行公共管理和提供公共服务的过程中花费的各种费用的总和，以及由其所引发出的现今和未来一段时间的间接性损失。政府成本并不等于政府运行成本，政府运行成本加上隐性成本才构成政府成本。所谓政府隐性成本，指的是由于政府的决策失误、工作效率低下及政府公职人员的贪腐行为而引发的直接或间接损失。严格意义上的职务消费属于政府运行成本的一部分，属于显性成本；而职务消费一旦失范（指过度消费和假公济私的消费），则属于贪腐行为，会造成国家财政的有形损失和无形损失，产生隐形成本。因此，规制职务消费，不仅是为了降低行政管理费用，而且还是为了降低隐性成本，从而降低整个政府成本。

综上，职务消费是公职人员为履行职务而发生的消费性支出，其存在具有客观性和合理性，但是由于容易自我膨胀，对经济增长产生不利影响，并且会造成政府隐形成本增加，因此需要对其进行规制。